Особенности реализации международных договорных обязательств в федеративных государствах

Как следует из ст. 29 («Территориальная сфера применения до­говоров») Венской конвенции о праве международных догово­ров, «если иное намерение не явствует из договора или не ус­тановлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории».

В федеративных государствах в силу распределения полно­мочий между федерацией и входящими в ее состав субъектами могут возникать дополнительные проблемы, связанные с реа­лизацией во внутригосударственной сфере международных до­говоров по вопросам, полностью или частично относящимся к ведению субъектов. Если для их осуществления в национальной правовой системе требуется издание законодательства субъек­тами федерации, то соответствующие меры должны быть приня­ты на уровне субъектов.

В том случае, если субъект федерации своевременно не при­нимает входящие в сферу его собственной компетенции меры, необходимые для выполнения международных договорных обя­зательств, то федеративные государства действуют по-разному. В Австрии, например, компетенция по принятию таких мер, в частности, издание необходимого законодательства, переходит к федерации. В Германии имплементационное законодательство, как правило, принимается на федеральном уровне. В Австралии федеральные органы могут рассмотреть вопрос о принятии со­ответствующего законодательства на уровне федерации. В Кана­де принятие федеральными органами входящих в компетенцию

См.: Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 73. провинций и территорий мер, которые необходимы для реали­зации международных договорных обязательств, невозможно, и изменение законодательства субъектов федерации должно быть осуществлено самими субъектами.

Необходимо иметь в виду, что поведение местных органов власти квалифицируется как деяние государства, которое несет ответственность в случае, если это поведение нарушает междуна­родные договорные обязательства государства. Иными словами, если субъект федерации не принимает входящие в сферу его собст­венной компетенции меры, которые необходимы для реализации заключенного федеративным государством международного до­говора по вопросам, полностью или частично относящимся к ве­дению субъектов, то ответственность за нарушение международ­ных договорных обязательств несет федеративное государство.

Проблемы, связанные с неготовностью или нежеланием не­которых субъектов федерации принимать входящие в их компе­тенцию меры, необходимые для реализации международных до­говорных обязательств, в ряде случаев пытаются решить путем включения в многосторонние договоры клаузулы о федератив­ном государстве.

Клаузула о федеративном государстве (federal state clause), ко­торая включается в некоторые многосторонние договоры, пре­дусматривает, что международная ответственность за выполне­ние договорных обязательств принимается государством-уча­стником с федеративным устройством только по тем вопросам, которые входят в установленную конституцией компетенцию федеральных органов. Что касается положений международно­го договора, выполнение которых входит в компетенцию субъ­ектов федеративных государств, федеральное правительство имеет обязательство лишь информировать органы власти этих субъектов о таких положениях с рекомендацией о принятии со­ответствующих мер, но не несет ответственности в случае, если субъектами федерации не принимаются меры, необходимые для реализации этих положений.

Клаузула о федеративном государстве, иногда именуемая «фе­деральной оговоркой»^[399], направлена на ограничение ответствен­ности федерации за поведение входящих в ее состав субъектов и представляет собой уступку федеративным государствам ввиду особенностей их конституционных систем. Такая клаузула соз­дает неравенство обязательств для федеративных и унитарных государств - участников международного договора, поскольку унитарные государства должны выполнять весь договор, в то время как федеративные государства получают возможность выполнять лишь те его положения, которые не затрагивают за­конодательную компетенцию субъектов федерации, и не несут ответственность за принятие субъектами федерации мер, необ­ходимых для выполнения положений договора, относящихся к компетенции субъектов федерации. Неравенство обязательств для федеративных и унитарных государств, которое создается в результате включения клаузулы о федеративном государстве в международные договоры, признается и самими федеративны­ми государствами. Так, по мнению правительства Австралии, «международное сообщество рассматривает включение клаузу­лы о федеративном государстве в международные договоры в ка­честве попытки федеративного государства избежать выполне­ния в полном объеме обязательств по договору его участником»^[400]. В США признается, что клаузула о федеративном государстве дает возможность сделать обязательства федеративного госу­дарства по международному соглашению менее обременитель­ными, чем у унитарных государств, участвующих в соглашении^[401].

Несмотря на негативное отношение к клаузуле о федератив­ном государстве значительной части международного сообще­ства (включая неоднозначное отношение к ней и самих феде­ративных государств), она продолжает время от времени появ­ляться в многосторонних договорах. Так, в ст. 35 («Федеральные или неунитарные конституционные системы») Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте^[402], принятой генеральной конференцией ЮНЕСКО в 2005 г., предусматривается, что «в от­ношении государств-участников, которые имеют федеральную или неунитарную конституционную систему, действуют следую­щие положения:

(a) в отношении положений настоящей Конвенции, выпол­нение которых подпадает под правовую юрисдикцию фе­дерального или центрального законодательного органа, федеральное или центральное правительство несет те же обязательства, что и государства-участники, которые не являются федеративными государствами;

(b) в отношении положений настоящей Конвенции, выполне­ние которых подпадает под юрисдикцию отдельных вхо­дящих в состав государства штатов, областей, провинций или кантонов, которые, в соответствии с конституцион­ной системой федерации, не обязаны принимать законо­дательных мер, федеральное правительство информирует компетентные органы власти таких штатов, областей, про­винций или кантонов об указанных положениях со своей рекомендацией относительно их принятия».

Кроме клаузулы о федеративном государстве в некоторые многосторонние договоры включаются положения, позволяю­щие учесть наличие в государствах территориальных единиц с различными правовыми системами. Это дает возможность госу­дарству-участнику путем соответствующего заявления распро­странить действие международного договора либо на всю свою территорию, либо только на отдельные его территориальные единицы. Так, в ст. 13 («Государства, имеющие более чем одну правовую систему») Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. предусматривается, что «в случае, если государство имеет две или несколько территориальных единиц, в которых приме­няются различные правовые системы в отношении вопросов, от­носящихся к настоящей Конвенции, оно может при подписании, ратификации, принятии, утверждении или присоединении сде­лать заявление о том, что настоящая Конвенция распространяет­ся на все его территориальные единицы или только на одну или некоторые из них, и может в любое время вносить изменения в это заявление путем представления другого заявления».

В Австрии положение, направленное на обеспечение вы­полнения международных договорных обязательств в сфере собственной компетенции земель, содержится в ст. 16 (4) Кон­ституции. Земли обязаны принимать входящие в сферу их соб­ственной компетенции меры, необходимые для выполнения международных договоров; если земля своевременно не выпол­няет эту обязанность, то компетенция по принятию таких мер, в частности, издание необходимых законов, переходит к федера­ции. После того, как необходимые меры будут приняты землей, изданный федерацией в связи с этим закон или постановление утрачивают силу. Кроме того, согласно ст. 16 (5) при выполне­нии международных договоров федерация обладает правом над­зора по вопросам, входящим в сферу собственной компетенции земель. При этом в отношении земель федерации принадлежат те же права, какими она обладает по вопросам непрямого феде­рального управления.

В Германии имплементационное законодательство, если оно необходимо для реализации международных договорных обяза­тельств в национальной правовой системе, в большинстве случа­ев принимается на федеральном уровне независимо от того, что предмет такого законодательства может полностью или частич­но относиться к полномочиям земель^[403]. Во внутригосударствен­ной иерархии правовых актов федеральное право, в том числе направленное на реализацию международных договорных обя­зательств, имеет преимущество перед правом земель (ст. 31 Ос­новного закона).

В Бельгии прямое участие сообществ, регионов во внутриго­сударственных процедурах заключения «смешанных» междуна­родных договоров, т.е. заключаемых федерацией договоров, ко­торые затрагивают не только компетенцию федерации, но и ис­ключительную компетенцию ее составных частей - сообществ, регионов, позволяет предположить, что сообществами, регио­нами обеспечивается реализация международных договорных обязательств по вопросам, относящимся к исключительному ведению членов федерации. Механизм участия сообществ и регионов в обеспечении выполнения международных или над­национальных обязательств Бельгии устанавливается законом, предусмотренным ст. 169 Конституции.

В Швейцарии, согласно Конституции (ст. 5), соблюдение конфедерацией и кантонами международного права является одним из принципов государственно-правовой деятельности. Предусмотренный Конституцией и законом 1999 г. об участии кантонов во внешней политике конфедерации механизм участия кантонов во внутригосударственных процедурах, необходимых для заключения международных договоров, которые затраги­вают их компетенцию или существенные интересы либо имеют важное политическое, экономическое, финансовое, культурное значение, позволяет предположить, что кантонами обеспечива­ется реализация международных договорных обязательств по вопросам, затрагивающим их компетенцию.

Для практики Канады характерно обеспечение принятия за­конодательства (как федерального, так и на уровне провинций и территорий), необходимого для реализации международных договорных обязательств в национальном праве, до того, как правительство выразит в международном плане согласие на обя­зательность договора.

В ряде случаев клаузула о федеративном государстве (federal state clause), включенная в многосторонний договор, позволяет Канаде стать его участником, сделав при необходимости заявле­ние, что применение договора будет ограничено только опреде­ленными провинциями и территориями. Такое заявление может время от времени изменяться, распространяя применение до­говора на другие провинции и территории^[404].

В Австралии до того, как она станет участником международ­ного договора, затрагивающего интересы штатов и территорий и имеющего для них важное значение, федеральными органами и органами штатов и территорий в соответствии с Принципами и процедурами проведения между федерацией и штатами (тер­риториями) консультаций по договорам, принятыми в 1996 г., проводятся консультации, с тем чтобы обеспечить согласован­ность относительно методов, посредством которых будут ре­ализовываться принимаемые обязательства^[405]. Если к моменту вступления в силу для Австралии международного договора на федеральном уровне и уровне штатов и территорий уже имеется законодательство, соответствующее условиям договора, то из­дание дополнительного законодательства не требуется. Если же для придания действия положениям международного договора во внутригосударственном праве требуется новое специальное законодательство, то обычной практикой для Австралии являет­ся принятие такого законодательства (на федеральном уровне и уровне штатов и территорий) до того, как в международном плане будет выражено согласие на обязательность договора. При этом, однако, не исключаются проблемы с реализацией между­народных договорных обязательств в том случае, если законода­тельство штатов и территорий впоследствии изменяется таким образом, что становится несовместимым с соответствующим до­говором. В этом случае перед федерацией может возникать воп­рос о необходимости приведения законодательства в соответ­ствие с международными договорными обязательствами. Если же тот или иной штат или та или иная территория не считают нужным вносить соответствующие изменения в свое законода­тельство, федеральное правительство может рассмотреть вопрос о принятии законодательства на уровне федерации.

Конституция ограничивает возможности федерации в осу­ществлении полномочий в сфере внешних сношений. Напри­мер, федерация не вправе ущемлять конституционные права, такие, как свобода междуштатной торговли, опираясь только на договорные положения. Кроме того, заключение междуна­родного договора не означает, что вопросы, регулируемые до­говором, автоматически переходят в компетенцию федерации. Полномочия в сфере внешних сношений позволяют только при­нимать федеральное законодательство для придания действия положениям международного договора, а для того, чтобы такое законодательство было юридически действительным, оно долж­но быть необходимым и предназначенным для имплементации договора.

В Принципах и процедурах 1996 г. нашла свое отражение позиция Австралии в отношении клаузулы о федеративном го­сударстве (federal state clause). Федеральное правительство не поддерживает включение в международные договоры клаузу­лы о федеративном государстве, которая предусматривает, что международная ответственность за выполнение договорных обязательств принимается государством-участником с федера­тивным устройством только по тем вопросам, которые входят в установленную Конституцией компетенцию федеральных ор­ганов. Опыт Австралии показывает, что стремление включить такое положение в международный договор рассматривается международным сообществом в качестве попытки избежать выполнения в полном объеме обязательств по договору. Кроме того, как показывает практика, включение такого положения в международный договор может соответствовать интересам од­них федеративных государств и не соответствовать интересам других федеративных государств. Федеральное правительство не возражает против того, чтобы при подписании или ратифика­ции международных договоров, участие в выполнении которых должны принимать штаты и территории, делались односторон­ние заявления о федеративном государстве (federal statements), если они определенно не затрагивают обязательств Австралии как участника договора. В таком заявлении обычно указывает­ся, что, согласно конституционным нормам Австралии, законо­дательная, исполнительная и судебная власть разграничивается между федерацией и штатами и территориями, и что выполне­ние Австралией договора будет осуществляться различными правительствами на разных уровнях в соответствии с распреде­лением конституционных полномочий^[406].

Характеризуя роль штатов в реализации принятых США международных договорных обязательств, если в международ­ном соглашении затрагиваются вопросы, отнесенные к ведению штатов, С.В. Черниченко отмечает, что в ряде случаев правитель­ство США не решалось стать участником международных до­говоров, ссылаясь на то, что те или иные вопросы их осуществле­ния входят в компетенцию штатов, или испытывало трудности с реализацией международных договорных обязательств по воп­росам, отнесенным к компетенции штатов^[407]. Кроме того, по сооб­ражениям внутриполитического порядка, связанным с тем, что международный договор регулирует вопросы, относящиеся в ос­новном к компетенции штатов, США в ряде случаев стремились использовать клаузулу о федеративном государстве, которая соз­дает определенные привилегии для федеративных государств, давая им возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь те его части, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов федерации^[408].

В России, согласно ст. 72 (п. «о» ч. 1) Конституции РФ, вы­полнение международных договоров Российской Федерации на­ходится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъ­ектов. Органы государственной власти соответствующих субъ­ектов обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий (п. 3 ст. 32 Закона о международных договорах). Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае противоре­чия их международным обязательствам Российской Федерации до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Установленный ст. 4 Закона о международных договорах механизм согласования и координации с субъектами вопросов заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъектов (договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, и договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), позволяет в предварительном порядке обеспечить учет интере­сов субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и при­нимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), т.е. субъ­екты обладают определенными полномочиями на основе и в раз­витие федеральных нормативных актов. В связи с этим можно сделать вывод о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов, принимаемые в соответствии со ст. 76 Консти­туции РФ, определяющей порядок взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, не могут противоречить международным договорам Российской Федерации и, следовательно, не могут воспрепятствовать реали­зации международных договорных обязательств Российской Фе­дерации в национальной правовой системе.

Поскольку выполнение всех международных договоров Рос­сийской Федерации находится в совместном ведении Россий­ской Федерации и ее субъектов, даже в том случае, если заклю­ченный международный договор Российской Федерации затра­гивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта, и нуждается для своей реализации в принятии законов и иных нормативных правовых актов субъекта, эти законы и иные нормативные пра­вовые акты субъекта не могут нарушать международные дого­ворные обязательства Российской Федерации, а возможности координации выполнения такого договора принадлежат Россий­ской Федерации.

Приоритетное применение международных договоров Рос­сийской Федерации по отношению к законам, предусмотренное ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, распространяется на все виды зако­нов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федера­ции, в том числе на законы и иные нормативные правовые акты ее субъектов. Поэтому если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором установлены иные пра­вила, чем предусмотренные законом или иным правовым актом субъекта, то применяются правила международного договора. В случае невыполнения субъектом обязательств, вытекающих из международного договора Российской Федерации, международ­ную ответственность будет нести Российская Федерация.

5.