§ 1.1. Этапы и правовые основы интеграционного регулирования рынка финансовых услуг в ЕС и ЕАЭС

Европейский союз (ЕС)^[3] и Евразийский экономический союз (ЕАЭС) заинтересованы в поступательном продвиже­нии финансовой интеграции и развитии рынков финансо­вых услуг своих государств-членов.

Этапы и правовые основы в сфере интеграционного регулирования рынка финансовых услуг ЕС

Учредительные договоры как источники первичного права ЕС, которые обладают наивысшей юридической си­лой и обязательны для исполнения всеми субъектами евро­пейского права, изначально не касались темы регулирования финансового рынка и оказания финансовых услуг. Нормы первичного права, касающиеся области валютно-финансо­вых отношений, косвенно способствовали финансовой ин­теграции и формированию единого европейского рынка финансовых услуг. Этот процесс шёл благодаря последова­тельному внедрению основополагающих принципов Вну­треннего рынка: свободного передвижения лиц, услуг и ка­питалов.

Поскольку государства — члены ЕС не закрепили спе­циальные нормы в первичном праве, законодательные ин­ституты ЕС были вынуждены частично восполнить этот пробел за счёт принятия вторичных норм — директив, регламентов, — общее число которых к настоящему вре­мени исчисляется сотнями. Развитие правовой базы ЕС в сфере единого рынка финансовых услуг происходило не только интенсивно, но и экстенсивно — в силу распро­странения единых правил на новые области регулирования. Это объясняется, прежде всего, высокой динамикой финан­совых рынков в современном мире. Быстрая эволюция фи­нансовых рынков требует столь же быстрого и адекватного ответа со стороны законодателя, которым в данном случае выступает ЕС.

Следующая особенность заключается в том, что единый рынок финансовых услуг ЕС — это сфера совместной ком­петенции Европейского союза и его государств-членов. Это обстоятельство также оказало значительное влияние на раз­витие правовой базы ЕС в этой сфере и отразилось на мето­дах правового регулирования, что особенно ярко проявилось на начальном этапе построения единого рынка финансовых услуг. Очевидно, что ЕС смог бы достичь гораздо больших успехов в построении единого рынка финансовых услуг, если бы эта сфера относилась к сфере его исключительной компетенции. В связи с этим можно согласиться с мнением, что поскольку сфера рынка финансовых услуг принадлежит к совместной компетенции ЕС и его государств-членов, это «представляет основную сложность в развитии её правово­го механизма»^[5].

Для общей характеристики особенностей правового ре­гулирования единого рынка финансовых услуг в ЕС необхо­димо выделить два основных этапа в его истории.

Первый этап (1973-1998 гг.), или период до Плана дей­ствий в сфере финансовых услуг (ПДСФУ), характеризу­ется использованием системного подхода при построении единого рынка финансовых услуг, что означает одновре­менное регулирование трёх финансовых секторов — цен­ных бумаг, банковского и страхового. Правда, в этот период не было какой-либо общей стратегии построения единого рынка финансовых услуг, основным источником права ЕС в сфере финансовых услуг была директива, а основным ме­тодом правового регулирования — метод гармонизации. Директивное регулирование позволяет сохранить высокую степень автономии государств-членов в традиционно чув­ствительной сфере финансовых услуг и снижает риски на­рушения принципов субсидиарности и пропорционально­сти. Приоритет директивного регулирования имеет и другое объяснение: в момент образования Европейского экономиче­ского сообщества (ЕЭС) в качестве правовой основы регу­лирования в сфере финансовых услуг была избрана ст. 57(2) Договора «Об учреждении Европейского экономического сообщества»^[6], который был подписан в Риме 25 марта 1957 г. (далее — Римский договор). Эта статья Римского договора предусматривает принятие только директив.

Второй этап (1999-2020 гг.), или период пост-ПДСФУ, характеризуется сочетанием системного и программного подходов к регулированию сферы финансовых услуг в ЕС. В рамках этого периода можно выделить три подпериода — стратегического планирования (1999-2006 гг.) и антикри­зисного управления (2007-2009 гг.) с постепенным выходом на новую траекторию роста (2010-2020 гг.). Начало нового тысячелетия характеризуется активным правотворчеством ЕС в финансовой сфере. Многие директивы 1980-1990-х го­дов, которые заложили основы интеграционного регулиро­вания в сфере финансовых услуг, были отменены и в на­стоящее время уже не действуют. Такая правотворческая активность не случайна и стала результатом целенаправлен­ных действий со стороны ЕС, поскольку именно на рубеже XX-XXI вв.

В 1999 г. в ряде государств — членов ЕС введено об­ращение в безналичной форме единой валюты — евро и принят первый стратегический программный документ ЕС — «План действий в сфере финансовых услуг». Этот план представлен в сообщении Европейской комиссии (ЕК) от 11 мая 1999 г. «Реализация единого финансового рынка: план к действию»^[7].

Если выбор 1999 г. в качестве точки отсчёта второго этапа достаточно понятен, так как он связан прежде всего с принятием ПДСФУ, то год начала первого этапа требует пояснений. Для этого вновь необходимо обратиться к тексту ПДСФУ Этот документ начинается с предложения: «С 1973 г, строится единый рынок финансовых услуг (подчёркнуто мной. — Р.К.)»^[8]. Из этой лаконичной формулировки можно сделать два вывода.

Первый: именно 1973 г. стал точкой отсчёта в построе­нии единого рынка финансовых услуг в ЕЭС. Второй: спустя 26 лет, то есть в 1999 г., он ещё не был до конца реализован, так как в ПДСФУ сказано, что данный рынок всё ещё «стро­ится». К тому же нет смысла принимать глобальный доку­мент с широкой программой реформ в условиях созданного и нормально функционирующего единого рынка финансо­вых услуг.

Аналогичный вывод можно сформулировать и примени­тельно к современному этапу, и напомнить, что после долгой подготовительной работы только в январе 2018 г. со второй попытки стали применяться на национальном уровне новые правовые акты ЕС в сфере регулирования рынков финансо­вых инструментов. Отметим, что данный пример не случаен: ещё в ПДСФУ ставилась задача усовершенствовать регули­рование рынков финансовых инструментов в ЕС как одного из центральных составляющих единого рынка финансовых услуг. Данная задача была частично решена в 2004 г., тогда это произошло благодаря принятию одноименной директи­вы (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID). Новые правовые акты ЕС (MiFID II и MiFIR) в этой области, при­менение которых началось в начале 2018 г., — это продол­жение реформы, своего рода переход на более высокий уро­вень правового регулирования (см.

Ставить окончательную точку и делать вывод о завер­шении строительства единого рынка финансовых услуг ЕС ещё преждевременно. Дело в том, что сама задача создания такого рынка предполагает его дальнейшее развитие, в том числе за счёт введения в область европейского интеграцион­ного права новых общественных отношений, отражающих современное состояние финансового рынка, который в силу своей специфики постоянно эволюционирует. Таким обра­зом, временные рамки построения единого рынка финансо­вых услуг в ЕС охватывают период с 1973 г. по настоящее время.

В качестве официальной отправной точки построения единого рынка финансовых услуг ЕС избран 1973 г., но это не означает, что до этого не было никаких действий в этом направлении. Ещё в 1966 г действовавшая по распоряжению ЕК экспертная группа подготовила доклад Сегрэ^[9], в котором был отмечено, что все финансовые и кредитные организа­ции должны получить равноправный доступ на рынке ЕЭС. Этот доклад стал важным шагом в создании единого рын­ка финансовых услуг, о чём говорят и видные представите­ли западноевропейской юридической доктрины. По мнению Ф.-Э. Парча, «доклад Сегрэ закладывает интеллектуальные основы большого европейского финансового рынка»^[10].

Возвращаясь к современному этапу, необходимо отме­тить, что Лиссабонский договор «Об изменении Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европей­ское сообщество»^[11] (далее — Лиссабонский договор), всту­пивший в силу в декабре 2009 г., также не касается регули­рования финансовой сферы.

Европейский союз не готов и не может совсем отказать­ся от метода гармонизации и принятия директив, так как сфера финансовых услуг по-прежнему отнесена к совмест­ной компетенции и не подкреплена специальными нормами учредительного договора, которые делали бы такой переход возможным. В настоящее время директивы в сфере финан­совых услуг принимаются в соответствии со статьей 53 До­говора о функционировании ЕС (далее — ДФЕС). Чтобы совершенствовать правовую базу и «реализовать ровное игровое поле^[12], Комиссия больше прибегает к статье 114 ДФЕС, которая позволяет выбрать регламент, несмотря на её субсидиарность по отношению к статье 53 ДФЕС»^[13].

Современные тенденции выражаются в сочетании ме­тодов гармонизации и унификации при правовом регулиро­вании единого рынка финансовых услуг. Где это возможно, ЕК при совершенствовании правовой базы вместо «старо­го» правового акта одновременно предлагает Европейскому парламенту и Совету проекты директивы и регламента, со­храняя таким образом определённый баланс методов регу­лирования и в то же время добиваясь унификации правового регулирования в ряде областей — к ним относятся противо­действие злоупотреблениям на рынке ценных бумаг и инве­стиции (см. гл. 4, 5). Можно говорить, что ЕК как главный наднациональный институт ищет любую возможность пе­рейти к большей унификации при правовом регулировании единого рынка финансовых услуг. Это, например, ярко про­является при реализации делегированных и исполнительных полномочий ЕК.

Если невозможно использовать регламентное регулиро­вание, ЕК не отказывается от возможности перейти к гармо­низации новых областей, которые ранее находились в пол­ном ведении государств — членов ЕС. Так, именно в сфере финансовых услуг была принята Директива об уголовных санкциях за рыночные злоупотребления — первая законода­тельная инициатива ЕС, основанная на новой статье ДФЕС. Эта статья предполагает принятие новых директив, каса­ющихся уголовных правонарушений и санкций в случае создания каких-либо препятствий для осуществления мер по гармонизации в какой-либо из областей, в том числе в фи­нансовой сфере (п. 2 ст. 83 ДФЕС).

Подробнее особенности правового регулирования еди­ного рынка финансовых услуг на каждом этапе (первый 1973-1998 гг. до-ПДСФУ и второй 1999-2020 гг. пост- ПДСФУ) и его эволюция рассмотрены соответственно в гла­ве 3 и главе 4.

Этапы и правовые основы интеграционного регулирования рынка финансовых услуг ЕАЭС

На постсоветском пространстве политическая воля дви­гаться в направлении финансовой интеграции проявлялась в той или иной мере в разные периоды, причём это мож­но было наблюдать задолго до образования ЕАЭС. В каче­стве примера можно указать правовые нормы, регулирую­щие межгосударственные отношения в рамках Союзного государства России и Белоруссии, а именно Договор «О со­здании союзного государства» от 8 декабря 1999 г.^[14] В Раз­деле 3 «Принципы формирования единого экономического пространства» этого договора закреплена ст. 24, согласно которой в Союзном государстве должен быть реализован общий рынок ценных бумаг, основанный на их свободном обращении, эмиссии, общих подходах к регулированию.

Определённые успехи в области финансовой интеграции были достигнуты в период существования Евразийского эко­номического сообщества (ЕврАзЭС). Эту международную организацию учредили Республика Беларусь, Республи­ка Казахстан, Киргизская Республика, Российская Федера­ция и Республика Таджикистан, подписав 10 октября 2000 г. соответствующий Договор «Об учреждении Евразийского экономического сообщества» (далее — Договор об учреж­дении ЕврАзЭС)^[15]. Поскольку ЕврАзЭС была предшеству­ющей ЕАЭС интеграционной организацией, упразднённой в связи с созданием ЕАЭС, необходимо дать краткую харак­теристику правовых основ в области регулирования сферы финансовых услуг в рамках ЕврАзЭС.

Договор об учреждении ЕврАзЭС не содержит ста­тей, посвящённых интеграции в финансовой сфере. Одна­ко в период деятельности ЕврАзЭС его государства-члены подписали ряд межгосударственных соглашений, которые имеют прямое отношение к сфере финансовых услуг. При­ведём некоторые примеры и кратко их охарактеризуем.

Первый документ, на который необходимо сослаться, — «Соглашение о сотрудничестве в области страхования в рам­ках Евразийского экономического сообщества» от 27 апре­ля 2003 г. (далее — Соглашение о сотрудничестве в области страхования 2003 г.)^[16]. В соответствии с этим документом со­вместные действия сторон должны быть направлены на гар­монизацию законодательства в области страхования при соблюдении интересов страхователей и иных заинтересо­ванных лиц; способствовать установлению и развитию де­ловых контактов и взаимодействию между страховыми ор­ганизациями; помогать страховым организациям в создании межгосударственных и национальных объединений страхов­щиков; способствовать совместной выработке и обеспече­нию эффективной деятельности механизмов проведения сострахования и перестрахования в рамках ЕврАзЭС; содей­ствовать разработке форм и методов взаимодействия меж­ду органами страхового надзора и регулирования страховой деятельности; способствовать совершенствованию порядка лицензирования деятельности, осуществляемой страховыми организациями, и др. В документе приведён практически ис­черпывающий перечень направлений совместных действий. Они касаются мер правового и организационного характера, но носят очень общий характер. Но главное: в ст. 2 Согла­шения о сотрудничестве в области страхования 2003 г., где перечислены эти направления, прямо закреплено, что сторо­ны обладают полной независимостью в вопросах реализа­ции государственной политики в области страхования. Ста­тья 4 этого Соглашения также представляет интерес, так как она предусматривает создание Совета руководителей орга­нов страхового надзора и регулирования страховой деятель­ности, в компетенцию которого входит координация взаимо­действия сторон по реализации соглашения.

Второй документ относится к сектору рынка ценных бу­маг — «Соглашение о сотрудничестве государств — членов Евразийского экономического сообщества на рынке ценных бумаг»^[17] от 18 июня 2004 г. (далее — Соглашение о сотруд­ничестве на рынке ценных бумаг 2004 г.). Этот документ был подписан государствами — членами ЕврАзЭС, которые стремились достичь как глобальных целей, связанных с со­действием экономическому росту, так и более узких целей, в частности, разработки правил единого порядка эмиссии и об­ращения ценных бумаг и единого порядка осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Несмотря на то, что число статей Соглашения о сотрудни­честве на рынке ценных бумаг 2004 г. в два раза превышает число статей Соглашения о сотрудничестве в области стра­хования 2003 г., подходы к достижению заявленных целей в этих межгосударственных соглашениях практически не различаются: в них говорится о необходимости коорди­нировать действия сторон, но при этом даже в перспективе не предлагаются какие-либо более глубокие формы сотруд­ничества. Встречаются и противоречивые правила. Напри­мер, в ст. 1 Соглашения о сотрудничестве на рынке ценных бумаг 2004 г. в качестве одной из целей соглашения высту­пает «создание единого межгосударственного рынка цен­ных бумаг», под которым понимается «совокупность рынков ценных бумаг Сторон, объединенных общими принципами функционирования и государственного регулирования»^[18]. Очень интересный термин и его формулировка, которые близки к центральной категории нашего исследования — «рынок финансовых услуг». Однако при всей ценности та­кого концептуального подхода авторов Соглашения о со­трудничестве на рынке ценных бумаг 2004 г. к вопросам финансовой интеграции им не удалось закрепить обязатель­ные для сторон правовые нормы, которые позволяли бы со­здать единый межгосударственный рынок ценных бумаг. В некоторых случаях закреплённые положения, на наш взгляд, даже мешают реализации поставленной цели. Так, в ст. 4 Соглашения прямо сказано, что «допуск ценных бумаг к размещению и обращению за пределами территории Сто­роны, резидентом которой является эмитент ценных бумаг, осуществляется в соответствии с законодательством этой Стороны»^[19]. В этой статье закреплено также, что «допуск к размещению и обращению на территории любой из Сторон ценных бумаг, эмитентами которых являются нерезиденты, осуществляется в соответствии с законодательством Сторо­ны, на территории которой размещаются и обращаются цен­ные бумаги»^[20]. Полагаем, что эти конкретные нормы проти­воречат логике единого межгосударственного рынка ценных бумаг, точное определение содержания которого приведено в Соглашении. Несколько сглаживают ситуацию правила ст. 8 Соглашения, в которых, в частности, говорится, что стороны обязуются принимать меры по гармонизации зако­нодательства, регулирующего эмиссию ценных бумаг и до­пуск ценных бумаг резидентов к размещению и обращению на территории другой Стороны. Считаем, что для реализа­ции цели создать межгосударственный рынок ценных бумаг необходимо сначала закрепить единые принципы функцио­нирования такого рынка, на которые должны ориентировать­ся стороны этого Соглашения.

В завершение анализа достижений ЕврАзЭС в обла­сти финансовой интеграции необходимо привести ещё один пример — «Протокол о создании общего страхового рынка государств — членов Евразийского экономического сообщества»^[21] от 27 ноября 2009 г. (далее — Протокол о со­здании общего страхового рынка 2009 г.). Государства — члены ЕврАзЭС разработали этот Протокол в развитие по­ложений, предусмотренных в Соглашении о сотрудничестве в области страхования 2003 г. Этот документ интересен тем, что в нём речь идет о понятии «общий страховой рынок», что означает «часть экономического пространства, ограни­ченная территорией Сторон, где законодательством Сто­рон гарантируются соблюдение и защита прав и интере­сов всех участников страховых рынков Сторон»^[22]. Различия в содержании определений очень близких друг к другу поня­тий «межгосударственный рынок ценных бумаг» и «общий страховой рынок» говорят о том, что государства — чле­ны ЕврАзЭС поставили перед собой стратегические задачи по гармонизации законодательства в различных финансо­вых секторах, но при этом в тот период не ставили цель за­крепить общие правила и принципы, которые могли быть применены в каждом из финансовых секторов, и тем более не предполагалась интеграция в рамках общего финансово­го рынка.

Три приведённых примера — это лишь часть межгосу­дарственных соглашений, принятых в рамках ЕврАзЭС^[23]. Они дают, на наш взгляд, общее представление об уровне межгосударственного сотрудничества, который был достиг­нут в преддверии перехода к следующему этапу интегра­ции — созданию ЕАЭС.

В ЕАЭС, международную организацию региональной экономической интеграции, в настоящее время входят пять государств. В Астане 29 мая 2014 г. Договор «О Евразий­ском экономическом союзе» (далее — Договор о ЕАЭС)^[24] подписали Российская Федерация, Казахстан и Белоруссия. Армения и Киргизия присоединились к этому международ­ному договору позднее. В соответствии с Договором о ЕАЭС согласованное регулирование финансовых рынков должно стать на начальном этапе одним из направлений межгосудар­ственного сотрудничества, чтобы в перспективе сформиро­вать в рамках ЕАЭС общий финансовый рынок и обеспечить недискриминационный доступ государств-членов на нацио­нальные финансовые рынки.

При анализе Договора о ЕАЭС, нацеленного на финан­совую интеграцию, необходимо начать с общей констатации: это хорошо разработанный и полный документ, на основа­нии которого можно начать длительный и сложный про­цесс построения общего финансового рынка на значитель­ной части постсоветского пространства. В Договор о ЕАЭС включён Раздел XVI «Регулирование финансовых рынков». Несмотря на то, что данный раздел состоит только из од­ной ст. 70 «Цели и принципы регулирования финансовых рынков», это не умаляет его значения для целей межгосудар­ственной интеграции.

Во-первых, финансовая интеграция неразрывно связа­на с построением единого экономического пространства, основополагающей целью всего Договора о ЕАЭС, кото­рый направлен прежде всего на реализацию экономической интеграции. Об этом можно судить, исходя из самой струк­туры договора. Раздел XVI — это четвёртый по счёту раз­дел Части третьей договора. Ему предшествует три раздела: 1) Раздел XIII «Макроэкономическая политика» состоит из одной статьи; 2) Раздел XIV «Валютная политика» со­стоит из одной статьи; 3) Раздел XV «Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций» состоит из пяти статей^[25]. Структура Части третьей Догово­ра о ЕАЭС и анализ Разделов ХШ-ХУХ говорят о том, что государства — члены ЕАЭС положили в основу своего со­трудничества цели согласования собственной макроэконо­мической, валютной и финансовой политики с желанием одновременно развивать более быстрыми темпами инвести­ционную деятельность, основанную на свободе учреждения и торговле услугами. В этом смысле активная инвестицион­ная деятельность должна позволить поднять уровень эконо­мического развития государств — членов ЕАЭС, что сдела­ет необходимым более тесное согласование всех остальных смежных политик.

Налицо определённая аналогия в развитии данных сфер в ЕС: принятая в 1985 г. директива 85/611/ЕЭС Совета «О координации законодательных, регламентарных и адми­нистративных положений, относящихся к некоторым пред­приятиям коллективного инвестирования в обращаемые ценные бумаги (ПКИОЦБ)»^[26] открыла путь к построению единого европейского рынка инвестиционных фондов, впер­вые закреплена концепция европейского паспорта, основан­ная на свободе учреждения и предоставления услуг; в 1993 г. вступил в силу Маастрихтский договор и началась актив­ная фаза строительства Экономического и валютного союза; принят в 1999 г. ПДСФУ, нацеленный на построение едино­го рынка финансовых услуг в ЕС.

Разделы Х111-ХУ1 Части третьей Договора о ЕАЭС тесно связаны между собой, им придаётся первоочеред­ное значение, так как они предшествуют другим разделам Части третьей, регулирующим стратегические для постро­ения единого экономического пространства области — на­логи и налогообложение (Раздел XVII); общие принципы и правила конкуренции (Раздел XVIII), Раздел XX «Энерге­тика». О значимости целей финансовой интеграции говорит и тот факт, что Часть третья договора выступает фактиче­ски самой содержательной с точки зрения заложенных в ней интеграционных направлений и механизмов. Второе маги­стральное направление интеграции закреплено в Части вто­рой Договора, которая посвящена исключительно строитель­ству Таможенного союза.

Во-вторых, наличие в Разделе XVI единственной ст. 70 «Цели и принципы регулирования финансовых рынков» в определённой степени компенсируется Приложением к Договору № 17 «Протокол по финансовым услугам», ко­торое развивает и дополняет положения ст. 70 Договора о ЕАЭС. Статья 70 — центральная статья Договора о ЕАЭС в области регулирования финансовых рынков, в ней закреп­лены наиболее общие положения, в соответствии с которы­ми государства — члены ЕАЭС координируют свои усилия и выстраивают механизм сотрудничества. Эта статья закреп­ляет семь целей сотрудничества, некоторые из них требу­ют отдельного комментария. Главная цель состоит в углуб­лении экономической интеграции государств — членов ЕАЭС; для достижения этой цели необходимо создание об­щего финансового рынка, причём участники общего рынка должны получить недискриминационный доступ на фи­нансовые рынки государств-членов. Другие цели: защи­та прав и законных интересов потребителей финансовых услуг; создание условий для взаимного признания лицен­зий в банковской и страховой сферах, а также на фондовом рынке; создание эффективной системы риск-менеджмента во всех государствах-членах; разработка пруденциальных норм в банковской, страховой деятельности и деятельно­сти на рынке ценных бумаг; определение порядка осущест­вления надзора за деятельностью участников финансового рынка; обеспечение транспарентности деятельности участ­ников финансового рынка — несмотря на их важность, вы­ступают как вспомогательные — без них невозможно со­здать хорошо настроенный и динамично развивающийся общий финансовый рынок. Анализ главной цели позволя­ет сделать важный вывод: общие подходы к регулирова­нию рынка финансовых услуг должны стимулировать эко­номическую интеграцию государств — участников ЕАЭС. Это подтверждает ранее приведённые тезисы об опреде­лённом смысловом расположении разделов Части третьей Договора о ЕАЭС.

Анализ остальных (вспомогательных) целей в ст. 70 Договора также позволяет сделать вывод о том, что общий финансовый рынок ЕАЭС охватывает три смежных секто­ра — банковский, страховой и фондовый, или рынок ценных бумаг. Этот вывод подтверждается и в «Протоколе по финан­совым услугам» (подробнее см. § 1.2).

Анализ различных частей Договора о ЕАЭС позволя­ет сделать вывод о том, что в финансовой сфере конечной целью государств — членов ЕАЭС является построение об­щего финансового рынка. Движение к этой цели будет по­этапным. На первом этапе (2014-2024 гг.) будет осуществле­на гармонизация национального законодательства в сфере финансового рынка, а на втором этапе, который начнёт­ся в 2025 г., ЕАЭС перейдет к наднациональному регули­рованию, что будет связано с началом деятельности надна­ционального органа по регулированию финансового рынка с расположением в городе Алматы (Республика Казахстан). Эти правила изложены в ст. 103 Договора о ЕАЭС «Переход­ные положения в отношении Раздела XVI». Общая програм­ма гармонизации первого этапа, которая охватывает все три сектора финансовых услуг, изложена в «Протоколе по фи­нансовым услугам». На данном этапе государства — члены ЕАЭС сохранили за собой право вводить или сохранять до­полнительные условия или ограничения. Отмена в дальней­шем изъятий и ограничений, указанных в индивидуальных национальных перечнях финансовых услуг^[27], выступает как необходимое условие построения общего финансового рын­ка ЕАЭС.

С момента подписания Договора о ЕАЭС прошло уже больше шести лет. Все эти годы ведётся работа по подготов­ке более развёрнутой нормативной базы общего финансово­го рынка ЕАЭС. К июлю 2019 г. можно говорить о несколь­ких международных соглашениях Союза, которые имеют отношение к общему финансовому рынку ЕАЭС. Некото­рые из них уже вступили в силу, другие находятся в стадии согласования.

Необходимо начать с действующих документов. Согла­шение «Об обмене информацией, в том числе конфиденци­альной, в финансовой сфере в целях создания условий на фи­нансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала» (далее — Соглашение «Об обмене информацией в финансовой сфере») от 23 декабря 2014 г.^[28] подписали: Правительство Республики Беларусь и Национальный банк Республики Беларусь, Правительство Республики Казахстан и Национальный Банк Республики Казахстан, Правитель­ство Российской Федерации и Центральный банк Россий­ской Федерации. Вступление в силу Соглашения «Об обме­не информацией в финансовой сфере» было связано с датой вступления в силу Договора о ЕАЭС. Согласно тексту это­го документа, «Соглашение является международным до­говором, заключённым в рамках Евразийского экономиче­ского союза, и входит в право Евразийского экономического союза»^[29]. Кроме того, в Соглашении «Об обмене инфор­мацией в финансовой сфере» прямо сказано, что Стороны подписали это соглашение, основываясь на ст. 70 Догово­ра о ЕАЭС, которая в этом случае выступает в качестве пра­вовой основы для взаимных действий государств — членов ЕАЭС, нацеленных на построение общего финансового рын­ка ЕАЭС.

Главная заслуга Соглашения «Об обмене информацией в финансовой сфере» состоит в том, что благодаря его по­ложениям был закреплён порядок использования и обмена информацией между регуляторами финансовых рынков для развития интеграции в финансовой сфере.

Соглашение обязывает уполномоченные органы госу­дарств — членов ЕАЭС размещать следующую информа­цию о положении на финансовом рынке и деятельности фи­нансовых организаций:

• законопроекты, касающиеся деятельности финансовых организаций и оказания финансовых услуг в том слу­чае, если такие проекты раскрываются неограниченно­му кругу лиц в соответствии с национальным законо­дательством;

• наименование финансовых организаций и зарегистриро­ванных трансграничных организаций с указанием вида финансового рынка, на котором действует организация, тип и дата выдачи разрешений и/или лицензий либо сви­детельств о государственной регистрации государства- члена.

В Соглашении особо конкретизирована информация, которая относится к предоставлению информации по каж­дому из секторов общего финансового рынка ЕАЭС (сек­торы банковских и страховых услуг, сектор рынка ценных бумаг). Такая информация должна размещаться в специаль­ных разделах официальных сайтов уполномоченных орга­нов государств — членов ЕАЭС в жёсткие сроки: не позднее 60 календарных дней, следующих за отчётным кварталом, и не позднее 120 календарных дней, следующих за отчётным годом. Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) осущест­вляет сбор и размещение обобщенной информации на сво­ём официальном сайте. Отдельно в Соглашении «Об обме­не информацией в финансовой сфере» предусмотрен обмен конфиденциальной информацией между государствами — членами ЕАЭС.

Важным шагом в построении общего финансового рын­ка ЕАЭС стало подписание Соглашения «О гармонизации законодательства государств — членов Евразийского эко­номического союза в сфере финансового рынка» (далее — Соглашение «О гармонизации в сфере финансового рын­ка») от 6 ноября 2018 г.^[30] Это Соглашение также является

международным договором, который заключен в рамках ЕАЭС, и оно входит в право ЕАЭС, а его разработка велась с учётом п. 3 ст. 70 Договора о ЕАЭС. Сторонами этого Со­глашения стали государства — члены ЕАЭС в лице Прави­тельства Республики Армения и Центрального банка Рес­публики Армения, Правительства Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь, Правитель­ства Республики Казахстан и Национального Банка Респуб­лики Казахстан, Правительства Киргизской Республики и Национального банка Киргизской Республики, Правитель­ства Российской Федерации и Центрального банка Россий­ской Федерации. Основная цель этого Соглашения состоит в том, чтобы закрепить меры, которые государства — чле­ны ЕАЭС должны принимать в целях гармонизации зако­нодательства государств-членов в сфере финансового рын­ка (взаимодействие при подготовке проектов нормативных правовых актов; иные меры, которые участники Соглаше­ния сочтут целесообразными и возможными для реализа­ции мер по гармонизации законодательства государств — членов ЕАЭС в сфере финансового рынка). Согласно этому Соглашению, процесс гармонизации законодательства госу­дарств — членов ЕАЭС в финансовой сфере должен быть завершён к 1 января 2025 г. Статья 6 Соглашения «О гар­монизации в сфере финансового рынка» также предусма­тривает разработку Плана гармонизации законодательства государств — членов ЕАЭС с указанием этапов и сроков про­ведения гармонизации законодательства государств-членов. В разработке этого Плана принимают участие государства — члены ЕАЭС и ЕЭК.

Ряд международных соглашений ЕАЭС, которые регу­лируют общий финансовый рынок, пока не вступили в силу. Согласно Докладу ЕЭК «О реализации основных направле­ний интеграции в рамках Евразийского экономического сою­за», который был опубликован в конце 2018 г., «текущий пе­риод характеризуется в первую очередь созданием основ для формирования общего финансового рынка Союза»^[31]. Соглас­но этому Докладу, продолжается работа над рядом сектор­ных соглашений, которые проходят внутригосударственные процедуры и внутригосударственное согласование, среди которых:

• Соглашение о допуске брокеров и дилеров одного госу­дарства — члена ЕАЭС на биржи (организаторов торгов­ли) других государств-членов;

• Соглашение о взаимном допуске к размещению и обра­щению ценных бумаг на организованных торгах в госу­дарствах — членах Евразийского экономического союза;

• Соглашение об осуществлении аудиторской деятельно­сти в рамках Евразийского экономического союза;

• Соглашение о согласованных подходах к регулирова­нию валютных правоотношений и принятию мер либе­рализации;

• Соглашение о порядке обмена сведениями, входящими в состав кредитных историй, в рамках Евразийского эко­номического союза.

Согласно Докладу ЕЭК, ведётся также разработка «До­рожной карты» формирования общего биржевого простран­ства ЕАЭС, а также Соглашения «Об обмене информацией в сфере противодействия легализации (отмыванию) дохо­дов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и/или денежных инструментов через таможенную границу ЕАЭС». Распоряжение Совета ЕЭК № 35 «О проекте Со­глашения об обмене информацией в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и/или денежных инструмен­тов через таможенную границу Евразийского экономиче­ского союза»^[32] было принято 14 сентября 2018 г. Согласно распоряжению, проект этого документа направлен в госу­дарства — члены ЕАЭС для проведения внутригосудар­ственных процедур, необходимых для подписания этого Соглашения. Основная цель Соглашения — организовать информационное взаимодействие в целях не допустить пе­ревод через границы стран ЕАЭС наличных денег для фи­нансирования терроризма и/или отмывания доходов, полу­ченных преступным путём.

В будущем указанный выше список межгосударствен­ных соглашений, лежащий в основе общего финансового рынка ЕАЭС, будет пополняться за счёт новых междуна­родных договоров. Ближе к 2025 г. следует ждать принятия Соглашения о наднациональном органе по регулированию общего финансового рынка. Это Соглашение также будет принято в форме международного договора, будет относить­ся к праву ЕС, а основанием для его принятия станет п. 2 статьи 103 Договора о ЕАЭС.

В связи с этим укажем на следующую особенность пра­вовых основ ЕАЭС в сфере регулирования рынка финан­совых услуг. В отличие от учредительных договоров ЕС, Договор о ЕАЭС содержит нормы, которые касаются ин­теграционного регулирования рынка финансовых услуг. Это в первую очередь ст. 70 «Цели и принципы регулирова­ния финансовых рынков», ст. 103 «Переходные положения в отношении Раздела XVI» и «Протокол по финансовым услугам» (Приложение № 17 к Договору о ЕАЭС). Все эти части Договора о ЕАЭС дополняют друг друга и обладают одинаковой юридической силой.

На этом различия не кончаются. Если обратиться к ст. 6 Договора о ЕАЭС «Право Союза», то становится оче­видно, что к источникам права ЕАЭС необходимо отнести собственно Договор о ЕАЭС, международные договоры в рамках Союза, международные договоры Союза с третьей стороной, решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственно­го совета и Евразийской экономической комиссии. Из смыс­ла ст. 6 Договора о ЕАЭС также следует иерархия между названными источниками права ЕАЭС: наивысшей юриди­ческой силой обладает Договор о ЕАЭС. В случае противо­речий между международными договорами в рамках Сою­за и Договором о ЕАЭС приоритет будет иметь последний, решения и распоряжения органов Союза не должны быть в противоречии с Договором о ЕАЭС и международными до­говорами Союза.

ЕАЭС при формировании права в сфере интеграцион­ного регулирования рынка финансовых услуг пошёл по соб­ственному пути, который отличается от ЕС не только на­личием чётких правовых основ на уровне учредительного договора, но и тем, что его основными правовыми источни­ками на первоначальном этапе стали не правовые акты со­юзных органов, а именно международные договоры госу­дарств — членов ЕАЭС. Кроме того, если соответствующие ранее рассмотренные положения Договора о ЕАЭС мож­но без каких-либо сомнений отнести к правовым основам в сфере регулирования общего финансового рынка, то меж­государственные соглашения государств — членов ЕАЭС таковыми будут только по отношению к правовым ак­там органов, которым впоследствии предстоит развивать их положения.

Полагаем, что наличие в праве ЕАЭС на уровне учреди­тельного договора чётких правовых основ общего финан­сового рынка является важным фактором, который позво­лит создать этот рынок в среднесрочной перспективе. ЕАЭС в этом смысле обладает бесспорным преимуществом и, вполне возможно, что составители Договора о ЕАЭС учи­тывали специфическую форму закрепления правовых основ ЕС в сфере регулирования рынка финансовых услуг.

Наряду с явными различиями в правовых подходах ЕС и ЕАЭС к интеграционному регулированию рынка финансо­вых услуг, можно обнаружить и некоторые общие признаки. ЕС добился значительных успехов в построении собствен­ного единого рынка финансовых услуг после принятия пер­вого программного документа в этой области (ПДСФУ).

Программный подход при интеграционном регулирова­нии рынка финансовых услуг также проявился и в ЕАЭС. Очевидный пример такого подхода — это собственно сам «Протокол по финансовым услугам» (Приложение № 17 к Договору о ЕАЭС), который принимался для реализации целей, изложенных в ст. 70 Договора о ЕАЭС. В нём наря­ду с определением основных терминов содержатся указания на конкретные шаги, которые необходимо предпринять для построения общего финансового рынка ЕАЭС.

Признаки программного подхода ЕАЭС в сфере финан­совых услуг можно проследить и на примере Концепции формирования общего финансового рынка ЕАЭС, решение о разработке которой было принято в конце 2016 г. Согласно Докладу ЕЭК «О реализации основных направлений инте­грации в рамках Евразийского экономического союза», ука­занная Концепция выступает в роли «стратегического доку­мента, определяющего цели, принципы, этапы, правовую основу и основные направления формирования ОФР (обще­го финансового рынка. — Р.К.)»^[33]. Концепция формирования общего финансового рынка ЕАЭС (далее — Концепция ОФР ЕАЭС) была утверждена 1 октября 2019 г. решением Выс­шего Евразийского экономического совета. По мнению ЕЭК, Концепция ОФР ЕАЭС «фактически является ядром для со­здания нормативной базы Союза»^[34] в финансовой сфере.

Анализ этого программного документа позволяет уста­новить, что в нём отражены различные аспекты формиру­ющегося общего финансового рынка ЕАЭС: закреплены цели, принципы, этапы, критерии и основные направле­ния его формирования. Согласно Концепции ОФР ЕАЭС «общий финансовый рынок охватывает банковский сек­тор, сектор рынка ценных бумаг и страховой сектор каж­дого государства-члена, а также совокупность отношений, регулирующих взаимодействие между секторами финан­сового рынка»^[35]. Это положение не только конкретизирует определение общего финансового рынка, которое закрепле­но в Договоре о ЕАЭС, но и указывает на принцип систем­ности, который должен теперь учитываться при формирова­нии правовой базы этого рынка. Таким образом, установлено новое правило, согласно которому разработка правовой базы общего финансового рынка ЕАЭС будет учитывать особен­ности регулирования в каждом из трёх финансовых секто­ров, но при этом нормотворчество будет реализовываться исходя из необходимости обеспечить тесную связь и взамо- проникновение различных секторов финансовой системы. Это напоминает подход, который использовал ЕЭС в момент начала построения собственного единого рынка финансовых услуг (см. гл. 3).

Согласно Концепции ОФР ЕАЭС построение общего финансового рынка пройдет в два этапа. Второй этап нач­нётся в 2025 году. До этого времени необходимо реализо­вать частичную гармонизацию регулирования в сфере рынка ценных бумаг, банковского и страхового рынка. Это долж­но позволить в рамках первого этапа снизить регуляторный арбитраж. При этом сам механизм гармонизации не утра­тит своего значения и на втором этапе. Хотя это напрямую не следует из Концепции ОФР ЕАЭС, можно предполо­жить, что в этом документе начало второго этапа связано с началом деятельности наднационального органа по регу­лированию финансового рынка, который согласно Договору о ЕАЭС должен быть создан именно к этому времени. Ана­лиз различных частей Концепции ОФР ЕАЭС позволяет сде­лать общий вывод о том, что в настоящий момент закрепле­ны только основные и самые общие направления интеграции в финансовой сфере, пока ещё очень мало чётких и кон­кретных правил и ориентиров. Очевидно, что собственного опыта пока недостаточно. В этой связи крайне характерно описание полномочий будущего наднационального орга­на по регулированию финансового рынка — четыре из ше­сти его полномочий в той или иной степени связаны с меж­дународным сотрудничеством и анализом международного опыта финансовой интеграции: анализ законодательства го­сударств-членов в сфере финансового сектора на предмет соответствия международным стандартам; разработка реко­мендаций по внедрению международных стандартов и прин­ципов в сфере финансового рынка; сотрудничество с меж­дународными организациями и регуляторами финансового рынка; представление интересов государств-членов на меж­дународных площадках в сфере финансового рынка.

ЕАЭС находится в начале процесса построения общего финансового рынка, предстоит ещё много сделать. Очевид­но, что для реализации всех поставленных задач необходимо изучать мировую практику регулирования финансовых рын­ков. Это необходимо не только для заимствования лучших достижений, но ещё и потому, что современный мир финан­сов характеризуется высокой степенью взаимопроникнове­ния, многие процессы требуют единых подходов к регулиро­ванию, а значит, и единых правовых стандартов.

Обращение к опыту ЕС в области построения интегри­рованного рынка финансовых услуг может быть разноуров­невым: можно изучить общие тенденции в развитии правого регулирования единого рынка финансовых услуг ЕС и этим ограничиться, а можно этот опыт изучить гораздо глубже и провести тщательный анализ десятков европейских ди­ректив и регламентов, которые выступают основным источ­ником права ЕС в сфере регулирования единого рынка фи­нансовых услуг. Считаем, что нельзя ограничиваться только общими представлениями об опыте ЕС в финансовой сфере. Необходим более глубокий анализ права ЕС в сфере регули­рования единого рынка финансовых услуг. Второй путь наи­более ценен с точки зрения научного и практического инте­реса, но прежде чем на него вступить, необходимо убедиться в том, насколько он верен.

При обращении к международному опыту сама воз­можность изучения и последующего сравнения зависит от ряда внешних факторов, среди которых можно выделить политическую волю, правовые основания, научный (док­тринальный) и практический интерес к предмету исследо­вания и сравнения. Само по себе отсутствие политической воли изучать конкретный зарубежный опыт не может огра­ничить учёного в его исследованиях, но с большой долей вероятности создаст трудности при внедрении результатов его научных поисков. Если возможность изучения и рецеп­ции зарубежного опыта закреплена в праве, то это означа­ет, что из разряда политических намерений необходимость обращения к международному опыту переведена в форму закона или международного договора и обязательна к ис­полнению. Сочетание этих факторов, как правило, говорит о том, что речь действительно идёт о ценном опыте, что под­тверждает большой научный (доктринальный) потенциал и практическое значение сравнительного исследования. Из­учать зарубежный опыт невозможно без поддержки научно­го сообщества, без проведения качественной и всесторонней экспертизы. И, наконец, если из почерпнутого опыта мож­но вынести большую практическую пользу, то этот фактор может в некоторых случаях стать доминирующим, подтол­кнув политических лидеров, законодателей, научное сооб­щество к конкретным действиям. Вопрос практического зна­чения проявляется особенно остро в тех случаях, когда речь идёт о реализации крупного проекта, сулящего значитель­ную прибыль, но при этом чувствуется недостаток собствен­ного опыта по конкретной теме, либо когда проект способен принести ещё большие дивиденды, если он будет реализо­ван совместно с зарубежными контрагентами. Важным вну­тренним фактором, делающим возможным сравнительное исследование, выступает соблюдение внутренней дихо­томии между объектами изучения/сравнения, так как про­водить сравнение разнопорядковых явлений и категорий неверно и нецелесообразно.