2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК УСЛОВИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ

Проблема совершенствования государственного управления использованием и охраной природных богатств и повышения его эффективности остается одной из главных задач нашего общества. XXVII съезд КПСС потребовал от партийных и государственных органов уже в ближайшее время осуществить комплекс мер с тем, чтобы привести формы и методы управления и хозяйствования в соответствие с современными требованиями.

453

производственных ячеек» .

В постановлении июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС «О задачах партии по коренной перестройке управления экономикой» радикальная реформа управления ею признана важнейшим условием ускорения социальноэкономического развития. В соответствии с решением пленума на первый план здесь выдвигается создание новой целостной системы, призванной оказать революционизирующее воздействие на все стороны труда и жизни советских людей, придать социализму новое качество, вывести его на новую ступень развития. Переход на целостную систему управления должен обеспечить реальное ускорение развития экономики, придание ей нового динамизма и качества, удовлетворение потребностей общества через максимальное использование достижений научно-технического прогресса, обеспечение разумного социалистического природопользования, peшительный переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам руководства на всех уровнях, всемерную активизацию человеческого

фактора^[431].

Для государственного управления использованием и охраной окружающей природной среды в стране создана довольно сложная и разветвленная система органов управления. Одни из них обладают природоохранительными правами в большей мере, ибо они созданы только для управления природными богатствами, другие - в меньшей и т. д. Но общим для них является то, что обеспечение рационального использования и охраны окружающей среды является важнейшим направлением их деятельности.

В литературе высказано мнение, что сложившуюся систему органов, которым государство поручило осуществлять обязанности по охране и рациональному использованию природы, нельзя назвать системой⁴⁵⁵. С таким подходом к проблеме трудно согласиться. Действительно, в настоящее время правовое положение некоторых органов управления в рассматриваемой области в законодательном порядке определено крайне слабо. Между ними нет должной координации, а эффективность деятельности многих из них все еще недостаточна. Однако функционирующие ныне в сфере природопользования и охраны окружающей среды органы, взятые в отдельности, обладают определенным единством, обусловленным, во-первых, единством политического и хозяйственного руководства и политической власти; во- вторых, единством государственного фонда природных богатств как объектов собственности Советского государства; в-третьих, единством стоящих перед ними целей и задач.

Органы государственного управления в области использования и охраны окружающей природной среды созданы для решения проблемы дальнейшего развития и совершенствования природоохранительных отношений, и в процессе своей деятельности они взаимодействуют друг с другом. Поэтому, отличаясь друг от друга по масштабам, объему и содержанию работы, конкретным формам и методам осуществления функций, по своей внутренней структуре, они вместе с тем образуют определенную систему, в которой все составные части взаимосвязаны и направляются из единого центра.

Система и компетенция органов управления использованием и охраной окружающей среды определяются Конституцией СССР, конституциями союзных республик, Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, недрах, лесах, водных ресурсах и кодексами.

В широком смысле управлением природными богатствами занимаются все органы Советского государства, а именно: представительные органы власти, которые осуществляют полновластную государственную деятельность Советов народных депутатов; исполнительные, исполняющие управленческую деятельность (аппарат государственного управления); судебные, судебная деятельность (суд и арбитраж); прокуратура, осуществляющая прокурорский надзор. Действуют они от имени государства, наделены определенными полномочиями, и их деятельность охраняется государством. Так, судебные (арбитражные) и прокурорские органы разрешают дела, связанные с отношениями в области охраны и использования природных богатств, привлекают лиц к ответственности за нарушение законодательства об охране природы.

Значительно участие в управлении природой органов государственной власти — Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов, а также местных Советов народных депутатов.

Высший орган государственной власти СССР — Верховный Совет СССР — в соответствии со ст. 108 Конституции СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР. Обеспечивая единство законодательного регулирования на территории СССР, устанавливая основы законодательства, он закрепляет государственную политику по вопросам внутренней н внешней жизни страны. Верховный Совет проводит единую социально-экономическую политику, устанавливает общие начала организации и деятельности республиканских и местных органов власти и управления. Аналогичными правами обладают Верховные Советы союзных республик.

Утверждая единый государственный план экономического и социального развития и государственный бюджет СССР, а также отчеты об их выполнении, высшие органы власти утверждают и мероприятия по охране и повышению эффективности природных богатств.

В июле 1985 г. Верховный Совет СССР специально посвятил свою сессию рассмотрению вопроса о соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов. В принятом постановлении, в котором определены основы экономической политики Советского государства на этапе совершенствования социализма, Верховный Совет отметил, что успехи в охране природы значительны, однако в этом деле много недостатков, не полностью выполняются требования природоохранительного законодательства. Хозяйственный механизм слабо воздействует на повышение заинтересованности промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительных организаций в осуществлении природоохранительных мероприятий, в комплексном использовании сырья и утилизации отходов производства. Рачительное отношение к природе еще не стало обязательной нормой поведения каждого гражданина нашей страны, Верховный Совет СССР признал необходимым принятие дополнительных экономических, организационных, правовых и иных мер по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, улучшению окружающей человека среды и безусловному соблюдению законодательства в этой области. Верховный Совет потребовал предусмотреть мероприятия по усилению охраны земель и ее недр, водных ресурсов страны и атмосферного воздуха, животного и растительного мира, воспроизводству возобновляемых природных ресурсов, совершенствованию охраны и обеспечению рационального использования живых и других природных ресурсов континентального шельфа и экономической зоны СССР, дальнейшему развитию системы заповедников и других особо охраняемых природных территорий, повышению эффективности охотничьего хозяйства.

Большой вклад в дело охраны и повышения эффективности использования природных богатств вносят Верховные Советы союзных республик и их Президиумы. Верховные Советы союзных республик принимают законы, направленные на регулирование отношений по охране и использованию земель, недр, лесов и вод, определяют основания уголовной, гражданской и административной ответственности за конкретные правонарушения в области обеспечения сохранности природных богатств на территории республики. Президиумы Верховного Совета союзных республик контролируют выполнение законов об охране и использовании природных богатств, следя за тем, как органы государственного управления реализуют хозяйственные, технические и другие мероприятия, направленные на обеспечение сохранности окружающей среды.

Участие высших органов власти Союза ССР и союзных республик в развитии и совершенствовании отношений по охране и использованию природы не ограничивается только законодательной деятельностью. Утверждая планы социального и экономического развития, союзные и республиканские бюджеты, они устанавливают государственные плановые мероприятия, направленные на охрану и использование природных богатств, определяют размер денежных ассигнований на эти работы. Вместе с тем, поскольку для органов власти управленческая деятельность носит вспомогательный характер, в юридической литературе, в правотворческой и правоприменительной практике государственным управлением обычно принято считать деятельность не всех органов а лишь тех, для которых исполнительно-распорядительная функция составляет основное содержание их работы.

В системе органов управления природой отражается федеративный характер государственного устройства СССР. Это проявляется в учете принципа единства в дифференциации, охвате всех необходимых полномочий государственного управления, в четком разграничении: функций и компетенций между отдельными звеньями системы, демократическом централизме и т. д. С учетом наиболее важных классификационных критериев объема и характера компетенции органов управления по отношению к природе их можно подразделить на органы общего, специального и ведомственного управления.

К органам общего управления относятся: правительства СССР, союзных и автономных республик, исполкомы местных Советов народных депутатов, полномочия которых распространяются на всех участников отношения по охране и использованию природных богатств на определенной территории независимо от их подчиненности. Система данных органов построена применительно к административно-территориальному делению страны и отражает государственные интересы в охране и использовании земель, недр, лесов и вод.

Важную организаторскую и регулятивную роль в охране и использовании памятников истории и культуры играют Советы Министров СССР и Советы Министров союзных республик. Совет Министров СССР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти Союза ССР — правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к поведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР (ст. 131), в компетенцию Верховного Совета СССР и его Президиума.

В соответствии с решениями Коммунистической партии и задачами Советского государства он проводит строгую социально-экономическую политику на основе всемерного использования экономических законов и преимуществ социализма, осуществляет мероприятия по обеспечению динамичного, планомерного и пропорционального развития народного хозяйства, по ускорению научно-технического прогресса, повышению эффективности производства и качества работы в целях наиболее полного удовлетворения растущих материальных и духовных потребностей советских людей, повышению благосостояния и культуры народа, защите прав и свобод граждан, созданию благоприятных условий для всестороннего развития личности. Совет Министров СССР имеет право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров союзных республик, а также отменять акты министерств, государственных комитетов и других подведомственных органов. Права и обязанности Совета Министров СССР по вопросам охраны природных богатств получили дальнейшее развитие в Законе «О Совете Министров СССР»⁴⁵⁶. Аналогичный закон имеется и о Совете Министров Казахской ССР.

В управленческой деятельности Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик важное значение имеет их юрисдикционная работа, т. е. подготовка и издание актов управления. Последние являются составной частью системы государственно-правовых актов и издаются на основе и во исполнение законов. Акты управления Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории страны всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами. Их значение состоит в том, что они, во-первых, являются одним из источников права: в них содержатся нормы различных отраслей права, направленные на совершенствование правового регулирования отношений по охране и использованию памятников, на обеспечение реализации требований законов и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума; во-вторых, выступают в качестве юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение соответствующих правоотношений. Благодаря актам управления Совет Министров СССР и Советы Министров союзных республик непосредственно воздействуют на участников общественных отношений по охране и использованию природы, направляют их поведение в необходимое для государства и общества русло.

Среди актов государственного управления, направленных на обеспечение сохранности природных богатств, важное значение имеют постановления Советов Министров СССР и правительства союзных республик. Через эти постановления они реализуют свою компетенцию в рассматриваемой области, принимают меры для ограждения природной среды от порчи, загрязнения и т.д.

4S7

Так, Совет Министров СССР постановлением от 5 апреля 1978 г. установил, что убытки, причиненные предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам проведением водохозяйственных мероприятий (гидро-технических работ и т. п.), а также прекращением или изменением в надлежащем порядке условий водопользования, осуществляемыми на основании решений компетентных органов, возмещаются в случаях нарушения условий водоснабжения, пользования водными объектами для лечебных, курортных и оздоровительных целей и т. д. В соответствии с постановлением

ЛСО

Совета Министров СССР от 30 декабря 1980 г. органам по регулированию использования и охраны вод системы министерства мелиорации и водного хозяйства предоставлено право предъявлять иски к государственным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям, колхоза и другим кооперативным и иным общественным организациям и к гражданам СССР, а также к иностранным физическим и юридическим лицам о взыскании в доход государства средств в возмещение убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства с использованием этих средств на проведение меропрятий по охране вод в соответствии с планами экономического и социального развития.

Крупные нормативные акты по охране природы принимают Советы Министров союзных республик. Совет Министров КазССР, например, постановлением 30 июля 1976 г.^{[432] [433] [434]} установил порядок разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод.

Органы общего управления контролируют и координируют деятельность соответствующих министерств отраслевых и функциональных органов управления, правомочных принимать меры по охране природы. В настоящее время Совету Министров СССР предложено значительно повысить ответственность этих министерств и других органов за соблюдение природоохранительного законодательства, норм и правил природопользования, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды.

Важным направлением деятельности Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик является утверждение положений и инструкций

по тем или иным вопросам охраны природы. Во многих из них по-новому решены вопросы рационального природопользования на современном этапе развития нашего общества. Постановлением Верховного Совета СССР от 3 июля 1983 г. перед Правительством СССР поставлена задача продолжить работу по совершенствованию природоохранительного законодательства, обеспечить разработку необходимых нормативных актов в развитие действующих законов, а также приведение актов министерств, государственных комитетов и ведомств в соответствие с законодательством об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов.

Важными правами в области управления использованием и охраной природных богатств обладают исполкомы местных Советов. Они предоставляют в пользование земельные участки (ст. 13-17 Земельного кодекса КазССР), водные объекты (ст. 34 Водного кодекса КазССР), месторождения общераспространенных полезных ископаемых (ст. 19 Кодекса о недрах КазССР), разрешают специальное водопользование, осуществляют права и обязанности по государственному управлению в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и т. д.

Своеобразное положение занимают в системе органы специального управления. Они построены с учетом особенностей отдельных объектов управления — земли, недр, лесов, вод и животного мира. Организация использования и охраны каждого вида природных богатств составляет предмет деятельности определенной подсистемы государственных органов.

Осуществление ведомственного управления возложено на министерства и ведомства, которым природные богатства предоставлены в пользование. Характерной особенностью данного управления является то, что оно, как правило, не включает правомочие распоряжения. Основная задача министерств и ведомств — организовать пользование объектами природы подведомственными предприятиями и организациями в сочетании с управлением порученной им отраслью народного хозяйства.

Надо сказать, что современная система органов управления, которая построена с учетом особенностей объекта управления, в целом оправдала себя на практике. Однако основной недостаток этой системы состоит в том, что она не может в достаточной степени учесть единство и взаимосвязь всех элементов природы. Многие министерства и ведомства объективно не заинтересованы в обеспечении комплексного использования природных богатств.

Используя земли, недра, воды и леса, они преследуют свои узковедомственные интересы: любой ценой стараются выполнить свои ведомственные плановые задания. Такой подход во многих случаях вступает в противоречие с принципом комплексного использования природных богатств. К сожалению, в настоящее время интересы охраны природы не всегда связаны с сиюминутными интересами предприятий, ибо затраты на природоохранительные мероприятия дают эффект через значительный период времени, а получение текущей прибыли зависит не от воспроизводства или рационального использования природных ресурсов.

Иногда доходы предприятий в сфере природопользования тем выше, чем расточительнее используется объект природы. В результате, например, из недр извлекается руда побогаче; горные предприятия отрабатывают лишь богатые качественные полезные ископаемые, а забалансовые запасы вывозят в отвалы или оставляют в недрах. До настоящего времени апатито-нефелиновые месторождения хибинской группы эксплуатируются в основном как фосфатное сырье, хотя здесь можно получать также миллионы тонн нефелинового, титаномагнетитового сырья. Но потребность в нем по-прежнему покрывается импортом^[435].

По ориентировочной оценке специалистов, комплексное освоение месторождений твердых полезных ископаемых в рамках заданий на двенадцатую пятилетку и известных технологий может сэкономить десятки миллиардов рублей.

Имеются серьезные недостатки в организации использования других видов природных богатств, например, лесохозяйственные предприятия свою прибыль получают не от своей лесовосстановительной деятельности, а от заготовки и переработки древесины.

Ущерб, причиненный народному хозяйству загрязнением окружающей среды, плохим использованием природных ресурсов, ветровой и водной эрозиями почв, определяется в 25 млрд руб. Огромные технологические (вызванные развитием хозяйственного комплекса) нагрузки привели к серьезным нарушениям экологических систем в озерах Байкал, Ладожском, Балхаш, Иссык-Куль, Севан и других крупных водоемах. В настоящее время в Азовском море, например, рыбы вылавливают в десятки раз меньше, чем раньше; Аральское море, дававшее в прошлом до 45 тыс. т в год, потеряло свое рыбохозяйственное значение^[436]. Для устранения этих и других упущений в области природопользования в последние годы в стране был принят ряд мер по совершенствованию управления деятельностью предприятий, организаций и учреждений как субъектов природоохранительных отношений.

Во-первых, в настоящее время природоохранительные меры являются составной частью перспективных и годовых планов развития народного хозяйства страны. Начиная с 1975 г. в годовых и пятилетних планах развития народного хозяйства выделен специальный раздел, в котором предусматриваются важнейшие государственные мероприятия по охране природы. В «Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1986-1990 годы и на период до 2000 года», утвержденных XXVII съездом КПСС, ясно определена роль охраны окружающей среды. Ставится вопрос о комплексном использовании месторождений полезных ископаемых, предусмотрено шире применять малоотходные и безотходные технологические процессы, намечено усилить работу по рекультивации земель и т. д.

Во-вторых, при Президиуме Совета Министров СССР и Президиумах Советов Министров ряда союзных республик созданы комиссии по охране природы, уточнены функции и усовершенствована система Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды. Помимо организации наблюдения за уровнем загрязнения воздушного и водного бассейнов страны, последний призван осуществлять комплекс мер по регулированию использования и охраны атмосферного воздуха.

В системе Г оскомитета образована Г осударственная инспекция по охране атмосферного воздуха от загрязнения. Она вправе вносить предложения о запрещении или приостановке до проведения необходимых мероприятий эксплуатации действующих производственных объектов промышленности, транспорта и сельского хозяйства, коммунальных сооружений и других объектов, которые нарушают установленные нормы и правила в области охраны атмосферного воздуха.

В министерствах и ведомствах, предприятия, учреждения и организации которых являются источниками загрязнения окружающей природной среды, образованы соответствующие структурные подразделения по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов.

В составе Госплана СССР и Госпланов союзных республик созданы самостоятельные структурные подразделения — отделы охраны природы. В плановых комиссиях автономных республик, краев и областей введены соответствующие должности по охране природы. Эти подразделения выполняют плановую и организационно-координирующую работу, которая призвана содействовать реализации природоохранительного законодательства и осуществлению министерствами и ведомствами мер по охране и рациональному использованию природных ресурсов; разрабатывают проекты сводных перспективных планов, которые по своим целям, содержанию, научной обоснованности и учету материально- технических и других возможностей должны обеспечивать проведение органами отраслевого и территориального управления, а также природоохранительными органами эффективных мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов.

В-третьих, принято решение о проведении обязательной экологической экспертизы новой техники, технологии и материалов, а также проектов на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение народнохозяйственных объектов.

В-четвертых, значительно расширены права местных Советов народных депутатов по охране природы. Их решения обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе вышестоящего подчинения, а также должностными лицами и гражданами. Местные Советы создают постоянные комиссии по охране природы, которые участвуют в осуществлении контроля за соблюдением законодательства об охране природы, содействуют Совету и его исполкому в обеспечении охраны расположенных на его территории государственных заповедников и заказников, участвуют в разработке и осуществлении мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов.

Однако проведенные меры не решили основную задачу в области государственного управления использованием и охраной окружающей природной среды — учет единства и взаимосвязи объектов природы. Поэтому на третьей сессии Верховного Совета СССР 1985 г. был поставлен вопрос о том, что назрела необходимость создать в центре и на местах единые государственные органы, которые бы комплексно решали вопросы охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Образование подобных органов имеет важное значение для обеспечения хозяйского отношения к природным богатствам. Дело в том, что комиссии по охране природы при Госпланах не являются полновластными органами

государственного управления и собираются для рассмотрения вопросов охраны окружающей среды эпизодически и не могут заменить постоянно действующие органы.

Предложение о необходимости образования специального союзнореспубликанского Государственного комитета по охране природы поддерживается всеми учеными. Оно в некоторой степени получило и государственно-правовую реализацию. Так, постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социальноэкономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС»⁴⁶² для повышения роли республиканских и местных органов в управлении природоохранной деятельности признано целесообразным сконцентрировать руководство природоохранной деятельностью в союзных республиках в едином органе управления. В соответствии с этим постановлением в союзных республиках, исходя из местных условий, образуются государственные комитеты по охране окружающей среды и регулированию использования природных ресурсов, а также органы этих комитетов на местах.

Представляется, что республиканский комитет должен быть надведомственным органом, способным подняться выше экономических интересов любой отрасли производства и любого ведомства. Указания комитета и его органов должны быть обязательными для всех министерств и ведомств, которые занимаются освоением природных богатств. Его следует также наделить правами по привлечению работников ведомственных органов и инспекций к административной или иной ответственности в случае невыполнения данных им указаний.

Образование республиканских комитетов и их органов производится на базе и в пределах численности работников и расходов на содержание аппарата управления организаций системы министерств и ведомств СССР и союзных республик, осуществляющих государственный контроль в области охраны природы и регулирования использования природных ресурсов на территории той или иной республики. В связи с этим в последнее время выдвигается предложение передать этому комитету все специализированные инспекции и отделы по охране природы соответствующих министерств и ведомств. С такой постановкой вопроса трудно согласиться.

Государственный контроль за использованием природных ресурсов в настоящее время требует глубоких технических знаний и наличия определенного количества специалистов для повседневной работы по проверке выполнения научно-технических правил предприятиями, учреждениями и организациями — пользователями природных ресурсов, особенно если освоение их связано с решением сложных технических задач. Министерства и ведомства без соответствующих отделов, способных осуществлять

ведомственный контроль за состоянием использования природных ресурсов, не смогут в должной мере управлять вверенной им отраслью хозяйства.

Трудно, например, представить рациональную организацию

геологического изучения недр органами Министерства геологии СССР без соответствующих служб в их составе, осуществляющих геологический контроль за поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых. Поэтому республиканский комитет по охране природы нужен не взамен отделов по охране природы, а наряду с ними. Ему должны быть переданы необходимые права и обязанности межведомственного характера, а все вопросы внутриведомственного контроля должны остаться у отраслевых министерств и ведомств. Соответственно, комитету следует передать все республиканские, территориальные и региональные природоохранительные инспекции и органы управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием.

Безусловно, комитет по охране природы будет обязан обеспечивать рациональное использование и охрану всей окружающей природной среды и осуществлять общий природоохранительный контроль. При его образовании нужно иметь в виду и то, что в настоящее время управление природопользованием осуществляется применительно к особенностям отдельных объектов природы. Поэтому эффективность деятельности комитета по охране окружающей среды будет зависеть и от того, насколько правильно построена внутренняя структура аппарата управления, и как четко определены компетенции всего комитета и каждого его структурного подразделения. Учитывая роль и значение Казахской ССР в выполнении Продовольственной программы страны, мы считаем необходимым иметь в составе республиканского государственного комитета самостоятельное главное управление по охране и использованию земель с достаточными полномочиями.

Земля — инструмент аграрного цеха. Однако в последние годы в республике несколько сократилось количество ценных земель сельскохозяйственного назначения. Насчитывается много сотен тысяч гектаров истощенных эрозией и засолением земель. Много участков загрязнено промышленными и иными отходами. В Казахстане в широких масштабах ведется добыча полезных ископаемых. При этом страдают сельскохозяйственные угодья. Образование самостоятельного Главного управления по охране и использованию земель в составе государственного комитета во многом решило бы проблему сохранения, восстановления и улучшения земель этих бесценных богатств страны.

Помимо него, для обеспечения надлежащего порядка в охране и использовании всего комплекса природных ресурсов целесообразно создать в структуре госкомитета главные управления: по охране и использованию недр, вод, лесов, животного мира, по охране атмосферного воздуха, заповедному делу и т. д.

Кроме того, в составе комитета должны быть специальные подразделения: по организации и проведению экологической экспертизы, научно-производственный сорвет по координации общественной природоохранительной деятельности и др.

Органами госкомитета на местах должны быть областные и городские управления, а также районные отделы по охране окружающей среды и регулированию природных ресурсов, наделенные статусом конституционных управлений и отделов местных Советов народных депутатов. При этом необходимо обеспечить должную связь и координацию деятельности природоохранительных служб министерств и ведомств с комитетом по охране природы. Отраслевые министерства и ведомства должны нести реальную правовую ответственность за ущерб, причиненный их действиями или бездействиями природной среде.

В настоящее время все союзные республики вплотную приступили к образованию государственных комитетов по охране природы. Безусловно, своевременное решение этого вопроса будет иметь важное значение для повышения эффективности природопользования. Вместе с тем целостная система управления в области использования и охраны окружающей среды должна на деле обеспечивать тесное взаимодействие важнейших элементов механизма хозяйствования, планирования, экономического стимулирования, организационных структур. Как этого требуют решения июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС, целостная система управления призвана предусматривать также органичную взаимосвязь отрасли и территории, объединять их интересы в решении производственных и социальных задач, развитии инфраструктуры, охране природы. Поэтому представляется, что для обеспечения надежного развития природоохранительных отношений на этапе совершенствования социализма необходимо образовать, наряду с госкомитетами союзных республик, государственный комитет по охране природы СССР, который осуществлял бы природоохранительную функцию в масштабе всей страны. Создание подобного органа придаст системе органов управления в области использования и охраны природных богатств целостный и законченный характер. Далее, в последние годы многие предприятия и организации — непосредственные природопользователи — имеют в своем составе соответствующие природоохранительные службы. Создание подобных служб не противоречит новому Закону СССР о государственном предприятии (объединении). Однако изучение практики свидетельствует, что в деятельности этих служб имеются определенные недостатки. Недостаточно определены их права и обязанности. Природоохранительные службы предприятий различных отраслей, а в ряде случаев даже системы одного министерства имеют различные, отличающиеся друг от друга по своему содержанию функции. Для совершенствования их работы необходимо иметь соответствующий общесоюзный акт об этих службах. В разработке этого акта могли бы участвовать и государственные комитеты по охране природы союзных республик.

Таковы некоторые вопросы, решение которых позволило бы повысить эффективность природоохранительного законодательства в условиях развивающегося социализма.

(В кн.: «Эффективность природоохранительного законодательства: на материалах Казахской ССР»: «Наука» Казахской ССР. Алма-Ата.

1988. - с. 48-77.)

& & &