<<
>>

Статья 10. Публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах

Комментарий к статье 10

1. Комментируемая статья регулирует порядок проведения публичных слушаний по вопросам исполнения и совершенствования законодательства о ценных бумагах.

В теории управления публичные слушания считаются проявлением делиберативной демократии или демократии обсуждения (от фр. deliberer - обсуждать), а также партисипаторной демократии или демократия участия (от англ. participate - принимать участие), т.е. являются формой непосредственной демократии и позволяют гражданам принимать участие в управлении государственными делами. Публичные слушания являются одним из публично-правовых способов такого участия, позволяющим вырабатывать общественно необходимые решения, лояльно воспринимаемые населением в силу его участия в выработке соответствующего решения.

Понимая единую сущность публичных слушаний, проводимых в любой сфере правового регулирования, полагаем возможным распространить мнение Конституционного Суда РФ по оценке публичных слушаний в градостроительной сфере на публичные слушания в иных сферах, включая рынок ценных бумаг. Конституционный Суд РФ в Определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О указывает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, но предоставляют заинтересованным лицам возможность участвовать в обсуждении значимого решения независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям, конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Из этого следует, что целью публичных слушаний является свободное и независимое участие граждан индивидуально либо в составе каких-либо объединений в обсуждении общественно значимых вопросов с целью выработки конструктивных решений.

"Одним из институтов, обеспечивающих активное взаимодействие власти и общества, их конструктивный диалог, являются публичные слушания.

Этот институт демократии участия известен и применяется в большинстве развитых стран мира. В английском языке для его обозначения используется словосочетание public hearing. Слово public в буквальном переводе с английского языка означает общественный, общенародный, публичный, общедоступный, открытый, гласный. В связи с широким спектром значений данного понятия возникает проблема с его законодательным определением. Как было сказано выше, из-за широкого спектра значений понятия "публичные слушания" возникает проблема с его определением, в том числе законодательным. Эта проблема, в частности, выразилась в закреплении разных, часто противоречащих друг другу определений понятия публичных слушаний в нормативных правовых актах, разрабатываемых и принимаемых в муниципальных образованиях, находящихся на территории Российской Федерации, в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В России до сих пор нет ни правовой, ни научной базы, определяющей данный правовой институт, в то время как реализация права граждан на участие в публичных слушаниях, а значит, и права на участие в осуществлении публичной власти может стать катализатором развития гражданского общества в стране" .

--------------------------------

Очеретина М.А. Понятие и структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти // Российская юстиция. 2008. N 6.

В научной литературе выделяют следующие основные признаки, характеризующие правовой институт публичных слушаний:

"Во-первых, публичные слушания являются общественным институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение вопросов, имеющих важное общественное значение.

Во-вторых, институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций.

Третьим характерным признаком института публичных слушаний является наличие двух равноправных субъектов: управляющего субъекта и граждан

Четвертым отличительным признаком института публичных слушаний является их открытый характер.

Открытость заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях.

В-пятых, публичные слушания представляют собой процесс обсуждения, проходящий в форме свободного непосредственного диалога участников слушаний.

Последний атрибутивный признак публичных слушаний состоит в том, что решения, принимаемые на публичных слушаниях, хотя и носят рекомендательный характер для органов власти, в чью компетенцию входит решение обсуждаемых вопросов, но обязательны для рассмотрения и учета ими при принятии соответствующего решения" .

--------------------------------

Очеретина М.А. Указ. соч.

Понятие публичных слушаний в комментируемом законе, как и в иных федеральных актах действующего законодательства, не приводится.

Вышеизложенное позволяет дать следующее определение понятию "публичные слушания": публичные слушания - это процедура выявления государственными органами, общественными и иными организациями общественного мнения по вопросам, имеющим правовое значение, проводимая в соответствии с процедурой, определенной инициирующим их органом, результаты проведения которых не имеют обязывающего значения для инициирующего органа.

Публичные слушания не являются новым институтом в сфере российского правового регулирования. Зенин С.С. отмечает, что первым документом, содержащим принципиально новый подход к организации власти на местах, была Инструкция Народного комиссариата внутренних дел, опубликованная 24 декабря 1917 г., устанавливавшая, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений, в состав которых они входят, - таким образом, система Советов позволяла вовлекать население в процесс принятия властных решений. Следующим шагом стало принятие ВЦИК и СНК РСФСР 14 марта 1927 г.

Положения об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях, которое позволяло проводить регулярные собрания для решения вопросов любого уровня, от вопросов жизни села до государственных вопросов. В 80-е годы прошлого века произошло укрепление законодательной базы, регулирующей вопросы участия населения в жизни страны, а в 90-х гг. понятие "публичные слушания" получило свое правовое закрепление (п. 2 Заявления Совета Республик Верховного Совета СССР от 3 декабря 1991 г. N 127-Н) .

--------------------------------

Зенин С.С. Публичные слушания в истории развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 3. С. 32 - 36. Ссылка на: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С. 51.

Тенденция нормативного закрепления института публичных слушаний воплотилась в Конституции РФ 1993 г., в ч. 1 ст. 32 которой закреплено право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Затем было принято Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Минприроды РФ от 18 июля 1994 г. N 222, закрепившее проведение общественных (публичных) слушаний по вопросам соответствующего воздействия. 5 марта 1999 г. был принят комментируемый Закон, закрепивший проведение публичных слушаний по вопросам о ценных бумагах. Проведение публичных слушаний на местном уровне регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ и Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ регулируют порядок проведения публичных слушаний по соответствующим вопросам.

В настоящее время наиболее активно процедура публичных слушаний применяется в сфере земельного и градостроительного регулирования, а также местного самоуправления.

2. В п. 1 комментируемой статьи определены субъекты, которые вправе проводить публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства о ценных бумагах: Банк России, налоговые органы и правоохранительные органы.

Инициаторами проведения слушаний могут быть, кроме указанных органов, проводящих слушания, также саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Одной из площадок для выражения и согласования гражданами собственных позиций по вопросам законодательства является Общественная палата РФ, созданная в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" для обеспечения взаимодействия граждан, общественных объединений, профессиональных и творческих союзов, некоммерческих организаций и иных объединений с органами государственной власти всех уровней управления, а также прав объединений и организаций для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя России и демократических принципов развития гражданского общества. В функции Общественной палаты входит проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий по общественно важным проблемам (п. 1 ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ). Секретарь Общественной палаты представляет Палату в отношениях с законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе с Банком России (п. 8 ч. 1 ст. 29 Регламента Общественной палаты, принятого на пленарном заседании Общественной палаты РФ 22 января 2006 г.).

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ Общественная палата принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" определено, что общественные советы при соответствующих органах исполнительной власти могут быть созданы их руководителями по предложению совета Общественной палаты, которое подлежит обязательному рассмотрению.

До передачи функций по регулированию рынка ценных бумаг Банку России по инициативе Общественной палаты РФ, изложенной в письме от 21 августа 2006 г. N ОП-1/488, Приказом ФСФР России от 25 октября 2007 г. N 07-106/пз-н был создан Общественный совет участников финансового рынка при ФСФР (далее - Совет) и утверждено Положение о нем. Данный Совет образовывался в целях содействия ФСФР в обеспечении защиты и согласования интересов граждан, общественных объединений, юридических лиц, органов государственной власти для решения приоритетных вопросов в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности). В компетенцию Общественного совета при ФСФР входило в том числе проведение слушаний по приоритетным направлениям развития финансового рынка (п. 2.1.2 Положения о Совете).

Совет являлся постоянно действующим совещательно-консультативным органом, осуществляющим деятельность в соответствии с планом работы, утверждаемым Председателем Совета. Решения Совета оформлялись в виде заключений, предложений и обращений рекомендательного характера (п. 1.3 Положения о Совете). Приказом ФСФР России от 20 декабря 2007 г. N 07-256/пз был утвержден состав Общественного совета участников финансового рынка при ФСФР, куда вошли 19 ведущих специалистов фондового рынка - руководителей крупных акционерных обществ.

Одним из ярких примеров применения совещательной процедуры публичных слушаний в сфере рынка ценных бумаг стало принятие ФКЦБ Кодекса корпоративного поведения, в разработке которого приняли участие как органы ФКЦБ, так и представители западного и отечественного делового сообщества, эмитенты и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Распоряжением ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. N 421/р были утверждены Кодекс корпоративного поведения и рекомендации к его применению.

В настоящее время взамен Кодекса корпоративного поведения принят Кодекс корпоративного управления, рекомендованный для применения письмом Банка России от 10 апреля 2014 г. N 06-52/2463, одобренный Советом директоров Банка России 21 марта 2014 г., проект которого был одобрен на заседании Правительства РФ 13 февраля 2014 г. Кодекс корпоративного управления разрабатывался Экспертным советом по корпоративному управлению СБРФР, пришедшим на смену аналогичному Совету ФСФР. К разработке Кодекса корпоративного управления были привлечены члены некоммерческого партнерства "Объединение корпоративных юристов", представители крупных российских компаний. 22 января 2014 г. проект Кодекса корпоративного управления был размещен для всеобщего обсуждения на сайте Банка России .

--------------------------------

Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/sbrfr/archive/fsfr/ffms/ru/legislation/corp_management_study/corp_governance/index.html (дата обращения: 28.07.2014).

Отметим, что проекты нормативных актов Банка России в настоящее время размещаются на сайте Банка России в целях обсуждения и сбора замечаний и рекомендаций, что является важным демократическим шагом в деле учета мнений частных специалистов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

--------------------------------

Официальный сайт Банка России, URL: http://www.cbr.ru/analytics/?Prtid=project&ch=itm_55689#CheckedItem (дата обращения: 28.07.2014).

3. Пункт 2 комментируемой статьи регламентирует порядок оформления процедуры инициации и итогов публичных слушаний.

Решение о проведении публичных слушаний принимается руководителем организации - инициатора их проведения и должно содержать указание на тему слушаний, дату их проведения и состав участников.

Результатом проведения публичных слушаний является принятие рекомендаций, использование которых при необходимости возможно в своей деятельности как Банком России, так и налоговыми и правоохранительными органами, кроме того, данные рекомендации могут использоваться при подготовке предложений по совершенствованию законодательства соответствующими организациями.

Определен порядок принятия рекомендаций большинством участников публичных слушаний. Рекомендации и материалы слушаний подлежат обнародованию путем опубликования.

Кроме способа выражения и согласования общественного мнения по вопросам рынка ценных бумаг, публичные слушания являются также превентивным средством, позволяющим оперативно реагировать на правонарушения в данной сфере, что может служить основанием для привлечения к ответственности виновных лиц, а также предотвращения правонарушений в будущем. Данная функция слушаний закреплена в комментируемой норме, которой определена необходимость направления предложений в Банк России, правоохранительные и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией при выявлении в ходе слушаний фактов правонарушений на рынке ценных бумаг для решения вопросов о привлечении виновных лиц к публично-правовой ответственности.

4. В п. 3 комментируемой статьи описывается порядок проведения публичных слушаний, точнее, дается указание на способ определения такого порядка.

Организация - инициатор проведения публичных слушаний утверждает регламент их проведения, где должна быть определена процедура их проведения, включая порядок доведения до участников проблематики обсуждаемых вопросов, порядок и форму выражения мнения участниками слушаний по соответствующим вопросам (в письменной и (или) устной форме), порядок выступлений участников, порядок избрания органов слушаний: председателя, секретаря слушаний, комиссий и прочих.

5. Что касается перспектив развития института публичных слушаний в сфере регулирования рынка ценных бумаг, то полагаем необходимым отметить следующее:

1) во-первых, с развитием интерактивных технологий и перемещением обсуждений любого уровня в интернет-пространство классические публичные слушания, предполагающие физическое присутствие участников в одном месте для обсуждения вопросов, отойдут на второй план, уступив место виртуальным обсуждениям с использованием видеотехнологий и различных способов обмена текстовыми сообщениями;

2) во-вторых, представляется удобным нормативное закрепление рекомендуемого типового регламента проведения слушаний;

3) в-третьих, необходимо определить порядок обнародования результатов проведенных публичных слушаний, например, закрепить специальный раздел, посвященный публичным слушаниям на сайте Банка России.

<< | >>
Источник: Холкина М.Г., Кондратьева О.Н.. Комментарий к Федеральному закону от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (постатейный). 2014

Еще по теме Статья 10. Публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -