Самоисполнимость международных договоров как условие их непосредственного применения в национальных правовых системах

Проблема «самоисполнимости», «непосредственной примени­мости» международных договоров (договорных положений) имеет, возможно, еще большее значение для реализации между­народных договорных обязательств в национальной правовой системе, чем место, которое отводится международным догово­рам в иерархической системе источников внутригосударствен­ного права^[370].

Следует отметить, что концепция деления договорных поло­жений на самоисполнимые (self-executing) и несамоисполнимые (non-self-executing) породила множество разноречивых оценок. Само понятие «самоисполнимости» (self-execution) международ­ного договора понимается в двух аспектах. Я. Броунли, рассмат­ривая понятие самоисполнимости, отмечает, что термин «само- исполнимые» может применяться для выражения того принципа определенной системы национального права, согласно которо­му некоторые нормы международного права не нуждаются в инкорпорации для придания им внутригосударственной силы. «Однако этот термин, - подчеркивает далее он, - используется также для характеристики самих норм. Так, национальный суд может в целях толкования исходить из того, что обязательство, возникающее из международного договора, не может быть осу­ществлено внутри страны без принятия специального внутрен­него законодательства»^[371].

Одно понимание самоисполнимости (в большей степени ха­рактерное для континентальных стран Европы) состоит в том, что самоисполнимым считается договор, если он обладает спо­собностью стать составной частью национальной правовой сис­темы и, приобретая качества внутригосударственного закона или административного акта, иметь в ней юридическое дейст­вие без необходимости дополнительных мер законодательного или административного характера^[372]. В этом смысле все междуна­родные договоры Российской Федерации являются самоиспол- нимыми, так как они автоматически, без необходимости изда­ния дополнительных актов законодательного или администра­тивного характера включаются с момента вступления в силу для Российской Федерации в национальную правовую систему (ч.

Другое понимание самоисполнимости (характерное глав­ным образом для судов США) связывается прежде всего с тем, способен ли сам договор создать права и обязанности, которые могут быть защищены индивидом непосредственно в суде^[373], или же договорные положения сформулированы таким образом, что подразумевают лишь необходимость принятия государством специального имплементационного законодательна. Такое по­нимание самоисполнимости международного договора обычно обозначается как его «непосредственная применимость» (direct applicability), «прямое действие» (direct effect), под которыми по­нимается способность договора непосредственно регулировать отношения с участием субъектов национального права без не­обходимости издания государством специального имплемента­ционного законодательства, конкретизирующего договорные положения (следует отметить, что вопрос о «непосредственной применимости» не возникает в отношении международных до­говоров политического характера и иных договоров, которые обращены исключительно к самим участвующим в договоре го­сударствам). Близким по значению представляется термин bind­ing on all persons («обязательные для всех лиц») договорные по­ложения, используемый в переводе на английский язык Консти­туции Нидерландов. В указанном смысле не все международные договоры Российской Федерации являются самоисполнимыми, а только те, которые не требуют издания внутригосударственных правовых актов для применения, т.е. не нуждаются в принятии имплементационного законодательства.

Концепция, в соответствии с которой суды могут ссылаться только на те положения международных договоров, которые яв­ляются самоисполнимыми, хотя и продолжает оставаться спор­ной, получила распространение не только в США, но и в ряде других стран.

Различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми договорными положениями связывается прежде всего со степе­нью «полноты», «завершенности» обязательств, содержащихся в международном договоре, т.е.

Как представляется, решение вопроса о том, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым или несамо- исполнимым, зависит в каждом конкретном случае от надлежа­щего толкования содержания договора, т.е. выяснения смысла текста договора путем его анализа (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом намерения сторон имеют большое значение, но лишь те, которые зафиксированы в тексте договора. Наряду с контекстом может учитываться и пос­ледующая практика применения договора, которая устанавли­вает соглашение участников относительно его толкования. Для выяснения намерения сторон возможно обращение к дополни­тельным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и обстоятельствам заключения договора (ст. 32 Вен­ской конвенции). «Иными словами, - пишет И.И. Лукашук, - тол­кование постановлений договора, в том числе и для выяснения его непосредственной применимости, осуществляется в соответ­ствии с правом международных договоров»^[375].

Однако следует учитывать, что у государств-участников меж­дународного договора могут быть различные национальные правовые системы, в том числе и такие, которые не допускают непосредственного применения договорных положений, ис­ключая саму возможность самоисполнимости договоров.

Итак, при выделении признаков самоисполнимости и неса- моисполнимости международного договора (договорных по­ложений) необходимо принимать во внимание следующие три фактора: 1) содержание договора, 2) специфику национальной правовой системы (допускает ли правовая система государства саму возможность непосредственного применения договорных положений или нет), 3) состояние законодательства данного го­сударства в конкретной сфере.

К признакам, свидетельствующим о несамоисполнимом ха­рактере международного договора (о невозможности его непос­редственного применения), может быть отнесено содержащееся в договоре предписание о необходимости издания внутригосу­дарственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе. В этом случае договорные по­ложения, будучи лишенными конкретности (полноты, завершен­ности) и нуждаясь в адаптации к особенностям национального законодательства, не обладают способностью устанавливать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права и быть непосредственно применимыми национальными судами, т.е. не являются обязательными для всех лиц, а налага­ют только на государства - участников договора обязательства по изданию имплементационного законодательства. Не исклю­чается ситуация, при которой национальное законодательство отдельного государства или ряда государств еще до принятия международных договорных обязательств уже соответствовало условиям договора и необходимость в издании дополнительных внутригосударственных актов отсутствует. Однако это не делает договор самоисполнимым, так как его положения и не рассчи­таны на прямое действие в национальных правовых системах. В этом смысле несомненный интерес и практическую значимость представляют приводимые Г.М. Даниленко аргументы в пользу признания ряда договорных положений несамоисполнимыми. Он, в частности, указывает на программный, направленный на будущее, неконкретный или «мягкий» характер таких договор­ных обязательств, а также на отсылку к национальному законо­дательству как способу их осуществления в качестве признаков, исключающих самоисполнимость содержащихся в международ­ном договоре норм¹.

В качестве примера международного договора, содержащего предписание о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе, можно привести Рамочную конвенцию ВОЗ по борьбе против табака от 21 мая 2003 г.

В Соглашении о международных стандартах на гуманный от­лов диких животных между Европейским сообществом, Канадой и Российской Федерацией от 15 декабря 1997 г. (п. 3 ст. 17) преду­сматривается, что «настоящее Соглашение не является действу­ющим непосредственно. Каждая Сторона выполняет обязатель­ства и обязанности, вытекающие из настоящего Соглашения, в соответствии со своими внутренними процедурами»^[377].

Рассмотрим теперь ситуацию, когда в международном до­говоре не содержится прямого предписания о необходимости из­дания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе. В этом случае, как представляется, возможны следующие варианты. Договор­ные положения, которые в силу конкретности (полноты, завер­шенности) международных договорных обязательств способны создавать права и обязанности для субъектов внутригосударст­венного права и быть непосредственно применимыми нацио­нальными судами, могут быть как самоисполнимыми, так и не- самоисполнимыми. Самоисполнимыми они являются для тех государств, состояние законодательства которых в конкретной сфере таково, что позволяет осуществить их непосредственное (без принятия имплементационных мер) применение. Для тех же государств, состояние законодательства которых в конкретной сфере требует адаптации договорных положений к специфике национального законодательства, они не будут являться само- исполнимыми и нуждаются в принятии внутригосударственных актов для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Важно подчеркнуть, что если предписания о необходимости принятия внутригосударственных актов для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе могут содержаться в договорах, то запрещения государствам-участникам издавать такие акты, принимать имплементационное законодательство договоры не устанавливают. В международном договоре не может предусмат­риваться, что он подлежит «непосредственному применению» или что он «является самоисполнимым». Государства - участники международного договора обязаны лишь обеспечить выполне­ние договорных обязательств. При этом не имеет значения, ка­ким способом (или их сочетанием) будет достигнут результат: путем применения норм самого договора или при помощи при­нятого государством имплементационного законодательства. Что касается тех договорных положений, которые хотя и не со­держат прямого предписания о необходимости издания внутри­государственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе, но лишены конкретности (полноты, завершенности) что, в свою очередь, свидетельствует о намерении предусмотреть лишь обязательства для государств- участников по изданию имплементационного законодательства, т.е. не обладают способностью устанавливать права и обязаннос­ти для субъектов внутригосударственного права и быть непос­редственно применимыми национальными судами и в силу этого нуждаются в адаптации к специфике национального законода­тельства, то они не являются самоисполнимыми. Л.Ф. Браво, го­воря о несамоисполнимых положениях международных догово­ров, имеет в виду «такие положения договоров, которые не могут применяться, не опираясь на национальное законодательство»^[378].

Примером международного договора, в котором не содержит­ся прямого предписания о необходимости издания внутригосу­дарственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе, является Международная кон­венция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. В ней предусматривается, что соб­ственник судна несет ответственность за ущерб от загрязнения, причиненный бункерным топливом, которое находится на судне или источником которого является судно (ст. 3). Одной из мер, направленных на обеспечение своевременной и достаточной компенсации за ущерб от загрязнения бункерным топливом, является установление в конвенции (п. 1 ст. 7) обязанности за­регистрированного собственника судна валовой вместимостью более чем 1000 единиц, зарегистрированного в государстве-уча­стнике, осуществить страхование или предоставить финансовое обеспечение своей ответственности на сумму, равную пределам ответственности согласно применимому национальному или международному режимам ограничения ответственности.

С.Ю. Марочкин и Б.Р. Тузмухамедов подчеркивают необхо­димость разграничивать нормы международных договоров, ко­торые способны непосредственно порождать правоотношения, регулировать права и обязанности, и нормы, которые требуют принятия конкретизирующего нормативного акта. Самоиспол- нимые нормы обладают, по их мнению, следующими наиболее значимыми признаками: указание в договоре на применимость его норм к отношениям в сфере национального права, содержат права и обязанности непосредственно физических или юриди­ческих лиц либо конкретных видов органов, детальны, конкрет­ны, имеют четкое указание на возможное или должное поведе­ние, т.е. формально определены, из чего вытекает возможность для субъектов использовать права или выполнять обязаннос­ти, а для судов разрешать дела на основе или с помощью норм международного права. Несамоисполнимые нормы, напротив, адресованы государству в целом («стороны гарантируют», «сто­роны признают», «стороны обязуются, будут содействовать»), содержат обязанность государств проводить «национальную политику», осуществлять необходимые мероприятия для реали­зации договора, принять законодательство. Они применяются совместно с нормами внутригосударственного конкретизирую­щего акта^[379].

Важно, однако, отметить, что международный договор мо­жет обладать всеми признаками, свидетельствующими о само- исполнимом характере его норм, но если государство, исходя из особенностей национальной правовой системы или из со­стояния законодательства в конкретной области, тем не менее использует имплементационные меры для его реализации во внутригосударственной сфере, то это право государства. Обя­занность государства состоит в выполнении международного договора, а пути и средства достижения этой цели находятся в его компетенции.

В условиях значительного увеличения количества заключа­емых международных договоров специалистами отмечается тенденция роста сомнений государств относительно признания международных договоров самоисполнимыми и непосредст­венно применимыми. Одной из причин таких сомнений у прави­тельств, парламентов, а иногда даже у судов называется стремле­ние избежать сложной проверки совместимости национального права с договорными обязательствами (особенно в области прав и свобод человека) путем признания договорных положений в качестве не создающих права для субъектов внутригосударст­венного права и не являющихся непосредственно применимыми национальными судами^[380]. Анализ причин, по которым государ­ства в ряде случаев отказываются признавать международные договоры самоисполнимыми, проводится Р.А. Мюллерсоном^[381].

При рассмотрении проблемы самоисполнимости и несамо- исполнимости международных договоров неизбежно возникает вопрос о том, какой орган государства вправе определять, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непосред­ственно применимыми, а какие не обладают таким качеством. Как показывает практика, самоисполнимое действие междуна­родного договора может быть исключено как при принятии госу­дарством международных договорных обязательств, так и после принятия их государством. В ряде государств законодательный орган, принимая закон, санкционирующий ратификацию меж­дународного договора, может включить в него имеющее обяза­тельную силу постановление о том, что договорные положения не являются непосредственно применимыми национальными судами. Если законодательный орган, принимая законодатель­ный акт, касающийся международного договора, официально и с обязательной силой заявляет, что положения договора не яв­ляются непосредственно применимыми судами, то суды практи­чески бессильны что-либо изменить^[382].

В США самоисполнимое действие международного договора может быть исключено в результате соответствующего заявле­ния сената, которое выступает в качестве условия дачи сенатом совета и согласия на ратификацию договора президентом и ко­торое может прилагаться к акту, посредством которого выра­жается в международном плане согласие на обязательность для США договора^[383]. В этом случае суды могут использовать междуна­родный договор лишь в качестве средства толкования принятого государством законодательства, имплементирующего договор. В других государствах правительство, представляя международ­ный договор в парламент на одобрение, может информировать его о том, что данный договор не является непосредственно применимым национальными судами. Такая практика исполь­зовалась, например, в ФРГ^[384]. При этом возникает вопрос о степе­ни обязательности такого толкования для национальных судов. В Австрии установлена специальная процедура реализации в национальной правовой системе международных договорных обязательств в тех случаях, когда положения договора не явля­ются непосредственно применимыми в национальном праве и для их осуществления требуется принятие имплементационного законодательства. В отношении таких договоров принимаются решения о том, что они подлежат исполнению на основании из­дания законов или постановлений. Соответствующие решения принимаются нижней палатой парламента (при одобрении до­говора), федеральным президентом либо по его уполномочию федеральным правительством или компетентным министром (при принятии решения о заключении договора)^[385]. В Польше ра­тифицированный международный договор после вступления его в силу и официального опубликования образует в соответствии со ст. 91 (1) Конституции часть правопорядка страны и применя­ется непосредственно, если его действие во внутригосударствен­ной сфере не поставлено в зависимость от издания закона.

После принятия государством международных договорных обязательств вопрос о том, являются ли договорные положения самоисполнимыми и непосредственно применимыми или нет, решается, как правило, национальными судами в процессе рас­смотрения конкретных дел.

Еще в 1993 г. авторитетный Институт международного права принял резолюцию, в которой в качестве рекомендации преду­сматривалось, что «национальные суды должны быть уполномо­чены внутригосударственным правовым порядком на то, чтобы толковать и применять международное право в полной мере самостоятельно»^[386]. В отношении международных договоров это означает, что национальные суды должны играть все более зна­чительную и независимую от исполнительной власти роль в реализации международных договорных обязательств в нацио­нальной правовой системе. Конечно, в ряде случаев возникает проблема, связанная с расширением полномочий судов, кото­рое иногда трактуется как известное перераспределение полно­мочий в рамках разделения властей в пользу судебной власти. Однако главное, чего следует избегать, так это такой ситуации, при которой исполнительная власть создает только впечатле­ние, что договор заключен, обеспечивая чисто внешнеполити­ческий эффект, не желая, чтобы суды контролировали реализа­цию международных договорных обязательств в национальной правовой системе^[387].

Ссылка на несамоисполнимый характер международного до­говора не может служить оправданием для его невыполнения го­сударством. Государства - участники международного договора обязаны обеспечить выполнение договорных обязательств. При этом не имеет значения, каким способом (или их сочетанием) будет достигнут результат: путем применения норм самого до­говора или при помощи принятого государством имплементаци­онного законодательства. Для реализации в национальной пра­вовой системе несамоисполнимых положений международного договора должно быть принято имплементационное законода­тельство, которое вводится в действие с момента вступления до­говора в силу для государства, должно полностью отражать его правила, которые нуждаются во внутригосударственном осу­ществлении, и не может быть отменено или изменено пока до­говор является действующим для государства.

В США понятие самоисполнимости международных согла­шений связывается прежде всего с тем, способно ли соглашение создать права и обязанности, которые могут быть защищены индивидом непосредственно в суде^[388], или же нормы соглашения сформулированы таким образом, что подразумевают лишь не­обходимость принятия государством специального имплемента­ционного законодательства, с тем чтобы придать им действие в национальном праве. Если международное соглашение создает права и обязанности, которые могут быть обеспечены судебной защитой без издания уточняющих имплементационных актов законодательного или административного характера, то согла­шение является самоисполнимым (self-executing agreement). Если же международное соглашение лишь обязывает государство из­дать имплементирующие соглашение акты и его нормы не могут

быть непосредственно применены судом, то соглашение являет­ся несамоисполнимым (non-self-executing agreement).

Как показывает практика США, самоисполнимое действие международных соглашений может быть исключено двумя спо­собами. Во-первых, это может быть сделано при принятии ре­шения об участии США в международном договоре посредством заявления о том, что данный договор не является самоисполни- мым (т.е. как условие принятия Соединенными Штатами между­народных договорных обязательств). Во-вторых, при рассмотре­нии конкретного дела суд может исходить из того, что обязатель­ство, возникающее из международного соглашения, не может быть осуществлено внутри страны без специального националь­ного законодательства, придающего действие нормам соглаше­ния (т.е. уже после принятия Соединенными Штатами междуна­родных договорных обязательств).

Самоисполнимое действие международного договора может быть исключено в результате соответствующего заявления се­ната, выступающего в качестве условия дачи сенатом совета и согласия на ратификацию договора президентом и прилагающе­гося к акту, посредством которого выражается в международном плане согласие на обязательность для США договора. Таким пу­тем США сделали заявления о том, что Международная конвен­ция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Междуна­родный пакт о гражданских и политических правах и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаю­щих достоинство видов обращения и наказания не являются са- моисполнимыми. В результате эти международные договоры не рассматриваются в качестве прямого источника права в США^[389] и должны ожидать имплементационных актов законодательного или административного характера, придающих действие нор­мам договоров во внутригосударственной сфере. Необходимо отметить, что не исключается ситуация, при которой депониро­вание Соединенными Штатами ратификационной грамоты от­кладывается до издания имплементирующего соответствующий договор законодательства, которое вводится в действие с даты вступления договора в силу для США. Как разочаровывающая тенденция характеризуется ставшая в последние годы регуляр­ной практика принятия президентом и сенатом решений об участии США в многосторонних договорах с заявлениями о том, что эти договоры являются несамоисполнимыми^[390]. У. Бернам от­мечает, что, анализируя содержание международных договоров, сенат выносит свое суждение о том, имеют ли они самостоятель­ную исполнительную силу. И хотя суды в США склонны прини­мать во внимание мнение сената относительно статуса утверж­денных договоров, подобные соображения не являются для судов контролирующим фактором^[391].

Судебной практикой в США выработана целая система кри­териев, в соответствии с которыми проводится различие меж­ду самоисполнимыми и несамоисполнимыми международны­ми соглашениями. В широко известном решении верховного суда штата Калифорния, принятом в 1952 г. (Sei Fujii vs. state of California)^[392] суд решил, что статьи Устава ООН, касающиеся прав человека, не являются самоисполнимыми и не могут быть при­менены судом в отношении частных лиц без издания необходи­мого имплементационного законодательства, аргументировав свое решение тем, что положения этих статей провозглашают лишь цели, для достижения которых требуется принятие зако­нодательных актов. Эти положения, по мнению суда, не обла­дают той степенью определенности, которая свидетельствовала бы о намерении создать, сразу же после ратификации и вступле­ния Устава ООН в силу, права для частных лиц, которые могли бы быть обеспечены судебной защитой, отменив при этом су­ществующее внутреннее законодательство. Международный до­говор «не заменяет противоречащие ему местные законы авто­матически, если положения данного международного договора не имеют самостоятельной исполнительной силы»^[393]. Суд проти­вопоставил Устав ООН международным договорам, в отноше­нии которых установлено, что их положения обладают самосто­ятельной исполнительной силой. При этом суд исходил из того, что соответствующие положения Устава ООН предполагали не­обходимость принятия надлежащих законодательных действий для реализации провозглашенных принципов и не содержали никаких указаний на то, что данные положения должны были стать нормами права, подлежащими применению в судах США после ратификации Устава ООН.

При установлении того, является ли международное соглаше­ние самоисполнимым или нет, суды США определяют намерение сторон, заключивших соглашение, в том виде, как оно прояви­лось в используемых в соглашении формулировках; если согла­шение не ясно, то обращаются к обстоятельствам, связанным с его заключением. Для того чтобы положение соглашения могло действовать без помощи имплементирующего его законодатель­ства, имело силу и действие закона, должно быть ясно, что со­ставители соглашения намеревались установить норму, которая сама по себе могла бы быть применена судами. Признание того, что международные договоры, заключенные от имени США, яв­ляются в соответствии с Конституцией верховным правом стра­ны, и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, не означает, что договорам всегда придается действие в судах США. Договор является правом страны, как и принятые конгрессом за­коны, только если он может действовать сам по себе, без помо­щи законодательных установлений. Если же постановления до­говора не предписывают нормы, которыми могут определяться права частных лиц или их объект, а лишь обязывают государство издать имплементирующие их акты, то договор создает обяза­тельства только для политической ветви власти, но не для судов. И лишь в результате реализации государством этих обязательств они становятся нормой права для судов.

Даже если международный договор подписан, одобрен сена­том и ратифицирован, он еще не становится актом, относящим­ся к категории «верховное право страны» и подлежащим приме­нению в судах, если он не обладает сам по себе исполнительной силой. Международный договор не имеет самостоятельной ис­полнительной силы, если для реализации его положений необ­ходимо принять внутригосударственный закон в соответствии с Конституцией или установленными сенатом условиями ратифи­кации договора^{[394] [395]}.

Для реализации не являющихся самоисполнимыми положе­ний международных соглашений принимается имплементаци­онное законодательство, которое придает им действие внутри США. Так, в ст. VII Конвенции о запрещении химического ору­жия прямо предусматривается, что каждое государство-участ­ник в соответствии со своими конституционными процедурами принимает необходимые меры по выполнению обязательств по конвенции. Поскольку в конвенции содержится ряд положений, нуждающихся в имплементационном законодательстве для при­дания им действия внутри США (a number of provisions that require implementing legislation to give them effect within the United States), для принятия обеими палатами конгресса был разработан Имп­лементационный акт 1997 г. по Конвенции о запрещении хими­ческого оружия (The Chemical Weapons Convention Implementation Act of 1997)2. В нем предусматриваются меры по запрещению физическим и юридическим лицам, находящимся на территории США или в ином месте под юрисдикцией США, проводить любую запрещенную по конвенции деятельность, включая установле­ние уголовной ответственности за незаконную деятельность; меры, необходимые для осуществления проверок, включая инс­пекции объектов в США; меры, направленные на сбор и защиту конфиденциальности информации и данных, а также иные необ­ходимые для имплементации конвенции меры законодательного характера. Кроме того, президент уполномочивается учредить национальный орган для координации и связи с Организацией по запрещению химического оружия и другими государствами- участниками, а также издавать исполнительные приказы, дирек­тивы и правила, необходимые для выполнения обязательств США по конвенции. Предусматривается, что раздел Имплементацион­ного акта, посвященный применению запрещений, устанавлива­емых конвенцией, к физическим и юридическим лицам, включая изменения, вносимые в уголовное законодательство, вводится в действие с даты вступления конвенции в силу для США.

В Конституции Нидерландов (ст. 93) устанавливается, что положения международных договоров, которые в силу своего со­держания являются обязательными для всех лиц, подлежат при­менению только после их официального опубликования. Поря­док опубликования международных договоров устанавливается актом парламента (ст. 95). Согласно ст. 94 действующие нормы законов не применяются, если они противоречат тем положени­ям международного договора, которые в силу своего содержания обязательны для всех лиц. Поэтому принципиально важным с точки зрения реализации международных договорных обяза­тельств в национальной правовой системе является различие между положениями международного договора, которые в силу своего содержания обязательны для всех лиц (т.е. на которые субъекты национального права могут непосредственно опирать­ся, в том числе при защите своих прав в суде), и положениями международного договора, которые обращены исключитель­но к участвующим в договоре государствам, налагая только на них обязательства и наделяя только их правами (т.е. на которые субъекты национального права не могут опираться, в том числе при защите своих прав в суде).

Положения международного договора, которые в силу своего содержания являются обязательными для всех лиц (binding on all persons), обладают приоритетом в отношении норм действую­щего внутригосударственного законодательства, расходящихся с такими положениями, т.е. могут непосредственно применять­ся в рамках национальной правовой системы. Более того, такие положения могут превалировать даже над Конституцией при условии их одобрения большинством в 2/3 голосов депутатов парламента^[396]. Поэтому так важно установить, какой критерий ис­пользуется при определении того, является ли то или иное поло­жение международного договора обязательным для всех лиц или нет. Согласно Конституции таким критерием выступает само со­держание положения международного договора, т.е. его способ­ность - по причине ясности, конкретности и независимости от национальных имплементационных мер - непосредственно соз­давать права и обязанности для субъектов национального права и быть непосредственно применимым судами. Судебная прак­тика также исходит из того, что решение вопроса о непосред­ственной применимости договорных положений зависит прежде всего от их содержания, т.е. в большей мере определяется между­народным, а не внутригосударственным правом^[397].

Что касается положений международного договора, которые в силу своего содержания не могут быть отнесены к категории обя­зательных для всех лиц, а налагают обязательства только на уча­ствующие в договоре государства и наделяют правами только их, то они не могут непосредственно применяться в рамках нацио­нальной правовой системы и не обладают приоритетом перед действующим национальным законодательством. Такие положе­ния могут или предусматривать только необходимость издания участвующими в международном договоре государствами имп­лементационного законодательства для реализации международ­ных договорных обязательств в национальной правовой системе, или вообще не нуждаться в какой-либо координации с внутриго­сударственным правом, поскольку действуют и реализуются ис­ключительно в межгосударственной сфере, регулируя отношения политического характера и не будучи даже рассчитаны на урегули­рование отношений с участием субъектов национального права.

В России в Законе о международных договорах (п. 3 ст. 5) ус­танавливается, что «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требую­щие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осу­ществления иных положений международных договоров Рос­сийской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». Эта норма свидетельствует о том, что российское законо­дательство восприняло получившую довольно широкое распро­странение концепцию деления договорных положений на само- исполнимые и несамоисполнимые.

Определенное толкование указанная норма получила в поста­новлениях Пленума ВС РФ. Так, в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 (п. 5) судам при применении правил международных договоров Российской Федерации предложено иметь в виду, что положения официально опубликованных международных до­говоров Российской Федерации, не требующие издания внутри­государственных актов для применения, действуют непосред­ственно. «В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осущест­вления положений указанного международного договора»¹. В Постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 предпринята попыт­ка выделить признаки международного договора, требующе­го издания внутригосударственных актов для применения, т.е. признаки, свидетельствующие о невозможности непосредствен­ного применения положений международного договора. К та­ким признакам отнесено, в частности, содержащееся в договоре указание на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство (п. 3). Кроме того, подчеркивается, что международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых де­яний, не могут применяться судами непосредственно, посколь­ку такими договорами прямо устанавливается обязанность го­сударств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом (п. 6). В связи с этим международно-правовые нормы, предусматриваю­щие признаки составов преступлений, должны применяться судами в тех случаях, когда нормы УК РФ прямо устанавливают необходимость применения международного договора Россий­ской Федерации (например, ст. 355 и 356 УК РФ). Что касается непосредственно применимых - при рассмотрении судом граж­данских, уголовных или административных дел - международ­ных договоров Российской Федерации, то к ним отнесены такие договоры, положения которых не требуют издания внутригосу­дарственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (п. 3). Только те международные договоры Российской Федерации, ко­торые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе, применимы судами, в том числе военными, при разре­шении гражданских, уголовных и административных дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем соответствующим законом (п. 5)¹.

Концепция деления международных договоров на самоиспол- нимые и несамоисполнимые нашла свое отражение и в ГК РФ. В его части первой (п. 2 ст. 7) предусматривается, что между­народные договоры Российской Федерации применяются к со­ответствующим отношениям непосредственно, «кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его приме­нения требуется издание внутригосударственного акта». Для сравнения еще раз приведем формулировку п. 3 ст. 5 Закона о международных договорах: «Положения официально опубли­кованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для при­менения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие право­вые акты». Различие между приведенными формулировками состоит в том, что первая из них предполагает, что междуна­родный договор должен прямо предписывать необходимость принятия государствами актов законодательного или админи­стративного характера для реализации договорных положений в национальной правовой системе («когда из международного договора следует»). В данной формулировке явное предпочтение отдается содержанию международного договора. При этом не прослеживается необходимость учета специфики национальной правовой системы и состояния законодательства государства. Это, возможно, объясняется тем, что международные договоры в сфере отношений гражданско-правового характера чаще, чем в других сферах, считаются самоисполнимыми. Вторая форму­лировка, говоря о договорных положениях, не требующих изда­ния внутригосударственных актов для применения, не устанав­ливает жесткого критерия, согласно которому международный договор должен прямо предписывать необходимость принятия государствами имплементационного законодательства, и позво­ляет в равной мере учитывать как содержание договора, так и специфику национальной правовой системы, а также состояние внутреннего законодательства. Формулировка Закона о между­народных договорах представляется более гибкой, поскольку не исключает, что из договора может прямо и не следовать необ­ходимость принятия внутригосударственных актов для реализа­ции международных договорных обязательств в национальной правовой системе, но такая необходимость может быть обуслов­лена особенностями этой системы и состоянием внутреннего за­конодательства в конкретной сфере.

Реализация в национальной правовой системе несамоиспол- нимых договорных положений осуществляется путем примене­ния принятого государством имплементационного законода­тельства, а текст международного договора используется лишь в качестве вспомогательного средства толкования такого законо­дательства. В связи с этим представляется неточной сформули­рованная в уже упоминавшемся Постановлении Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 позиция в отношении несамоисполни- мых международных договоров, предусматривающая примене­ние соответствующего внутригосударственного правового акта, принятого для осуществления положений договора, лишь наряду с самим договором. Для реализации в национальной правовой системе несамоисполнимых международных договоров приме­няется именно соответствующий правовой акт, принятый для осуществления положений договора, а сам договор служит лишь вспомогательным средством толкования такого акта. И.И. Лу- кашук, анализируя самоисполнимые и несамоисполнимые по­ложения международных договоров, подчеркивает: «Возникает вопрос о соотношении договора и изданного для его осуществле­ния правового акта. Применяющий право орган руководствует­ся правовым актом, который представляет собой официальное понимание государством содержания своих международных обязательств»^[398]. Разумеется, имплементационный акт, адапти­руя договорные положения к особенностям национального за­конодательства, должен быть составлен таким образом, чтобы его исполнение не приводило к нарушению международных до­говорных обязательств. С.Ю. Марочкин, отмечая различие меж­ду самоисполнимыми и несамоисполнимыми нормами между­народных договоров, подчеркивает, что несамоисполнимые «не подлежат применению к конкретным ситуациям»¹.

Для Российской Федерации, как и для других государств, ав­томатически интегрирующих международные договоры, а также для государств, придерживающихся принципа формальной (про­цедурной) инкорпорации международных договоров, вопросы, связанные с определением самоисполнимого действия догово­ров, прежде всего тех, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные законодательством, имеют важное значе­ние для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Самоисполнимые и непосред­ственно применимые договорные положения могут быть реа­лизованы без необходимости принятия имплементационного законодательства, а для осуществления договорных положений, не являющихся самоисполнимыми и непосредственно примени­мыми, необходимо издание соответствующих внутригосударст­венных правовых актов, которые и используются правопримени­телем при разрешении конкретных дел, в то время как сам меж­дународный договор служит лишь вспомогательным средством толкования таких актов. Однако, как показывает опыт почти пят­надцатилетнего применения Закона о международных догово­рах, вопросы, связанные с самоисполнимостью и непосредствен­ной применимостью международных договоров, пока не нашли должного отражения в практической деятельности. Для Россий­ской Федерации по-прежнему актуальным остается высказанное Е.Т. Усенко еще в 1995 г. мнение о необходимости «дать судье (или чиновнику) хотя бы общие ориентиры, что считать “само- исполнимой” нормой, или же указывать в конкретных случаях, какие правила международного договора являются самоиспол- нимыми, как это делает американский законодатель». В связи с этим Е.Т. Усенко вполне справедливо отмечает важность того, чтобы органы государственной власти были сориентированы «на необходимость законодательного обеспечения реализации неса- моисполнимых норм, дабы обязательства России по международ­ным конвенциям не оставались благими намерениями, как это бывало прежде с обязательствами Советского Союза

Как представляется, органам исполнительной и законода­тельной власти еще на стадии подготовки к принятию Россий­ской Федерацией международных договорных обязательств необходимо обеспечивать должную проработку вопросов, свя­занных с самоисполнимостью международных договоров, кото­рая позволила бы определить, возможно ли непосредственное применение договорных положений, прежде всего тех, которые расходятся с нормами российского законодательства, или же требуется издание соответствующих внутригосударственных правовых актов (законов, указов Президента, постановлений Правительства, ведомственных инструкций) для осуществления таких положений. В первую очередь эта задача должна решаться федеральными органами исполнительной власти, в компетен­цию которых входят вопросы, регулируемые международным до­говором и которые будут обеспечивать их выполнение. Важная роль принадлежит Министерству юстиции, которое, проверяя в чем состоит несоответствие договора (проекта договора) зако­нодательству, устанавливает возможность применения в право­вой системе Российской Федерации иных, чем предусмотренные законодательством, правил договора и помогает определить воз­можность непосредственного применения договорных положе­ний или необходимость издания внутригосударственных право­вых актов для их осуществления, а также МИДу, участвующему в подготовке предложений по приведению национального зако­нодательства в соответствие с ее международно-правовыми обя­зательствами и осуществляющему общее наблюдение за выпол­нением международных обязательств Российской Федерации. При необходимости такая задача должна решаться при участии ВС РФ, ВАС РФ, Генеральной прокуратуры. При этом необходи­мо исходить из потребностей правоприменительной практики, с тем чтобы создать ясные правовые условия для реализации международных договорных обязательств в национальной пра­вовой системе, включая своевременное принятие и введение в действие имплементационного законодательства. Следует отме­тить, что в настоящее время должного внимания проблеме само- исполнимости и непосредственной применимости международ­ных договоров не уделяется. Органы исполнительной власти, как правило, ограничиваются констатацией того, что заключаемый международный договор не содержит иных правил, чем преду­смотренные законодательством, или же указанием на то, что договор содержит правила, расходящиеся с законодательством. Этого явно недостаточно для обеспечения реализации междуна­родных договорных обязательств в национальной правовой сис­теме. Не следовало бы забывать, что, согласно п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах, ратификации подлежат не только те международные договоры, которые устанавливают иные прави­ла, чем предусмотренные законом, но и те, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федераль­ных законов, т.е. договоры, нуждающиеся в имплементацион­ном законодательстве.

Если для осуществления договорных положений не издан со­ответствующий внутригосударственный правовой акт, то после принятия Российской Федерацией международных договорных обязательств национальные суды, иные правоприменительные органы вправе при рассмотрении конкретных дел решать, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непос­редственно применимыми, а какие не являются. «Правоприме­нитель с учетом своих полномочий и обстоятельств конкретного дела, - отмечает О.И. Тиунов, - должен определить, в какой мере норма международного права с точки зрения полноты ее содер­жания может быть реально применена или же применить ее не­возможно. Следовательно, речь идет о норме, которая может ока­заться самоисполнимой или же, наоборот, несамоисполнимой»¹. Разумеется, большое значение имеет квалификация судей, их подготовленность к решению таких сложных вопросов, умение выбрать из массива международных договоров применимые до­говорные положения, сопоставить нормы российского законо­дательства с международными договорными обязательствами Российской Федерации, оценить договорные положения с точки зрения возможности их непосредственного применения и при­менить самоисполнимые договорные положения в конкретном деле или обосновать невозможность их непосредственного при­менения судом.

Итак, с точки зрения реализации международных договорных обязательств в правовой системе Российской Федерации, прин­ципиально важным (прежде всего для правоприменителя) явля­ется установление самой возможности непосредственного при­менения договорных положений, т.е. определение того, являются ли они самоисполнимыми или же эти положения, предусматри­вая только обязанность государства издать правовые акты, не­обходимые для их осуществления, являются несамоисполнимы- ми. Особое значение вопрос о возможности непосредственного применения договорных положений приобретает в том случае, если они устанавливают иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, так как, согласно ч. 4 ст. 15 Кон­ституции РФ, применению подлежат правила международного договора. Если будет признано, что договорные положения явля­ются несамоисполнимыми, то суд применяет нормы изданного для их реализации законодательства, а договорные положения могут быть использованы лишь в качестве вспомогательного средства толкования такого имплементационного законодатель­ства. Определение самоисполнимости и несамоисполнимости договорных положений осуществляется исходя из содержания международного договора и с учетом состояния российского законодательства в конкретной сфере. На стадии подготовки к принятию Российской Федерацией международных договорных обязательств проработку вопросов, связанных с самоисполни- мостью и непосредственной применимостью международных договоров, прежде всего тех договорных положений, которые расходятся с нормами российского законодательства, должны проводить органы исполнительной и законодательной власти. После принятия Российской Федерацией международных до­говорных обязательств, если для осуществления договорных положений не издан соответствующий внутригосударственный правовой акт, суды, иные правоприменительные органы вправе при рассмотрении конкретных дел решать, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непосредственно при­менимыми, а какие таковыми не являются.

4.