§1. Совершенствование статуса судебного пристава как одно из средств повышения эффективности исполнительного производства

В целях определения объема полномочий судебного пристава- исполнителя от этапа зарождения принудительного исполнения специальным субъектом до настоящего времени, необходимо обратиться к истории.

Исполнением судебных постановлений не всегда занимался специальный самостоятельный орган. Изначально под словом «пристав» понимали исполнителя различных судебных обязанностей.

После 1649 года начинают выделяться три способа исполнения судебных решений: взыскание с имущества должника, правеж и отдача головою. Необходимо отметить, что испонители получали часть судебных доходов, что в значительной степени мотивировало их к активному выполнению возложенных на них функций. Данная практика вполне может быть использована на современном этапе реформирования системы принудительного исполнения.

Расширение полномочий приставов повлекло и повышение ответственности: за ненадлежащее исполнение обязанностей пристав подвергался дисциплинарной (увольнение со службы), уголовной (битье батогами) и материальной (возмещение убытков) ответственности.

В ходе реформы 1864 года законодательную регламентацию получили правовой статус и компетенция судебного пристава, а также требования и цензы к кандидатам на должность¹. Не было возможности стать приставом у несовершеннолетнего лица, иностранца, несостоятельного должника, лица, опороченного судом, следствием или общественным приговором, или занятого службой². Кандидат должен был обладать «благонадежной нравственностью», добросовестностью и известной степенью образования. Для утверждения в должности требовалось не менее года успешной службы. Такие требования к кандидатам в приставы положительно сказывались на статусе пристава и отношении к нему в обществе. Стоит обратиться к историческому опыту и ужесточить требования к современным кандидатам на должность судебного пристава-исполнителя, что позволит сделать вакансию пристава более привлекательной для кандидата и уважаемой в глазах общества.

В результате административной реформы в современной Российской Федерации создан специальный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба судебных приставов, объединяющая в себе функцию по ^{[157] [158] принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц и функцию по обеспечению установленного порядка деятельности судов.}

Предельная численность работников территориальных органов ФССП России установлена Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»^[159] с января 2009 года - в количестве 70 746 единиц; с 1 августа 2009 года - в количестве 75 782 единиц; с 1 января 2012 года - в количестве 84 352 единиц; с 1 апреля 2012 года - в количестве 84 152 единиц. Однако указанная численность сотрудников не позволяет правильно и своевременно справляться с нагрузкой.

Несмотря на проблемы исполнения юрисдикционных актов, Министерство юстиции РФ разработало поправки в процессуальное законодательство, которые связаны с оптимизацией штатной численности ФССП России.

Согласно пояснительной записке «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания территориальных органов Федеральной службы судебных приставов межрегионального уровня»² (далее - пояснительная записка) в целях экономии бюджета в ФССП России проводятся мероприятия по сокращению численности ее центрального аппарата и территориальных органов. Также в пояснительной записке указано, что предельная численность некоторых структурных подразделений составит менее 300 человек и это позволит создать территориальные органы ФССП межрегионального уровня. ^{[160] [161]}

Разработчики законопроекта видят положительные моменты в такой оптимизации, указывая на возможность одному главному судебному приставу осуществлять руководство деятельностью службы судебных приставов в нескольких субъектах Российской Федерации.

Президент РФ в Послании Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 года обозначил задачу - в течение трех лет ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета. Однако видится нецелесообразным снижать издержки за счет сокращения штата ФССП России в силу того, что и на сегодняшний день сотрудники физически имею крайне сжатые сроки исполнения, а, судя по статистической отчетности, количество поступающих на исполнение документов с каждым годом увеличивается.

Однако 22 декабря 2015 года Законопроект № 892183-6 принят Государственной думой и соответствующий закон¹ вступил в силу.

С 1 января 2017 года установлена предельная численность работников территориальных органов Федеральной службы судебных приставов в количестве 73 919 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

Разработчики проекта Долгосрочной программы и Государственной программы «Юстиция» также неотъемлемой частью реформы системы принудительного исполнения видят мероприятия по совершенствованию статуса судебного пристава. Первым подпунктом вышеуказанных документов значится «дифференциация статуса судебного пристава».

На сегодняшний день судебный пристав-исполнитель, с одной стороны, является государственным гражданским служащим, который отвечает за непосредственное фактическое исполнение юрисдикционных актов. В свою очередь, с другой стороны, судебный пристав-исполнитель есть центральный субъект исполнительных процессуальных правоотношений, т.е. от действий указанного лица, зачастую, зависит движение исполнительного производства. Прослеживается двойственность статуса судебного пристава-исполнителя. ¹

Высокая социальная значимость некоторых профессий предопределяет и повышенную ответственность перед обществом их представителей¹, и повышенные требования к кандидатам. Сегодня единые требования к

кандидатам установлены в статье 3 ФЗ «О судебных приставах».

Например, в США серьезные требования устанавливаются к

кандидатам на должность маршала и следователя (обязанности по

исполнению судебных актов возложены на сотрудников маршальской службы - U.S.

- наличие водительских прав (навыки вождения проверяются);

- прохождение физических и психологических тестов^{[162] [163].}

В Бельгии статус судебного пристава-исполнителя достаточно высокий, он представитель судебной системы наравне с адвокатом или нотариусом^[164].

В России профессия пристава не выглядит привлекательно^[165]. У

общества сложилось неуважительное отношение к судебным приставам- исполнителям. В частности, из-за отсутствия у приставов высшего образования, что сразу понижает уровень профессионализма субъекта в глазах должника и взыскателя. Как уже отмечалось, данное требование о наличие высшего образования в ходе реформы исполнительного производства было предусмотрено и внесено в закон, но неоднократно откладывается вступление в силу этого пункта.

Интересным видится предложение о распределении функции по непосредственному исполнению и функции по процессуальному сопровождению исполнительного производства между разными категориями лиц, обладающих различной квалификацией и полномочиями.

В.В. Ярков отмечает, что «идея о разграничении статуса СПИ и его помощника вполне понятна, поскольку СПИ в классических системах исполнения (Франция, ФРГ и др.) осуществляет, подобно судье, юрисдикционные функции, а нанимаемый им или для него штат - помогает в его работе, осуществляя технические функции»^[166].

На судебных приставов-исполнителей должны быть возложены полномочия, требующие высокой квалификации, например, вынесение постановлений в рамках исполнительного производства, разработка плана по исполнению исполнительного документа в каждом конкретном исполнительном производстве, а также контроль за исполнением плана, осуществление взаимодействия с участниками исполнительного производства.

Вместе с тем следует учитывать, что исполнительное производство не сводится всецело к вышеуказанным действиям. Процесс исполнения юрисдикционных актов требует осуществления, в том числе и технических функций: получение сведений в рамках исполнительного производства, составление описи арестованного имущества и т.д. Данная деятельность не обладает особой сложностью и серьезной юридической спецификой, а поэтому может и должна осуществляться помощником судебного пристава- исполнителя.

Дифференциация статуса судебного пристава-исполнителя невозможна без изменения требований к кандидатам на должность. Это обусловлено необходимостью обеспечения основных принципов исполнительного производства: неуклонное соблюдение закона, гарантии защиты прав и законных интересов сторон исполнительного производства; а также должно способствовать уменьшению количества постановлений судебного пристава- исполнителя, обжалуемых и оспариваемых в порядке подчиненности и в суд^[167].

Следует учитывать, что на сегодняшний момент судебный пристав- исполнитель является самостоятельным субъектом правоотношений. В соответствии со статьей 128 ФЗ «Об исполнительном производстве» и статьей 218 КАС РФ в суде в рамках судебного контроля за исполнительным производством подлежит обжалованию именно постановление судебного пристава-исполнителя как самостоятельного должностного лица, а не правовой акт ФССП России как органа государственной власти. В силу статьи 62 КАС РФ именно на него возложена обязанность по доказыванию законности принятого процессуального акта. Отведенная судебному приставу-исполнителю в судебном процессе роль предполагает наличие высшего юридического образования и соответствующего опыта работы по юридической специальности.

Видится, что введение должности помощника судебного пристава- исполнителя необходимо, оно может положительно сказаться на работе службы в целом. С учетом сложности выполняемой работы, оплата труда помощника судебного пристава-исполнителя должна быть ниже, чем у самого судебного пристава-исполнителя (этот моральный фактор для судебного пристава-исполнителя сигнализирует о большей значимости и престижности именно его должности, накладывает определенно большую ответственность).

На наш взгляд, при введении должности помощника судебного пристава-исполнителя, к кандидату на должность судебного пристава- исполнителя должны предъявляться следующие требования:

- высшее юридическое образование;

- опыт работы по юридической специальности (более 1 года)^[168];

- специальная профессиональная подготовка, под которой понимается прохождение учебных мероприятий ФССП России, проводимых с целью совершенствования профессиональных знаний и практических навыков, необходимых для выполнения обязанностей судебного пристава- исполнителя.

Требования к помощникам судебного пристава-исполнителя могут быть сохранены на уровне установленных в настоящее время требований к судебным приставам согласно пункту 1 статьи 3 ФЗ «О судебных приставах». Помощники судебных приставов должны стать подготовленным кадровым резервом для замещения должностей судебных приставов-исполнителей.

Как было сказано выше, важным моментом на пути совершенствования статуса судебного пристава-исполнителя является введение в действие требования об обязательном высшем юридическом образовании судебного пристава-исполнителя. При этом его деятельность обладает определенной спецификой, вследствие чего целесообразно ввести направление

«Исполнительное производство» в вузах и факультетах юридического профиля для подготовки лиц, которые в дальнейшем могут назначаться на должности судебных приставов-исполнителей и руководителей

подразделений ФССП России. В рамках указанного направления следует преподавать дисциплины как юридического, так и экономического, психологического, управленческого профиля, необходимых в работе пристава.

Следует согласиться с мнением Г.Д. Улетовой, что одним из ключевых аспектом для формирования более эффективной модели российского исполнительного производства является мотивация лиц, непосредственно занимающихся принудительным исполнением судебных постановлений^[169].

Если возможность карьерного роста, изменение требований к кандидатам на должность, разработка системы социальных гарантий, несомненно, относятся к гражданским процессуальным средствам (с элементами административного характера), то воздействие на уровень заработной платы судебного пристава-исполнителя - в меньшей степени можно отнести к таковым.

Еще одним средством улучшения положения пристава в обществе может служить система мер ответственности за неисполнение его законных требований. В современной юридической литературе юридическую ответственность определяют как «обязанность субъекта действовать в соответствии с предписаниями правовых норм, ... а в случае совершения правонарушения или злоупотребления правом - обязанность подвергнуться осуждению и лишениям личного, имущественного либо личного неимущественного характера и ее реализация»¹.

Так, в частности, существует обязанность должника по требованию пристава предоставить полную декларацию о своем имущественном положении. Уголовная ответственность за непредоставление такой информации либо же предоставление заведомо ложной информации предусмотрена в виде штрафа до 100 тысяч рублей, либо обязательных работ. В этом мы следуем отчасти опыту Европейских стран. Но способность установленной российским законодателем ответственности стать преградой на пути совершения правонарушения ставится под сомнение. В Эстонии за аналогичный состав преступления предусмотрено либо денежное взыскание, либо тюремное заключение на срок до двух лет согласно статье 281 Уголовного кодекса Эстонии².

В современном отечественном законодательстве не содержится действенных мер по привлечению к ответственности должников за ^{[170] [171] совершение действий, которыми они уклоняются или воспрепятствуют исполнению юрисдикционного акта.}

Согласно статье 17.14 КоАП РФ невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя должником, предоставление недостоверных сведений о своих правах на имущество, несообщение об увольнении с работы, о новом месте работы, учебы, месте получения пенсии, иных доходов или месте жительства, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере 1000-2500 руб.

Воспрепятствование законной деятельности судебного пристава влечет наложение административного штрафа на граждан в размере 1000-1500 руб. (статья 17.8 КоАП РФ). При этом уголовная ответственность за злостное неисполнение судебного решения не распространяется на физических лиц (статья 315 УК РФ).

Видится, что вышеуказанные меры ответственности (выраженные в денежном эквиваленте) не способны побудить граждан сознательно и своевременно исполнять законные требования судебных приставов- исполнителей. Существующие меры ответственности не учитывают, что экономическая выгода от неисполнения требований исполнительного документа может во много раз превосходить потери от уплаты штрафа, так как санкции находятся в отрыве от размера взыскания по исполнительному производству.

Именно поэтому должна быть разработана стройная система мер ответственности, выполняющая одновременно две функции - превентивную (воспитание уважения к действиям судебных приставов-исполнителей, способствование добровольному исполнению) и карательную.

Наметившиеся тенденции в реформирования исполнительного производства в стране нельзя считать в целом удовлетворительными, хотя отдельные инициативы при условии надлежащего исполнения смотрятся достаточно уместными. Если не получилось исправить положение с исполнением юрисдикционных актов в стране на основе только собственного опыта, необходимо обратить внимание на зарубежную практику (положения Глобального кодекса принудительного исполнения¹ также могут в перспективе использоваться в качестве основы дальнейшего развития системы принудительного исполнения юрисдикционных актов) и обеспечить гражданам право на реальную судебную защиту и фактическое восстановление нарушенных прав и законных интересов.

Стоит отметить, что при рассмотрении вопроса повышения эффективности исполнительного производства в настоящем параграфе не затрагивалось материальное положение должника. Если представить, что должник не имеет никакого имущества, т.е. исполнить исполнительный документ материального характера представляется невозможным, то и любая система принудительного исполнения, даже «идеальная» ее модель, не сможет окончить исполнительное производство фактическим исполнением, на первый взгляд. Однако в следующих параграфах пойдет речь о социальноориентированных мерах исполнения, об эквиваленте материального исполнения, а также, не стоит пренебрегать частью исполнительных документов нематериального характера. Таким образом, считаем, что вопрос «безденежности» должника² не влияет на процесс совершенствования статуса судебного пристава.

Подводя итог, можно сделать вывод, что исполнительное производство в России должно развиваться в том числе и в направлении совершенствования статуса (профессии) судебного пристава, применительно к принудительному исполнению юрисдикционных актов - судебного пристава-исполнителя.

Во-первых, снижение издержек за счет сокращения штата ФССП ^[172]

России недопустимо, поскольку не позволит повысить статус судебного пристава-исполнителя. Нарастающее количество исполнительных производств и сокращение штата приведут к еще большей нагрузке на одного служащего и меньшей привлекательности профессии для кандидата.

Во-вторых, видится целесообразным введение должности помощника судебного пристава-исполнителя. Дифференциация служебных обязанностей с учетом занимаемой должности и оплаты труда позволит наиболее эффективно использовать потенциал служащего на определенной ступени карьерной лестницы, мотивировать служащего для прохождения на следующую более ответственную и, в то же время, высокооплачиваемую должность.

В-третьих, на наш взгляд, введение должности помощника судебного пристава-исполнителя должно повлечь изменение требований, предъявляемых к кандидату на должность судебного пристава-исполнителя. А именно, кандидат на должность судебного пристава-исполнителя должен обладать: высшим юридическим образованием; опытом работы по юридической специальности (более 1 года); специальной профессиональной подготовкой, под которой понимается прохождение учебных мероприятий ФССП России, проводимых с целью совершенствования профессиональных знаний и практических навыков, необходимых для выполнения обязанностей судебного пристава-исполнителя.

Тогда требования к помощнику судебного пристава-исполнителя могут быть сохранены на уровне установленных в настоящее время в пункте 1 статьи 3 ФЗ «О судебных приставах» требований к судебным приставам- исполнителям.

В-четвертых, изменение системы мер ответственности за неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя, выполняющей как превентивную (воспитание уважения к действиям судебных приставов - исполнителей, способствование добровольному исполнению), так и карательную функции.