Подчиненность по отношению к законам

Международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для государства приняты органами исполнительной власти без участия парламента, имеют статус подзаконных актов, посредством которых они инкорпорируются во внутригосударственное право, либо таким договорам придается приоритет в применении перед актами, равными по юридической силе с актом, посредством которого договор инкорпорирован во внутригосударственное право, и всеми нижестоящими актами, т.е.

обладают статусом более низким, чем закон. Такие международные договоры, имея технический или административный характер, заключаются по вопросам, входящим в исключительную компетенцию органов исполнительной власти, или на основе делегированных парламентом полномочий, не влекут, как правило, значительных последствий для государства и могут быть реализованы органами исполнительной власти в рамках действующего законодательства и выделенных бюджетных ассигнований.

Основную массу таких международных договоров составляют межправительственные соглашения. Они заключаются по широкому кругу вопросов экономического, научно-технического и иного отраслевого сотрудничества и могут иметь как самостоятельный характер, так и быть направленными на реализацию действующих международных договоров, заключению которых предшествовала санкция парламента. Решения о согласии на обязательность межправительственных соглашений принимаются правительствами. Однако в ряде государств заключение международных договоров, не нуждающихся в согласии парламента, осуществляется и по решению президента. Особую категорию составляют международные договоры, заключаемые на уровне министерств (interministerial, interdepartmental agreements). Среди них в некоторых государствах принято выделять административные соглашения (administrative agreements), которые заключаются министерствами самостоятельно (а не по поручению правительства или по уполномочию президента) в рамках своей специальной компетенции ¹.

В Германии международные договоры приобретают статус акта, которым они вводятся во внутригосударственное право. Межправительственные соглашения, не нуждающиеся в парламентском одобрении, не подлежат ратификации и заключаются по решению федерального правительства, приобретают статус правительственного постановления, а межминистерские соглашения, заключаемые федеральными министрами в рамках своей компетенции, приобретают статус соответствующих административных актов. К соглашениям административного характера применяются соответственно предписания о федеральной администрации.

В Австрии федеральное правительство на основании ст. 66(2) Конституции уполномочено федеральным президентом на заключение межправительственных соглашений, которые не нуждаются в одобрении парламентом и не подлежат ратификации. Кроме того, соответствующие министры уполномочены федеральным президентом заключать в рамках своей компетенции и по согласованию с министерством иностранных дел межминистерские соглашения, а самостоятельно - административные соглашения. Международные договоры, которые не нуждаются в парламентском одобрении, занимают в иерархической системе источников внутригосударственного права место, равное соответствующим административным актам.

В Италии международные договоры, для заключения которых не требуется санкция парламента в форме закона, приобретают статус определенного подзаконного акта и занимают во внутригосударственной иерархии соответствующее место. К таким договорам относятся: заключенные правительством по упрощенной процедуре исполнительные соглашения, направленные на осуществление действующих международных договоров (такие соглашения могут быть реализованы на основе имеющегося законодательства и в рамках выделенных бюджетных ассигнований); технические и административные соглашения по вопросам, полностью входящим в компетенцию правительства; соглашения, которые нуждаются в ратификации президентом без санкции парламента.

Во Франции приоритетом перед законами обладают не все международные договоры и соглашения, а только те, согласие на обязательность которых для Франции дано с разрешения парламента, оформленного законом («должным образом» ратифицированные или утвержденные).

Соответственно, вступившие в силу для Франции международные договоры и соглашения, решения о согласии на обязательность которых принимались без участия парламента (т.е. не на основании закона), не обладают приоритетом перед законами. Предметом договоров и соглашений, решения о согласии на обязательность которых принимаются президентом или правительством не на основании закона, могут быть только вопросы, целиком находящиеся в пределах полномочий исполнительной власти и для реализации которых достаточно действий органов исполнительной власти. Кроме того, в практике Франции является общепризнанным, что министры имеют право в рамках компетенции министерств заключать со своими зарубежными партнерами административные соглашения (arrangements administratifs) по вопросам технического и административного характера. Эти административные соглашения не являются международными соглашениями по смыслу ст. 55 Конституции, т.е. на них не распространяется положение о приоритете должным образом ратифицированных и утвержденных международных договоров и соглашений перед законами. Заключение административных соглашений возможно лишь в целях развития и конкретизации действующих международных договоров и соглашений или организации ограниченного административного сотрудничества.

В Украине правила международных договоров, решения о согласии на обязательность которых приняты президентом, кабинетом министров и министерством, другим центральным органом исполнительной власти, обладают приоритетом в применении по отношению к актам, посредством которых соответствующие договоры инкорпорируются во внутригосударственное право, и всем нижестоящим актам.

В России решения о согласии на обязательность международных договоров, не нуждающихся в парламентском одобрении, принимаются Президентом, Правительством, федеральными министрами (руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент или Правительство) или руководителями уполномоченных организаций.

Президент, как правило, принимает решения о заключении межгосударственных договоров, а Правительство - о заключении межправительственных соглашений.

Однако Президент вправе принимать решения о заключении международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства (если это вызывается необходимостью), а Правительство - о заключении межгосударственных договоров по вопросам, относящимся к его ведению.

Что касается международных договоров межведомственного характера, то решения о согласии на их обязательность принимаются в установленном порядке (на основании разрешения на проведение переговоров, даваемого Правительством, а если затрагиваются отнесенные к полномочиям Президента вопросы, то Президентом) федеральным министром (руководителем иного федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет непосредственно Президент или Правительство) или руководителем уполномоченной организации либо в тех редких случаях, когда вопросы, регулируемые такими договорами, имеют важное значение для государственных интересов, Правительством, а если затрагиваются отнесенные к полномочиям Президента вопросы, то Президентом.

Рассмотрим теперь вопрос о месте в иерархической системе источников внутригосударственного права, отводимом международным договорам, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты не в форме федерального закона, а Президентом, Правительством, федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией. По мнению И.И. Лукашука, такие международные договоры также входят в правовую систему Российской Федерации, но на своем уровне. Договор, заключенный по решению Президента, не может противоречить федеральным законам. Утвержденные Правительством договоры обладают приоритетом перед правительственными и всеми нижестоящими актами. Соглашения межведомственного характера пользуются приоритетом лишь перед актами соответствующего ведомства¹. С.В. Черни-

См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. С. 44-45; Он же. Внутреннее право государств и соблюдение международного договора.

С. 8; Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». С. 18 (автор комментария к ст. 5 - И.И. Лукашук). ченко, отмечая, что автоматическая инкорпорация договоров в законодательство государства, по-видимому, представляет собой кратчайший путь максимальной синхронизации международного и внутригосударственного правотворчества, полагает, что «она должна распространяться на все договоры, причем с учетом уровня договоров: договоры самого высокого уровня в результате инкорпорации должны иметь статус законов, заключаемые правительством и не подлежащие ратификации - статус актов правительства, межведомственные договоры - статус актов, принимаемых ведомствами. Это необходимо для определения приоритета инкорпорированных договоров в зависимости от их уровня перед внутригосударственными актами соответствующих уровней»¹. Посвященное этому вопросу положение содержится в п. 8 Постановления Пленума ВС от 10 октября 2003 г. № 5, сформулировано следующим образом: «Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (часть 4 ст. 15, статьи 90, 113 Конституции Российской Федерации)». Необходимо подчеркнуть, что следовало бы говорить не о принятии согласия, а о принятии (не в форме федерального закона) решений о согласии на обязательность для Российской Федерации таких международных договоров, а также ссылаться не на ст. 113 Конституции РФ, а на ст. 115, в которой устанавливается, что Правительство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, которые могут быть отменены Президентом в случае их противоречия указанным актам.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть следующее. Согласно п. 2 ст. 6 Закона о международных договорах, решения о согласии на обязательность международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организациями в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ, указанным законом, иными актами законо-

Черниченко С.В.

Теория международного права: в 2 т. Т. 2: Старые и новые теоретические проблемы. М., 1999. С. 357. дательства. Это означает, что международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принимаются в рамках своей компетенции Президентом, Правительством, федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, могут обладать приоритетом в применении только по отношению к актам соответствующего органа, принявшего такое решение, а также по отношению ко всем нижестоящим правовым актам. Но это, разумеется, не означает, что последующим внутригосударственным правовым актом, занимающим более высокое положение в иерархическом отношении, можно отменить действие во внутригосударственной сфере такого международного договора: каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться. Даже если предположить, что решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора будет ошибочно принято органом государственной власти или уполномоченной организацией с превышением своей компетенции, и окажется, что такой договор противоречит более высокому в иерархическом отношении внутригосударственному правовому акту, то и в этом случае договор должен выполняться до его прекращения в соответствии с условиями самого договора и международным правом, так как ссылка участника на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора невозможна. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены при анализе коллизий между внутригосударственным правом и международными договорами.

<< | >>

↑

Источник: Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право : [монография] / Б.И. Осминин. - М. : Инфотропик Медиа,2010. - 400 с.. 2010

Еще по теме Подчиненность по отношению к законам: