<<
>>

§2.0бщее состояние государственного долга в РФ. Применение конверсионных схем с целью повышения эффективности управления государственным долгом.

Обращаясь к истории развития кредитных (долговых) обязательств в России в целом, ее можно условно разграничить на 3 этапа:

1) 14 век-начало 20 в (“царский период”)

2) “советский период”

11Л.

3) современная кредитная история России.

Первый этап можно назвать "протоисторией" государственного кредита, поскольку в нашей стране "государственный кредит как непрерывный источник для покрытия чрезвычайных нужд и дефицитов по общему бюджету ведет свое начало с царствования Екатерины II".

В трудные минуты государственной жизни средневековой Руси прибегали к кредиту еще московские цари. Единственно доступной для них в те времена формой заимствований были принудительные займы у монастырей и частных лиц. Добровольные ссуды практиковались редко, притом на очень тягостных условиях. Так, при Василии Шуйском был, например, случай добровольного займа на военные нужды у монастырей, которым после войны была обещана уплата двойного капитала. Кроме того, уже в царствование Михаила Федоровича Романова предпринимались неудачные попытки производить займы за рубежом (в Голландии). Однако все подобные заимствования носили скорее частный характер[224] [225].

Лишь в царствование Екатерины Великой затруднительные финансовые обстоятельства привели к необходимости произвести государственный заем. При этом война с Турцией заставила Екатерину II одновременно в 1769 году начать и выпуск бумажных денег (ассигнаций), и внешние государственные заимствования. Первый заем был выпущен на сумму 7,5 млн. гульденов. К концу царствования Екатерины Великой сумма непогашенных займов равнялась 62,1 млн. гульденов.

Необходимо отметить, что займы, выпущенные в этот период обеспечивались

ЛЛ/

специальными таможенными сборами и шли на общегосударственные нужды .

В начале XIX века русское правительство впервые приступило к выпускам внутренних займов со сроком погашения от 5 до 10 лет.

Вообще в I половине XIX века государственный кредит имел место в виде выпуска ассигнаций (бумажных денег, что было связано с особенностями становления денежной системы); заимствования вкладов из государственных кредитных учреждений, выпуска б-ти и 4-рехпроцентных внутренних займов, а также 5-типроцентных внешних займов (голландских и английских); выпуска краткосрочных процентных билетов государственного казначейства (серий) .

В царствование Николая I, в 1839 году была произведена девальвация ассигнаций путем замены их кредитными билетами, разменными на серебро (595 млн. ассигнаций - на 170 млн. кредитных рублей). Эта был способ списания государственных долгов, что не могло не оказать благоприятного воздействия на состояние государственного кредита.

В 50-х годах XIX столетия сильно подорвала кредитное благополучие Крымская война: затруднительность внешних займов и громадные расходы заставили вновь обратиться к выпуску кредитных билетов, заимствованиям из государственных кредитных учреждений и принудительным внутренним займам (так, например, вклады до востребования общественных и казенных учреждений были заменены 4%-ми билетами). 1857-1859 годы характеризуются кризисом неплатежей в связи с понижением процентов по займам с 4% до 3% .

В начале 60-х годов XIX века сумма государственных долгов Российской империи определялась в 393,1 млн. металлических рублей и 969,4 млн. кредитных рублей, не считая долга по выпуску кредитных билетов. Что касается цели займов, то большинство из них было израсходовано на непроизводительные цели: война, консолидация текущих долгов, покрытие обычного бюджетного дефицита, а также [226] [227] [228]

на строительство железных дорог (железнодорожные займы появляются в 40-х годах XIX века и к началу XX века приобрели достаточно широкие масштабы).

Затем в 70-х годах вновь наступает критическое время для русского государственного кредита, вызванное Турецкой войной 1877 года. В период этой войны пришлось сделать займов на сумму 1,5 млрд, рублей.

С 80-х годов 19 века в области государственных кредитных операций большую роль, помимо займов на различные цели, стали играть займы, направленные на конвертацию старых заимствований с целью сокращения расходов по государственному кредиту на уплату процентов и погашение займов. В целом министерство С.Ю. Витте характеризуется чрезвычайно активным использованием конверсионных кредитных операций, при которых, несмотря на отсутствие в этот период войн и повторение денежных преобразований (примененных Канкриным), сумма долга выросла на 1.773,7 млн. рублей .

К 01 января 1910 года общая задолженность Российской империи составляла 9.054,6 млн. рублей, а к моменту Октябрьской революции 1917 г. государственный долг России достигал уже 60 млрд, руб., из них: внутренний долг составлял 44 млрд, руб., а внешний -16 млрд, рублей. Факт этот печальный, но он отнюдь не означает, что царское правительство бездарно и непрофессионально относилось к государственным заимствованиям.

В дореволюционной России существовала четко выстроенная система государственных заимствований. Следует также отметить, что предпочтение отдавалось внутреннему долгу, который составлял порядка 73,3% от общей суммы задолженности, а это означает, что долг не был слишком обременителен.

Третий этап развития государственного кредита в нашей стране начинался "с нуля". Для данного периода был характерен застой в области формирования нормативно-правовой базы в области государственного кредита, а также в области теоретической разработки проблем связанных с кредитом и долгом, что было связано со спецификой идеологического и политического устройства государства. [229]

Показательно, что первым же актом Советской власти в области регулирования государственного кредита явился документ об аннулировании старых займов[230].

Это действие советского правительства вполне объяснимо: аннулирование займов означало полный разрыв с финансовой политикой царского и Временного правительств. Пролетариат России не должен был нести ответственности за финансовую политику эксплуататоров.

В период гражданской войны и иностранной интервенции в связи с натурализацией хозяйственных отношений, резким обесцениванием денег операции по государственному кредиту потеряли реальное значение. Возможность их организации и развития появилась лишь в период перехода к новой экономической политике (НЭП), когда было восстановлено денежное обращение и элементарные рыночные механизмы.

В связи со слабостью, неустойчивостью денежных отношений первые займы были натуральными и выпускались на очень короткие сроки. В период 1922 -1923 годов были выпущены два хлебных и один сахарный займ.

В период с 1924 по 1927 годы были выпущены три крестьянских займа. По ним помимо выигрышей выплачивались 5, 12 и 6% годовых, а облигации принимались в обеспечение различных ссуд, в уплату сельскохозяйственного налога.

Продолжался выпуск и других займов (например, три специальных займа Союза ССР в 1927,1928 и 1929 гг.).

Большая часть заемных средств направлялась на капитальные вложения.

Однако огромное количество выпущенных займов порождало необходимость тратить большие деньги на обслуживание внутреннего долга, что было нецелесообразно, с точки зрения советского правительства. Поэтому уже в предвоенные годы были проведены три конверсии (изменение первоначальных условий) займов.

В послевоенный период одновременно с обменом старых денег (реформа 1947 года) снова была произведена конверсия государственных долгов. В соответствии с Постановлением Совмина СССР и ЦК ВКП(б) от 14 декабря 1947 г. облигации государственных займов второй пятилетки, укрепления обороны Союза

ССР, третьей пятилетки, выпусков военных займов, займа восстановления и развития народного хозяйства СССР выпуска 1946 года обменивались на облигации единого конверсионного государственного 2%-ого займа 1948 года[231] [232].

За период с 1947 по 1956 год было выпущено всего одиннадцать займов на общую сумму свыше 20 млрд. руб. Однако сущность займов, размещенных по подписке, такова, что они не могут выпускаться ежегодно в течение неопределенного периода времени.

К началу 1957 года общая сумма внутреннего государственного долга по займам составляла 25,8 млрд, рублей. Продолжение выпуска этих займов привело бы к такому положению, когда вся сумма поступлений по вновь выпущенному займу должна была бы обращаться на выплаты по ранее выпущенным.

Кроме этого, к советскому периоду относится выпуск и обращение еще трех выигрышных займов - государственных внутренних 3% выигрышных займов 1947, 1966 и 1982 годов.

Ситуация с внешним долгом на втором этапе истории государственного кредита складывалась таким образом: Советская Россия, а вслед за ней и вновь созданный СССР отказались платить по долгам Российской империи, чем закрыли себе путь для дальнейшего использования механизма пополнения бюджета за счет внешних заимствований на долгие годы. Именно поэтому до конца 70-х годов, внешние заимствования практически не осуществлялись. Наибольшее количество внешних заимствований происходило в 80-е годах XX века. Возобновление деятельности в области внешних заимствований было обусловлено падением цен на нефть на международных рынках. В результате на 01 января 1992 г. советские внешние долги составляли порядка 98 млрд, долларов . Однако в этот период Советский Союз очень активно "спонсировал" развивающиеся страны (в основном, в политических целях), в результате чего страна и сегодня имеет на балансе крупную сумму дебиторской задолженности.

Достижения российской экономики последних лет и планомерные усилия Правительства по снижению объемов государственного долга позволили снять остроту проблемы государственного долга. Однако, несмотря на повышение уровня платежеспособности Российской Федерации, вопросы управления государственным долгом по-прежнему остаются ключевыми для решения проблем управления финансовой системой РФ.

Во-первых, являясь важнейшим элементом финансов, рынок государственных заимствований привлекает повышенный интерес.

Во-вторых, эффективное функционирование системы управления государственным долгом выступает гарантией, обеспечивающей устойчивость финансовой системы.

Следовательно, взаимодействие представителей крупнейших финансовых институтов и государственных органов и обсуждение, возникающих спорных вопросов является необходимым элементом выработки взвешенной политики в этой области.

В настоящее время ряд проблем в данной сфере остается нерешенным. Ключевым вопросом, как мы видим, является отсутствие четко продуманной стратегии управления государственным долгом (см. §1 наст, главы).

Результатом отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой погашения и обслуживания долга стал тот факт, что в процессе государственных заимствований, направленных на решение текущих экономических задач, не учитывалась структура долговых обязательств и график их погашения (что является ярким примером проявления обратной связи между системой - финансами и ее элементом-кредитом). На практике это проявлялось до недавнего времени, во- первых, в несоответствии ежегодных объемов новых внешних заимствований размерам ежегодных платежей по внешнему долгу, и, во-вторых, в непродуманной политике заимствований, которая и привела к образованию так называемых “пиков” платежей.

Особенностью внешнего долга РФ является тот факт, что в значительной своей части он обусловлен принятием Россией на себя долгов СССР, а экономические реформы, начавшиеся в 1992 году, проходили на фоне увеличивавшейся внешней задолженности[233]. В данном аспекте важным представляется завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе Лондонскому клубу кредиторов (в настоящее время, в связи с увеличением налоговых поступлений в бюджет, обусловленный ростом рыночных цен на энергоносители, Россией досрочно выплачены 12 млрд. долл. США (2005)[234]).

С начала 2000 года правительству удалось снизить объем государственного долга со $148,4 млрд, до $89, 1 млрд, на 1 января 2006 года[235]. Однако проблему представляет не столько абсолютная величина, сколько неэффективная структура госдолга России, когда объем долга, номинированный в иностранной валюте, в несколько раз превышает долг, номинированный в рублях. Если в 2001 году объем госдолга составлял чуть меньше 40% ВВП, а к концу 2006 года планируется снизить данный показатель до 25% (уровень стран ЕС), то соотношение внешнего долга к внутреннему составляет к текущему моменту порядка 70% к 15%[236].

Долговая политика Минфина РФ предусматривает переориентацию с внешнего рынка на внутренний. Исходя из этого, можно полагать, что доля внутреннего долга в общей структуре госдолга РФ будет неуклонно возрастать, даже несмотря на повышение агентством Moody’s в 2004 году инвестиционного рейтинга России и предусмотренную в проекте бюджета на 2006 год возможности выпуска еврооблигаций. В первую очередь это связано с тем, что Минфин имеет возможность привлекать средства на внутреннем рынке на выгодных для себя условиях. Однако именно дешевизна внутренних заимствований, составляющих в настоящий момент порядка 7-8,5% годовых (что ниже темпов инфляции), может в дальнейшем привести к неэффективности применения данного инструмента по причине низкого спроса со стороны инвесторов. Благодаря развитию рынка государственных заимствований и пенсионных фондов к 2006 году внутренний долг России составляет около 1.148 трл. руб, а внешний - снизился до 79.2 млрд. долл[237].

Безусловно, следует отметить, что переориентация на внутренний рынок может губительно сказаться на российских организациях. Так, если федеральный внешний долг поступательно снижается, то задолженность предприятий, вынужденных прибегать к займам на внешних рынках, растет сравнимыми темпами. Причиной является нежелание банков (как российских, так и зарубежных) кредитовать реальный сектор экономики в силу того, что они дают деньги в долг правительству. При неблагоприятной конъюнктуре сырьевых рынков это может привести к очередному долговому кризису (что является ярким примером проявления дестимулирующей функции госкредита).

Важно особое внимание уделить существующим серьезным проблемам на законодательном уровне. Так, в настоящее время законодательно не закреплено само понятие “управления государственным долгом”. Кроме того, не существует четкого законодательного закрепления компетенции госорганов в области управления государственным долгом. В частности, законодательство не закрепляет функции оперативного управления долгом и осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства. В настоящее время учет и управление государственными долговыми обязательствами ведется различными департаментами Министерства финансов РФ, а также разными банками-агентами (внутренний долг- Банк России, внешний долг - Внешэкономбанк). Для оптимизации системы управления государственным долгом РФ и устранения противоречий следует создать единую и централизованную организационную структуру и четкие механизмы по управлению долгом. При этом отдельные звенья системы управления долгом должны иметь четкое разграничение выполняемых ими функций и не дублировать друг друга.

В России одним из путей создания системы управления государственным долгом может являться выделение особой функции по управлению госдолгом и возложение ее на орган, который будет координировать деятельность Минфина и Банка России, имеющую прямое отношение к управлению государственным долгом. В данном случае речь может идти о подконтрольной Министерству финансов РФ Службе по управлению государственным долгом (на базе Департаментов Минфина по вопросам внутреннего и внешнего долга), наделенному расширенными полномочиями для решения текущих задач по управлению долгом. При этом должно предусматриваться четкое определение функций всех органов государственной власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия.

Кроме того, в процессе управления долгом и, в частности, урегулирования внешней задолженности важно расширить возможности применения различных инструментов и схем, привлекая к данному процессу финансовые организации. Это позволит ускорить погашение основной суммы долга, а также значительно снизить издержки на обслуживание и погашение задолженности и произвести расчет по “трудным” долгам. При решении долговой проблемы необходимо использовать целый набор операций на рынке, таких, как обмен долгов на инвестиции, погашение долга товарными поставками готовой продукции, обмен российских долгов на российские внешние финансовые активы, зачеты взаимных долговых требований и обязательств и ряда других. Одним из направлений нестандартного подхода к работе с долгом могло бы стать проведение активных операций по его досрочному выкупу. Этим вопросом в силу структуры его собственности, финансов и поставленных задач занимается Внешэкономбанк.

Необходимо также обеспечить открытость и прозрачность формируемой системы управления долгом, суть которой должна состоять в предоставлении и публикации информации о госдолге, мерах, принимаемых для управления им и т.д., а также в ежегодном проведении проверок - либо Счетной палатой, либо независимой аудиторской фирмой. Кроме того, важным моментом представляется создание системы мониторинга внешней задолженности Российской Федерации с целью координации действий на зарубежных долговых рынках и контроля над инвестиционной ситуацией российских эмитентов, которая может отразиться на стоимости заимствований для России.

Хотелось бы выразить надежду, что в результате уже предпринятых усилий государственными организациями и финансовым сообществом в самое ближайшее время будет создана и утверждена так необходимая финансовому рынку и государству концепция управления государственным долгом, в том числе

учитывающая данные аспекты, что будет способствовать тому, что государственный кредит станет инструментом стимулирующей функции финансов.

Помимо прочих способов уменьшения объемов государственного долга, одним из решений можно считать возможность использования активов и имущества Российской Федерации, находящихся за границей[238]. Эти активы можно разграничить на несколько групп:

1) недвижимое имущество (в том числе земельные участки)

2) акционерный капитал, образовавшийся в результате участия СССР в деятельности различного рода совместных предприятий на основе соглашений, заключенных в рамках СЭВ (вклады (депозиты) в иностранных банках, акции, паи, доли, вклады в зарубежных предприятиях)

3) золото и драгоценные металлы, вывезенные из России в результате оккупации ее территории или служившие средством оплаты военных поставок в годы Первой и Второй мировых войн

4) объекты интеллектуальной собственности, права на изобретения

5) валютные ценности

О масштабах российской государственной собственности за рубежом можно судить по данным, имеющимся в распоряжении Министерства имущественных отношений. Так, перечень российского имущества за рубежом насчитывает свыше 3500 объектов, которые находятся на территории более чем 100 государств. Очевидно, что столь колоссальный имущественный комплекс при правильном управлении способен быть эффективным инструментом для решения вопросов, связанных с погашением госдолга России. Однако, проблемой препятствующей использованию российского имущества является большой разброс мнений при оценке нашей зарубежной собственности.

Так, по оценке Минимущества Российской Федерации, общая стоимость загрансобственности России составляет около 3,5 млрд, долларов. Счетная палата приводит цифру в 300 млрд, долларов. По мнению главы Общественного экспертного совета по зарубежной собственности профессора В.Г. Сироткиным стоимость имущества доходит до 400 млрд, долларов.

Недвижимость России за рубежом - земельные владения и строения накапливались веками. Это участки и здания дипломатических и торговых представительств, предприятий с российским капиталом, собственность военного характера и используемая в военных целях, собственность русской церкви, собственность российских граждан, которые передали ее государству. После Второй мировой войны к этому списку относится недвижимость, полученная по репарациям.

Недвижимое имущество, находящееся за пределами Российской Федерации включает в себя земельные владения и земельные участки, строения, здания и сооружения и иное недвижимое имущество, находящиеся на территории иностранных государств объекты.

Частью движимой собственности, находящейся за рубежом, является также акционерный капитал. К нему относится собственность, в виде различных компаний, учрежденных с участием средств государства и имущества бывшего СССР, которые создавались на территории зарубежных государств.

При создании компаний государство представляли различные внешторговые объединения. Когда распался Советский Союз, активы акционерных обществ с госкапиталом начали постепенно уходить из под контроля государства. Такое было возможно, поскольку акционерные общества в не были учтены государством, так как в Советском Союзе не была создана соответствующая структура, ведущая учет.

Сюда же следует отнести собственность, составляющую часть культурного достояния государства или часть его архивов.

Если с учетом государственной собственности вопрос ясен, то определить точное число объектов недвижимости (к ним относятся жилые дома, особняки, дворцы, земельные участки, аэродромы и прочие объекты), принадлежавших

юридическим и физическим лицам Советского Союза и Российской Федерации, не под силу даже специалистам.

Имущество по репарациям и конфискации после Второй мировой войны в Германии, Австрии, Венгрии, Финляндии, Румынии, Болгарии составляет около 6 тыс. объектов стоимостью приблизительно 300 млрд, долларов США.

здесь необходимо срочное наведение порядка в связи с тем, что в последнее время в германских средствах массовой информации появляются сообщения об уничтожении важной документации, подтверждающей права собственности Российской Федерации на зарубежное имущество.

Так, например, 21 июня 1992 г. в г. Потсдаме полностью сгорело здание Федерального имущественного ведомства вместе документами, подтверждающих права собственности Западной группы войск, т.е. государственной собственности Российской Федерации на недвижимое имущество.

В апреле 1993 г. сгорела часть архивных документов в архиве в г.

Барби.

После вывода войск из ГДР СССР оставил собственность на сумму в 63 млрд, долларов США.

В декабре 1991 г. государствами-преемниками СССР было подписано несколько многосторонних соглашений о правопреемстве в отношении собственности государства-предшественника за рубежом.

В данных соглашениях были определены основы и принципы раздела собственности бывшего Союза ССР за рубежом, доли государств-преемников Союза ССР в активах и пассивах бывшего СССР, предусмотрена взаимозависимость прав на эту собственность и осуществление обязательства участвовать в погашении и несении расходов по обслуживанию государственного долга СССР.

На сегодняшний день Россия не вступила во владение всей зарубежной собственности бывшего СССР.

Счетной палатой Российской Федерации в ходе проведения проверки было установлено, что доля участия Российской Федерации в капиталах зарубежных

229

компаний в 1,5 раза превышает количественную оценку Минимущества России, а оценка ее стоимости занижена на 3,0 млрд, долларов США.

Как известно, огромная доля федеральной собственности за рубежом, приходится на акции бывших "совзагранбанков", которые согласно закону " О центральном Банке Российской Федерации (Банке России) от 2 декабря 1990 г. N 393 -1, как и все имущество Банка России, являются федеральной собственностью.

Минимущество России на момент проверки не имело данных о финансовых вложениях в активы иностранных компаний ГУП ВО "Алмазювелирэкспорт". Между тем, по данным проверки, проведенной в ГУП ВО "Алмазювелирэкспорт", было установлено, что данная компания имела финансовые вложения в 11 иностранных компаниях.

Всего по данным проверки Счетной палаты Российской Федерации Минимуществом России не была учтена доля участия Российской Федерации в капиталах 50 иностранных компаний.

Негативным моментом является и слабый учет поступления в федеральный бюджет средств, вырученных в результате совершения сделок с федеральной собственностью за рубежом.

Отсутствие должного контроля за совершением сделок с федеральной собственностью, находящейся за рубежом, привело, в частности, к тому, что в федеральный бюджет не поступили средства от продажи акций АО "Талмаз ЛТД" (Израиль) в сумме 2,5 млн. долларов США. Также Россия начиная с 1993 года не получает доходы от аренды акций АО "АРКОС" (г.Лондон, Великобритания), переданных АК "АЛРОСА". Данные об использовании бюджетных средств, выделенных государством из федерального бюджета внешнеэкономическим объединениям для создания технических центров за рубежом на сумму 3,7 млн. долларов США и об имущественной принадлежности Русского лицея в г. Хельсинки (Финляндия), вообще отсутствуют.

В Минимуществе России отсутствует также учет доходов от использования недвижимого имущества, находящегося за рубежом, в том числе информация об условиях сдачи этого имущества в аренду.

Принципиально новой тенденцией в политике по реализации зарубежных активов должно стать большее использование возможностей крупных корпоративных структур[239].

Например, "Русский алюминий" ("Русал") активно внедряется в Гвинею, занимающую второе место в мире по разведанным запасам бокситов. В апреле 2001 г. он получил в управление на 25 лет гвинейскую компанию "Общество бокситов Киндиа". Серьезным проектом "Русала" в Гвинее должна стать разработка на условиях концессии значительной части одного из крупнейших в мире бокситового месторождения Диан-Диан, запасы которого оцениваются в 1 млрд. тонн.

Российский алмазный концерн "АЛРОСА" планирует увеличить добычу алмазов в Анголе (выручка от их продажи может возрасти до 300 млн. долларов).

Количество проектов корпоративных структур в развивающихся странах сильно увеличилось в последние годы. Среди этих стран еще много должников России - Алжир, Вьетнам, Египет, Индия, Ливия, Монголия, Нигерия, Сирия, Судан и др.

В каждом случае государство должно определить наиболее выгодную форму участия, предполагающую использование своих зарубежных активов для снижения долговой нагрузки бюджета.

При реализации некоторых проектов российским инвесторам, могли бы быть предоставлены определенные льготы, вплоть до списания части задолженности, что может усилить заинтересованность в сотрудничестве.

Государство могло бы сыграть важную роль и в координации действий отдельных корпоративных структур в зарубежных странах, там, где наблюдается

несогласованность их действий, которые ведут к увеличению затрат и наносят ущерб их конкурентоспособности[240].

Как известно, основной задачей долговой политики является содействие экономическому развитию страны. В России до финансового кризиса 1998 г. эту задачу выполнять не удавалось.

В последние несколько лет положение изменилось. Проводится активная долговая политика. Своевременно обслуживается и даже досрочно погашается внешний долг. Тем самым снижается долговое бремя, которое по итогам первого полугодия 2003 г. приблизилось к отметке 30% ВВП. Но за счет этого отвлекаются ресурсы от финансирования экономического развития. Между тем, Россия еще не вышла на траекторию устойчивого экономического роста, а, тем более, на темпы роста, позволяющие удвоить ВВП страны.

По-прежнему в стране не хватает инвестиционных ресурсов. В 2003 г. объем валовых инвестиций составил лишь около 30% от уровня 1991 г. Незначительным по масштабам России оказался и объем прямых иностранных инвестиций, поступивших в страну. С 1992 г. Россия привлекла всего около 30 млрд. долл, прямых инвестиций (общий объем составил около 112 млрд. долл. США)[241] из-за рубежа. Это обусловлено прежде всего отсутствием четкого механизма правового регулирования и единой системы мер, направленных на создание благоприятных условий в сфере привлечения кредитов.

Существенно больший поток средств покинул страну за последние 10-15 лет. По разным оценкам, бегство капитала составило 100-160 млрд. долл. Государство активно стремилось привлекать внешние ресурсы, не предпринимая усилий по удержанию национального капитала в стране и по созданию привлекательных условий для осуществления инвестиций. Это обстоятельство является подтверждением отсутствия на государственном уровне политики в сфере государственных заимствований и использования государственных кредитов как одного из важнейших инструментов регулирования финансовой системы.

Активная долговая политика обладает рычагами, которые способны дать импульс для изменения ситуации в экономике. Речь в данном случае идет о сочетании различных вариантов изменения структуры и объемов существующего внешнего долга: обмене долга на товарные поставки, на вложения в охрану окружающей среды, на акции, инвестиции. Выбор какого-либо из этих вариантов должен учитывать интересы всех субъектов данных отношений.

Проведение операций обмена долга на российские активы может создать стимулы притока иностранных инвестиций в Россию. Определяющим фактором может стать доходность конверсионных операций.

Применение конверсионных схем может дать сигнал иностранным инвесторам о том, что правительство поощряет прямые инвестиции. Если инвесторы поверят в этот сигнал, то можно добиться «кумулятивного эффекта», и объем инвестиций в экономику превысит сумму конверсионных операций (соответственно, эти явления и будут отражать насколько правильным и продуманным является использование государственного кредита, как элемента финансовой системы, с одной стороны, и как инструмента, в котором заложен большой регулятивный потенциал с другой).

Разумеется, для увеличения иностранных инвестиций реализации такого рода схем недостаточно. Правительство должно проводить активную политику по улучшению инвестиционного климата в стране, снижению существующих в экономике рисков, содействию внутренним инвестициям, возврату покинувших страну капиталов.

Пример стран Латинской Америки 1980-х гг., когда там начали реализовываться конверсионные схемы, показывает, что с их помощью можно добиться больших успехов в привлечении иностранного капитала.

Для гарантирования осуществления инвестиций правительство обычно вводит ограничения на использование полученных в результате обмена долга средств. Например, в Аргентине инвестируемые в экономику страны ресурсы не подлежали репатриации в течение десяти лет, иммобилизовывались на три года, а прибыль не могла вывозиться в течение четырех лет. Только 70% инвестиционного проекта могло финансироваться за счет конверсионной сделки, 30% должны были оплачиваться живыми деньгами. Тем самым гарантировалось создание новых производственных мощностей в экономике, поступление дополнительных инвестиций.

В Бразилии инвестированные средства должны были оставаться в стране в течение 12 лет, а также запрещались операции, в ходе которых контроль над компанией переходил от бразильцев к иностранцам.

Наиболее успешной признается схема конверсии долга, применявшаяся в Чили. В течение периода действия государственной программы (с 1985 по 1993 г.) долговое бремя страны снизилось на 11,3 млрд. долл. В том числе в результате обмена долга на инвестиции внешний долг был сокращен на 3,6 млрд. долл. Успех этих мер во многом был обусловлен четкими правилами ее реализации и обязательством государства достичь поставленных целей. В их число входили сокращение или поддержание на прежнем уровне внешнего долга и привлечение иностранных инвестиций.

На Филиппинах программа обмена долга на акции проводилась в жизнь с 1986 по 1990 гг. Такие меры привели к росту прямых иностранных инвестиций в страну, и в результате экономического роста отношение долга к ВНП снизилось с 83,5% в 1985 г. до 65,2% в 1989 г.

Операции по конверсии долга позволяют также избежать валютного риска, поскольку для осуществления инвестиций на территории страны кредитор получает от правительства национальную валюту. Отпадает также необходимость в дополнительных сделках по покупке правительством иностранной валюты у Банка России.

Преимущества конверсионных схем, несмотря на их сложность, достаточно очевидны.

Нужно заметить, что наиболее благоприятные возможности для осуществления конверсионных схем были упущены. Прошло то время, когда можно было добиться существенного снижения цены долга. Тем не менее, долг бывшего СССР может стать удобным объектом для обмена на российские активы.

Этот долг странам-членам Парижского клуба кредиторов составлял по состоянию на 2005 год около 43.1 млрд, долл (по данным Минфина РФ). В принципе, Парижский клуб мог бы согласиться на проведение операций по конверсии долга в определенной пропорции от внешнего долга. Эти операции проводятся на двусторонней основе и добровольно. Они регулируются стандартными условиями соглашений. Для целей прозрачности должник и кредитор должны сообщать об операциях по обмену долга в докладе, направляемом в Секретариат Парижского клуба.

Важно также, чтобы у российского правительства было стремление осуществлять операции по конверсии долга. В последнее время это стремление прослеживается. В долговой стратегии на 2003-2005 гг. предлагалось «в период 2003 - 2004 гг. приступить к трансформации долга Парижскому клубу в рыночные инструменты посредством проведения операции по конверсии долга».

Кроме того, заместитель министра финансов С. Колотухин заявил, что в 2004 г. министерство финансов не будет инициировать переговоров с Парижским клубом о секьюритизации задолженности бывшего СССР, но планирует продолжить ее конверсию по схеме «долг в обмен на инвестиции и товары».

Начались переговоры о конверсии долга с отдельными странами-членами Парижского клуба, в том числе с Италией и Испанией. Было принято решение о возможности выкупа итальянскими инвесторами 650 млн. долл, долга для реализации инвестиционных проектов на территории России. Общая сумма задолженности бывшего СССР перед Италией составляет 5,5 млрд. долл. Организационный комитет по межправительственному Соглашению между Италией и Россией о конверсии внешнего долга бывшего СССР уже объявил о приеме заявок от инвесторов.

По мнению Э.Х. Махмутовой, операции по конверсии государственного долга возможно проводить следующим образом[242].

В первую очередь необходимо выбрать приоритетные и эффективные отрасли, в которые должны будут поступать инвестиции. Эти отрасли действительно должны нуждаться в привлечении средств и в перспективе могли бы быть «точками роста» национальной экономики. Нецелесообразно, например, вкладывать средства в топливно-энергетическую промышленность, которая и без этого обладает достаточными ресурсами. Для того, чтобы выбрать направления вложения средств, государство должно определиться со своими приоритетами развития национальной экономики. В любом случае, очевидно, что для достижения высоких темпов экономического роста структура национальной экономики и экспорта должна быть диверсифицированной.

В качестве аргумента против программ конверсии долга обычно приводят их возможные инфляционные последствия. Однако, если инвестиции осуществляются в отрасли со значительной долей незагруженных производственных мощностей, инфляционные последствия будут минимальны.

Обязательным условием большинства проводившихся в Латинской Америке программ обмена долга на акции было сохранение контроля за компанией в руках национального капитала. Этот принцип следует соблюдать и в России.

Что касается конкретных схем, то Национальный резервный банк разработал собственные варианты урегулирования внешнего долга, доставшегося России в наследство от СССР, по конверсионному сценарию. Например, в рамках Парижского клуба предлагается схема по обмену российского внешнего долга на акции Национальной авиастроительной корпорации (НАК). Предполагается, чтобы в этой схеме участвовал заинтересованный европейский инвестор[243].

Поскольку перспективы российского авиастроения недостаточно определенны, инвестору следует предложить дополнительные стимулы или гарантии. Такой гарантией может стать использование опционной схемы. Инвестор покупает у стран-кредиторов опцион на выкуп российских долговых обязательств. В обмен российское правительство передает ему опцион на такой же срок, по которому он может приобрести акции НАК. Срок действия опциона станет для инвестора периодом проверки возможностей российского авиастроения. Если инвестор окажется заинтересован, то опцион будет исполнен.

Другой возможный способ - использование вместо опциона на выкуп долга операции с векселями.

Если инвестор в ходе реализации проекта посчитает сделку для себя невыгодной, то его издержки будут существенно меньше дисконтированной суммы долга. Они составят стоимость опционной премии или сумму процентов по векселям, выданным странам-кредиторам, а также стоимость опционной премии в пользу российского правительства.

Возможны и иные варианты погашения государственного долга странам- кредиторам, не входящим в Парижский клуб.

В частности, может быть произведен обмен российских государственных обязательств на внешний облигационный заем авиализинговой компании ОАО «Ильюшин Финанс Ко», а впоследствии - и на акции НАК. Такая схема может оказаться привлекательной для страны, обладающей избыточным финансовым капиталом. В перспективе у нее появляется возможность получения более высокой прибыли, а также более благоприятной может стать временная структура погашения долга.

Эти варианты решения долговой проблемы способны принести существенные выгоды российской экономике.

Оба рассмотренных варианта конверсии долга содействуют развитию национальной экономики. В то же время у них есть некоторые отличия, сочетающие разнообразные «плюсы» и «минусы». Вариант сотрудничества с европейской авиастроительной компанией позволяет углубить сотрудничество между Россией и ЕС.

С другой стороны, в лице страны-кредитора, не входящей в Парижский клуб, авиастроение приобретает инвестора, не связанного с компаниями-конкурентами России на этом рынке. Кроме того, обмен на облигационный заем обладает тем

преимуществом, что при этом к инвестору не переходит контроль за самим предприятием.

В Россия может активно участвовать в программах по конверсии долга не только как страна-дебитор, но и как кредитор. Особенно это касается задолженности стран СНГ. В данном случае обмен долга на активы мог послужить интеграции в рамках СНГ, способствовал бы установлению более тесных связей между. Продвижение в этом направлении уже есть - в ноябре 2002 г. на государственном уровне было заключено соглашение с Арменией об обмене акций армянских предприятий на погашение долга России (данное соглашение было реализовано путем погашения части государственного долга путем участия РФ в трубопроводной системе республики Армения).

Важным направлением в долговой политике должно стать сотрудничество государства и частного сектора. Государство должно создавать стимулы для содействия экономическому развитию, а бизнес - принимать конкретные решения в части осуществления инвестиций и налаживания производства. Подобное взаимодействие, в том числе и мерами долговой политики, способно дать результат в виде ускорения экономического роста в России.

<< | >>
Источник: Карташов, Александр Викторович. Государственный кредит как инструмент реализации регулирующей функции финансов [Электронный ресурс]: Финансово-правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М.: РГБ, 2006. 2006

Еще по теме §2.0бщее состояние государственного долга в РФ. Применение конверсионных схем с целью повышения эффективности управления государственным долгом.:

  1. §2.0бщее состояние государственного долга в РФ. Применение конверсионных схем с целью повышения эффективности управления государственным долгом.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -