<<
>>

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ РАЗВИВАЮЩЕГОСЯ СОЦИАЛИЗМА

Стратегический курс партии на ускоренный перевод экономики страны на интенсивный путь развития обусловливает необходимость развития и дальнейшего совершенствования общественных отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.

В Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии указывается: «Психология значительной части руководителей разных уровней сформировалась в условиях изобилия ресурсов. Такое богатство многих избаловало, привело к расточительству. Но положение давно изменилось»[429]. Действительно, ныне природных богатств, не вовлеченных в хозяйственный оборот, становится все меньше и меньше. Почти все более или менее крупные месторождения уже открыты и переданы для освоения. Чтобы обнаружить новые, иногда приходится вести работу годами, причем в самых трудных горно-геологических условиях. Несмотря на кажущееся благополучие, не все в порядке с землями сельскохозяйственного назначения. Во-первых, все больше их по многим причинам объективного характера предоставляется промышленным предприятиям, транспортным организациям для строительства населенных пунктов и сооружения дорог; во-вторых, на сокращение сельскохозяйственных земель оказывают влияние и естественные факторы.

Поэтому в настоящее время в сфере природоохранительных отношений важное значение приобретает проблема обеспечения рационального природопользования, что, в свою очередь, значительно повышает роль государственного управления в области использования и охраны природных богатств.

Рациональное природопользование — это прежде всего активная, созидательная творческая деятельность участников общественных отношений по эффективной эксплуатации природных богатств и по предотвращению отрицательных последствий воздействия человека на окружающую среду. В конечном счете обеспечение качества окружающей природной среды зависит от системы мероприятий Советского государства и его исполнительных органов, что обусловлено особым положением этих субъектов общественных отношений.

Неправильное понимание этого положения может привести к серьезным последствиям.

Выполнение заданий одиннадцатой пятилетки проходило в сложных условиях. Неблагоприятные тенденции, проявившиеся в развитии экономики в 70-е годы, не только не смягчились, но и усилились в начале 80-х. И это отразилось на ходе выполнения планов одиннадцатой пятилетки. Нарастание трудностей в значительной степени повлияло и на решение проблем рационального природопользования и охраны окружающей среды. Такое положение объясняется разными факторами. «Коренные же причины недостатков заключаются в том, что в практической деятельности своевременно не была учтена изменившаяся экономическая ситуация, связанная с исчерпанием в основном возможностей экстенсивного роста, не проявлялось должной настойчивости в использовании достижений научнотехнического прогресса, в перестройке народного хозяйства и управления в соответствии с требованиями времени»[430].

Серьезные изменения в экономике, в вопросах природопользования и охраны окружающей среды произошли после апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС, XXVII съезда партии и последующих пленумов ЦК КПСС. Впервые за много лет негативные тенденции в снижении темпов развития почти во всех отраслях сменились положительными сдвигами. По ряду важнейших направлений достигнуты, а в определенных случаях превышены среднегодовые темпы, намеченные на двенадцатую пятилетку. Это нашло отражение, прежде всего, в таких общеэкономических показателях, как рост национального дохода, превышающий плановый, повышение производительности общественного труда, улучшение использования природных богатств и охраны окружающей среды.

Все это результат того, что в настоящее время в экономике активнее, чем до сих пор, начали действовать такие рычаги интенсификации, как ускорение научно-технического прогресса, техническое перевооружение и реконструкция производства, более рациональное использование трудовых, материальных ресурсов, всего производственного персонала. После апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС в стране большое внимание стали уделять совершенствованию управления и хозяйственного механизма.

В 30-е годы, в самый трудный период в жизни нашего общества, Советское государство, находившееся один на один с капиталистическим миром, оказалось перед необходимостью быстро преодолеть техникоэкономическое отставание, осуществить крупные структурные сдвиги в народном хозяйстве. Для решения этих задач была создана система управления, основанная на жестком централизме, детальном регламентировании работы, директивных адресных заданиях и бюджетных ассигнований. Централизованный характер управления еще более усилился в годы войны. В основном он был сохранен и в условиях послевоенного времени.

Для современного этапа развития государственного управления характерно стремление к учету всей совокупности связей и взаимодействий между управляемой и управляющей системами. До недавнего времени управление понималось только как властное воздействие государства на общественную систему, функционирующее «сверху вниз». Нынешнее понимание управления включает, кроме прочего, такие типы воздействия, как «снизу вверх» и взаимодействие в самой управляемой системе.

Это обстоятельство получило свое отражение в принятых на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС «Основных положениях коренной перестройки управления экономикой». Как подчеркнул М. С. Горбачев, «предлагаемая в этом документе концепция перестройки управления имеет своей целью переориентировать экономический рост с промежуточных на конечные, социально значимые результаты, на удовлетворение общественных потребностей, всестороннее развитие человека, превратить научно-технический прогресс в главный фактор экономического роста, создать надежно

448

действующий противозатратный механизм» .

Для достижения всего этого предлагается осуществить переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам руководства на всех уровнях, к широкой демократизации управления, всемерной активизации человеческого фактора. Такой переход, как отмечалось на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС, включает прежде всего резкое расширение границ самостоятельности объединений и предприятий, переход их на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, повышение ответственности за наивысшие конечные результаты, коренную перестройку централизованного руководства экономикой, кардинальную реформу планирования, ценообразования, финансового кредитного механизма, создание новых организационных структур, переход от чрезмерной централизованной, командной системы управления к демократической, развитие самоуправления и т.

д.

В современных условиях права природопользователей охраняются не только от посягательства других предприятий и организаций, но и от посягательства самих государственных органов. Поэтому на нынешнем этапе совершенствования социализма следует говорить не только о воздействии, но и о взаимодействии субъектов и объектов управления. Управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность своевременно реагировать на действие различных факторов, видеть перспективы развития отношений по управлению.

Далее, при социалистической системе хозяйства в правильном и эффективном использовании объектов природы и охраны окружающей среды заинтересованы не только объединения и предприятия, но и само Советское государство, а следовательно, его органы управления. Советскому государству небезразлично, как обеспечивается развитие и совершенствование природоохранительных отношений. Поэтому, закрепляя части природных богатств за предприятиями и иными хозяйственными организациями, государство создает благоприятные условия для повышения эффективности их использования. Государство предоставляет природопользователям нужную технику, помогает им найти наиболее правильные способы освоения природных ресурсов. Оно ведет кадастр земель, недр и лесов, проводит экономическую оценку объектов природы. Наряду с этим министерства и ведомства осуществляют постоянный контроль за деятельностью предприятий и организаций как природопользователей, обеспечивают рациональное использование местных ресурсов — трудовых, природных, экономических, производственных и т. д.

Соотношение государственного управления в области использования и охраны природных богатств с государственным управлением народным хозяйством — это соотношение части и целого. Это означает, что оно, будучи самостоятельной системой управления в области природопользования и охраны окружающей среды, в системах более высокого порядка выступает как подсистема. Отсюда управление конкретными природными объектами одновременно является и системой и подсистемой более высокого порядка — управления в области использования и охраны природных богатств.

Как подсистемы эти управления находятся во взаимосвязи, в постоянном взаимодействии, взаимозависимости с системой. Поэтому отношения по управлению природными богатствами представляют собой отношения по управлению внутри системы, а также между подсистемами н системами более высокого порядка.

Характер и содержание управленческих отношений внутри подсистем зависят от особенностей управляемого объекта и возможностей управляющего воздействия самой системы. Причем отношения, с одной стороны, испытывают влияние системы, в составе которой они находятся, а с другой — сами оказывают воздействие на эту систему. Именно в процессе этого взаимодействия решается основная задача управления — обеспечение правильного сочетания экономических и экологических интересов общества.

В условиях совершенствования социализма государственное управление призвано, с одной стороны, обеспечивать развитие народного хозяйства, а с другой — способствовать развитию и совершенствованию природоохранительных отношений. Нельзя допустить под видом| защиты окружающей природной среды ущемления интересов народного хозяйства. Нельзя также открывать широкий простор для интенсивного использования природных ресурсов под видом развития экономики. Не противопоставлять экономические и экологические интересы, не отрывать их друг от друга, а обеспечивать своевременное и качественное выполнение планов индустриального, сельскохозяйственного и социально-культурного развития советского общества на основе правильного, всестороннего решения задач, связанных с охраной природы и ее рациональным использованием,— вот основное требование современности, которое предъявляется органам советского государственного управления.

Принцип сочетания экологических и экономических интересов на разных этапах развития Советского государства проявляется по-разному. Большое влияние на него оказывают уровень развития производительных сил и соответствующих им производственных отношений, степень подготовленности общества, характер решаемых на данном этапе его развития задач и т.

д.

Так, в первые годы Советской власти, в периоды восстановления разрушенного гражданской и Великой Отечественной войнами хозяйства, несмотря на то, что в стране делалось многое для сохранения окружающей среды, обеспечения рационального и комплексного использования природных богатств, в государственном управлении в целом превалировало утверждение первенства экономики над экологией. Не всегда можно было уравновесить экологические и экономические интересы и в период перехода к социализму. До принятия Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1970 г., например, у нас не было актов, четко регулирующих спуск сточных вод. До 1975 г., т. е. до принятия Основ законодательства о недрах, по существу, не ставилась проблема комплексного геологического изучения месторождений полезных ископаемых.

В настоящее время сама жизнь требует, чтобы правовая регламентация различных видов общественных отношений проводилась на основе строгого учета интересов и экономики, и экологии.

В условиях совершенствования социализма расширяется и обогащается содержание функций государственного управления, усложняется их внутренняя структура, появляются новые направления, усиливаются их взаимодействие и взаимозависимость. Иначе говоря, качественно новым становится централизованное руководство экономикой.

Как подчеркнул М. С. Горбачев на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС, «по сути дела речь идет о выработке новой концепции централизма, опирающегося на активность трудящихся и самостоятельность предприятий, то есть подлинно демократического централизма в ленинском его понимании, обладающего неизмеримо большей мощью, чем централизм, погрязший в

449

попытках регулировать все и вся» .

В сфере природоохранительных отношений ныне можно выделить следующие функции государственного управления: планирование

использования и охраны объектов природы, учет и ведение государственных кадастров, распределение и перераспределение объектов природы, надзор и контроль за использованием и охраной объектов природы, разрешение споров по вопросам пользования объектами природы. Все эти функции в одинаковой мере распространяются на управленческие отношения по организации использования и охраны земли, недр, лесов, вод и других объектов природы.

Разумеется, исходя из особенностей отдельных видов природных богатств, некоторые из функций могут иметь специфическую форму проявления. Например, в области использования и охраны вод, государственный контроль охватывает обязанности по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод. В области пользования недрами государственный контроль распространяется на обеспечение полноты выемки полезных ископаемых, предотвращение строительства сооружений на площадях залегания минерального сырья и т. д.

Причем иногда процесс управления пользованием некоторыми объектами и их охраной в соответствии с их особенностями включает в себя ряд новых функций. Так, горное законодательство устанавливает такие функции, как регистрация и учет работ по геологическому изучению недр, определение кондиций на минеральное сырье, утверждение и списание запасов полезных ископаемых.

В современных условиях серьезные изменения претерпевает функция планирования использования и охраны природных богатств. На этапе совершенствования социализма основной ее задачей является дальнейшее повышение эффективности эксплуатации объектов природы, осуществление крупных мероприятий по охране и рациональному использованию водных, земельных, лесных и минеральных ресурсов, по защите воздушного бассейна от загрязнения, воспроизводству диких животных и рыбных запасов. Развитие функции планирования ныне должно носить комплексный характер и включать меры как по совершенствованию охраны, так и по улучшению использования объектов природы.

В новых условиях имеется в виду поднять роль «задающей» части планирования, прежде всего концепции перспективного социальноэкономического развития страны на 15 лет. Она должна впитать в себя все крупные программы, сбалансировать их, определить пути достижения стратегических целей.

Так, в связи с прекращением работ по переброске части стока северных и сибирских рек в районы юга европейской части страны, Средней Азии и Казахстана планируются мероприятия по более экономному использованию имеющихся водных ресурсов.

Роль функции планирования велика в решении проблемы охраны и рационального использования крупных, имеющих важное экологическое и экономическое значение объектов, таких, как озера Байкал, Балхаш, Каспийское, Аральское моря и т. д. Поэтому природоохранительное законодательство должно уделять ей самое серьезное внимание. В нем следует более четко решить порядок планирования использования природных объектов, ответственность министерств, ведомств и природопользователей за просчеты в планировании и т. д.

Для современного этапа развития функций управления характерно возрастание значения и масштабов деятельности органов государства по воспроизводству природных богатств, по обеспечению качества окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Все более широкой становится цель государственного управления. Как указано в постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов», при решении проблем развития народного хозяйства необходимо прежде всего «исходить из приоритета охраны здоровья настоящего и будущих поколений советских людей, создания наилучших условий для их жизни, нацелить на это научно-технический прогресс, обеспечить переход на ресурсосберегающие технологии, наиболее полно и бережно использовать природные богатства, полученное из них сырье,

450

материалы и продукцию» .

Проблема охраны здоровья и благополучия жизни советских людей является приоритетной и в разрабатываемой в настоящее время долгосрочной Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР. Решение этого конкретного вопроса экологической и социальной политики партии требует качественных изменений всех функций государственного управления. Ныне признано целесообразным значительно усилить государственный контроль за соблюдением министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, организациями и учреждениями, совхозами, колхозами и гражданами законодательства об охране природы. Поднята требовательность к хозяйственным руководителям, не обеспечивающим своевременное и качественное осуществление мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Цель этих мероприятий — преодоление препятствий, встречающихся на пути выполнения программной задачи по развитию и совершенствованию природоохранительных отношений, предусмотренных ст. 18 Конституции СССР.

Одной из важнейших функций государственного управления является функция по распределению и перераспределению природных ресурсов. Посредством этой функции Советское государство определяет юридическую судьбу природных объектов и осуществляет свое правомочие распоряжения как собственник. Все остальные действия органов управления по организации рационального использования природных богатств могут быть претворены в жизнь, как правило, после предоставления их тому или иному предприятию для эксплуатации. Данная функция является основанием возникновения таких важных отношений, как отношения по пользованию природными ресурсами.

Поскольку природные ресурсы являются собственностью государства, субъективные права на них могут возникнуть только после того, как управомоченные на то государственные органы предоставят предприятиям, организациям в установленном законом порядке соответствующую часть природных богатств для освоения. В этом состоит одна из характерных особенностей права государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие объекты природы. Поэтому функция по распределению и перераспределению природных ресурсов служит исходной базой для правового регулирования отношений, возникающих в сфере освоения природных богатств, и в большей степени носит правовой характер, чем остальные элементы государственного управления.

Своеобразное положение среди основных функций управления в области использования и охраны природных ресурсов занимает функция по учету и ведению государственных кадастров фондов природных богатств.

Учет производится с целью установления количества и качества природных богатств, данных об использовании для нужд народного хозяйства. Поэтому он имеет важное значение для обеспечения охраны и организации рационального использования земли, недр, лесов, вод и других объектов природы. Основным элементом учета является кадастр.

Кадастр животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении видов (групп видов) животных, об их численности, характеристику необходимых им угодий, характеристику современного хозяйственного использования животных и другие необходимые данные. Государственный водный кадастр включает данные учета вод по количественным и качественным показателям, регистрацию водопользования, а также данные учета использования вод. Кадастр месторождений полезных ископаемых должен содержать сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, горнотехнические, гидрологические и другие условия разработки месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также сведения по каждому проявлению полезных ископаемых.

Правовое значение учета и кадастров фондов природных ресурсов состоит в том, что они служат основанием для планирования, использования и охраны природных богатств, распределения и перераспределения их между предприятиями, организациями, учреждениями, а также гражданами. Данная функция имеет важное значение и для обеспечения развития рентных отношений.

В нашей стране природные богатства предоставляются для использования бесплатно. Но это не означает, что отношения по природопользованию не испытывают действия закона стоимости. В условиях совершенствования социализма такое утверждение было бы неправильно. Поэтому дальнейшему улучшению механизма ценообразования и всего комплекса рентных отношений отводится большая роль для повышения эффективности природопользования. М. С. Горбачев отметил, что долгое время сложившаяся система цен ориентировалась на дешевизну природных богатств ресурсов. Действующие цепы на уголь, нефть, газ и электроэнергию не обеспечивают условия для самофинансирования топливно-энергетического комплекса. Они продолжают создавать иллюзию дешевизны и неистощимости природных ресурсов, ориентировать на дальнейшее направление наращивание их производства, потребления и вывоза451.

Рассматривая функции государственного управления в области использования и охраны природных богатств, необходимо обратить внимание на следующее положение. Во-первых, в силу того, что управляемая система в области использования и охраны природных богатств представлена объектами исключительной и неисключительной государственной собственности, возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами, в реальной жизни функции управления проявляются по-разному. Так, организация использования и охраны животного мира значительно отличается от содержания аналогичных же действий, осуществляемых в отношении земли, недр, лесов и вод. Охрана животного мира обеспечивается путем охраны среды обитания, условий размножения и путей миграции животных, предотвращения гибели животных, создания заповедников, заказников, разведения в неволе редких и находящихся под угрозой вымирания животных и другими специфическими мерами.

Имеются отличия в содержании управления объектами, являющимися исключительной собственностью государства. Управление земельным отличается от управления лесным и водным фондами. Управление в области использования и охраны недр обладает многими существенными

особенностями по сравнению с другими природными ресурсами.

Во-вторых, функции государственного управления в области

использования и охраны природных богатств в общем и целом являются стабильными и устойчивыми. Благодаря этому советское государство имеет возможность обеспечить развитие природоохранительных отношений в стране. Но с изменением социально-экономической обстановки, ростом производительных сил и соответствующих им производственных отношений могут изменяться характер и содержание функций, совершенствоваться формы и методы их осуществления и т. д. При этом некоторые функции, существование которых связано с особенностями того или иного этапа развития Советского государства, могут исчезать, а на их место появляться другие, более точно отражающие объективные законы развития социалистических производственных отношений. Так, возникновение функции по ведению кадастров и экономической оценки природных богатств стало возможным лишь после того, как укрепилась хозяйственная самостоятельность природопользователей и во весь рост встала проблема развития и совершенствования природоохранительной функции государства.

В-третьих, функции управления в области использования и охраны природных богатств носят всесторонний и всеобъемлющий характер и осуществляются от имени государства. Этим они существенным образом отличаются от соответствующих функций по внутрихозяйственному управлению природными богатствами, которые основываются на праве пользования. Последние осуществляются от имени самих природопользователей и распространяются только на те лица, которые подчинены и этим пользователям. Имеются различия и в порядке возникновения этих функций, в методах и формах их осуществления и т. д.

Развитие государственного управления на современном этапе отмечено необходимостью полной и последовательной реализации его основных принципов, в которых интегрируются политические, экономические и идеологические факторы управления. В соответствии с теоретическими разработками советских ученых к числу основных принципов можно отнести следующие фундаментальные начала: руководящая роль Коммунистической партии, демократический централизм, широкое участие в управлении, плановость, социалистическая законность.

Эти принципы получают своеобразное преломление в специфических началах деятельности органов управления как субъектов природоохранительных отношений. По мнению многих ученых, к специфическим принципам управления в области использования и охраны природных богатств могут быть отнесены комплексный подход в управлении, соответствие управляющей системы характеру ее функции, организация управления с учетом не только административно-территориального деления, но и природногеографического районирования.

Для успешной реализации этих принципов в настоящее время создаются необходимые условия прежде всего путем их организационного и материального обеспечения. В частности, ныне принимаются решительные меры по совершенствованию и повышению эффективностн государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, по укреплению материально-технической базы органов этого контроля, по усилению роли природоохранительных служб в отраслях народного хозяйства, по повышению престижности труда в сфере охраны природы, по усилению материального и морального поощрения граждан и общественных организаций; за содействие осуществлению мероприятий по охране природы.

Таким образом, на этапе совершенствования социализма значительно возрастает роль государственного управления в решении проблемы охраны и рационального использования природных богатств, значительно расширяются его границы. Это влечет за собой усложнение государственного управления, активизацию механизмов воздействия на происходящие ныне общественные

452

процессы. Исходя из этого, мы поддерживаем высказанное в литературе мнение о необходимости подготовки и издания Основ законодательства об организации государственного управления Союза ССР и союзных республик. В этом нормативном акте можно было бы отразить и решить наиболее важные вопросы реализации управленческих решений на современном этапе развития нашего общества. В Основах можно было бы предусмотреть также наиболее важные права и обязанности министерств и ведомств по природопользованию, меры по стимулированию органов управления, основные формы и методы их деятельности, принципы взаимоотношений государственных органов с органами самоуправления и т. д. В условиях совершенствования социализма решение этих проблем имело бы большое значение в охране окружающей среды.

<< | >>
Источник: Мухитдинов Нажмитдин. Избранные труды в 9 томах.. Т.2.: Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. -- Алматы, 2010. 2010

Еще по теме 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ РАЗВИВАЮЩЕГОСЯ СОЦИАЛИЗМА:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -