Формы участия субъектов федеративных государств

В федеративных государствах распределение полномочий меж­ду федерацией и входящими в ее состав субъектами в сфере за­конодательства и исполнительной деятельности обусловливает необходимость учета интересов субъектов при заключении фе­деративным государством международных договоров по вопро­сам, полностью или частично относящимся к ведению субъек­тов, их участия во внутригосударственных процедурах приня­тия федеративным государством международных договорных обязательств и в реализации этих обязательств в национальной правовой системе.

Входящие в состав федерации субъекты оказывают как пря­мое, так и косвенное влияние на внутригосударственные про­цедуры принятия федеративным государством международных договорных обязательств.

Прямое влияние субъектов федерации осуществляется пу­тем непосредственного участия во внутригосударственных про­цедурах, необходимых для выражения в международном плане согласия федеративного государства на обязательность для него международных договоров, прежде всего договоров по вопро­сам, полностью или частично относящимся к ведению субъек­тов федерации.

Косвенное влияние на внутригосударственные процедуры принятия федеративным государством международных договор­ных обязательств субъекты федерации осуществляют через па­лату парламента, представляющую субъектов федерации. Эта палата участвует в процедуре одобрения либо всех международ­ных договоров, либо договоров, затрагивающих полномочия субъектов федерации.

Конституция закрепляет федеративное устройство Бельгии и довольно сложную систему территориального и лингвисти­ческого деления страны (три сообщества, три региона и четыре лингвистических региона).

В законодательстве Бельгии различаются международные до­говоры по вопросам, относящимся к ведению федерации, и так называемые смешанные международные договоры, т.е. заклю­чаемые федерацией договоры, которые затрагивают не только полномочия федерации, но и исключительные полномочия ее составных частей - сообществ и регионов. Если во внутригосу­дарственных процедурах заключения международных догово­ров по вопросам, относящимся к ведению федерации, участвуют только федеральные органы, то для осуществления внутригосу­дарственных процедур заключения «смешанных» международ­ных договоров соглашением о сотрудничестве между федера­цией и сообществами, регионами, одобренным специальным законом, предусмотренным ст. 167 (4), устанавливается необхо­димость участия как федеральных органов, так и органов сооб­ществ, регионов^[114].

Прямое влияние сообществ и регионов осуществляется путем участия во внутригосударственных процедурах, необходимых для выражения согласия на обязательность для Бельгии «смешан­ных» международных договоров. Соглашением о сотрудничестве между федерацией и сообществами, регионами предусматрива­ется специальная процедура для подписания «смешанных» до­говоров. Они подписываются как представителем, уполномочен­ным федерацией, так и представителями сообществ, регионов, уполномоченными их правительствами. Если же «смешанный» договор подписывается представителем только федерации, то он должен быть уполномочен на подписание как федерацией, так и сообществами, регионами.

Что касается косвенного влияния сообществ, регионов, то оно осуществляется через сенат, который является палатой парла­мента, представляющей интересы субъектов федерации. Сенат наряду с палатой представителей участвует в процедуре одобре­ния как «смешанных» международных договоров, так и догово­ров по вопросам, отнесенным к ведению федерации.

В Австрии законодательство и исполнительная деятельность по вопросам внешних сношений, включая заключение всех госу­дарственных договоров, согласно ст. 10 Конституции, относится к ведению федерации. Земли, однако, оказывают как прямое, так и косвенное влияние на процесс принятия и реализации Ав­стрией международных договорных обязательств. Так, если меж­дународный договор затрагивает собственную компетенцию зе­мель или нуждается для своей реализации в принятии землями определенных мер, то по сложившейся практике земли имеют возможность представить свою точку зрения при подготовке его проекта^[116]. Кроме того, земли оказывают косвенное влияние на внутригосударственные процедуры принятия Австрией между­народных договорных обязательств через федеральный совет, являющийся палатой парламента, представляющий интересы земель. Его участие в одобрении парламентом международных договоров обязательно, если они регулируют вопросы собствен­ной компетенции земель или ограничивают их компетенцию в сфере законодательства и исполнительной деятельности.

В Швейцарии внешние сношения отнесены Конституцией (ст. 54) к ведению конфедерации. Она учитывает компетенцию кантонов и защищает их интересы. Взаимодействие конфедера­ции и кантонов в сфере внешних сношений регламентируется законом 1999 г. об участии кантонов во внешней политике кон­федерации^[117]. Кантоны принимают участие в подготовке внешне­политических решений, которые затрагивают их компетенцию или существенные интересы.

Кантоны как косвенным образом, так и непосредственно вли­яют на внутригосударственные процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность для Швейцарии между­народных договоров. Косвенное влияние осуществляется через совет кантонов, состоящий из их представителей и участвующий наряду с национальным советом в процедуре парламентского одобрения международных договоров. Непосредственное одоб­рение большинства кантонов необходимо, если международный договор предусматривает вступление в международную органи­зацию коллективной безопасности или наднациональные сооб­щества (обязательный референдум).

В Германии федерация обладает исключительной законода­тельной компетенцией в сфере внешних сношений (ст. 73 Основ­ного закона). Отношения с иностранными государствами и орга­низация внешнеполитической службы отнесены соответственно ст. 32 (1) и 87 (1) к ведению федерации. Однако земли оказыва­ют прямое и косвенное влияние на внутригосударственные про­цедуры принятия Германией международных договорных обяза­тельств. Если заключаемый международный договор затрагива­ет особое положение какой-либо земли, то, согласно ст. 32 (2), она должна быть своевременно заслушана перед заключением договора. Кроме того, земли осуществляют через бундесрат, яв­ляющийся органом представительства земель, косвенное вли­яние на внутригосударственные процедуры принятия Герма­нией международных договорных обязательств. Обязательное одобрение бундесратом закона, предусматривающего согласие парламента на заключение международного договора, необхо­димо, если договор влечет необходимость внесения изменений в Основной закон, связан с передачей суверенных прав межго­сударственным учреждениям, затрагивает вопросы, отнесенные к полномочиям земель.

В США федеративный характер государственного устройства оказывает существенное влияние на внутригосударственные процедуры принятия международных договорных обязательств и их реализацию во внутригосударственной сфере. Штаты лише­ны возможности самостоятельно осуществлять внешние сноше­ния. Конституция (разд. 10 ст. I) прямо запрещает штатам заклю­чать международные договоры^[118]. Все полномочия по заключению договоров и исполнительных соглашений с иностранными го­сударствами и международными организациями принадлежат федерации. Штаты как члены федерации оказывают косвенное влияние на внутригосударственные процедуры заключения США договоров и конгрессистских исполнительных соглашений через сенат, в который входят по два сенатора от каждого штата.

Международные договоры, подобно нормам внутригосудар­ственного права, должны соответствовать Конституции. Поп­равка X к Конституции США устанавливает, что полномочия, не делегированные федеральной власти и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами либо за народом. В силу того, что одобрение международного договора сенатом яв­ляется актом законодательной власти, возникает вопрос, должен ли международный договор, чтобы стать конституционным, со­ответствовать одному из полномочий конгресса, перечисленных в разд. 8 ст. I Конституции, т.е. может ли федеральная власть заключать договоры, регулирующие отношения, которые при отсутствии таких договоров были бы урегулированы только на уровне штатов. Если во внутренних делах федеральная власть ограничена рамками предоставленных ей по Конституции пол­номочий, то означает ли это, что при заключении договоров она также ограничена кругом отношений, которые вправе регулиро­вать в законодательном порядке. Другими словами, вправе ли фе­деральная власть заключать международные договоры и по воп­росам, относящимся к ведению штатов, или она может заключать их только по вопросам, входящим в компетенцию федерации.

В своем решении по делу Missouri vs. Holland (1920) верхов­ный суд США оставил в силе закон, принятый конгрессом в целях реализации договора об охране мигрирующих птиц, несмотря на то что охрана фауны традиционно относится к ведению штатов, отметив, что некоторые вопросы «не могут регламентировать­ся актом, принятым конгрессом, но могут регламентироваться международным договором и принятым на его основе законода­тельным актом», т.е. высказался в пользу предположения о том, что заключение международных договоров не должно зависеть от перечисленных в Конституции полномочий конгресса^[119]. Итак, установленные разд. 8 ст. I Конституции ограничения полномо­чий конгресса неприменимы к международным договорам. Кон­гресс вправе принимать законы, вытекающие из международ­ных договоров, тогда как в отсутствие таких договоров он не мог бы принимать эти законы. Как отмечает И.И. Лукашук, между­народный договор может оказывать влияние на распределение компетенции, установленное конституцией¹.

В России федеративная форма государственного устройства, распределение компетенции между федерацией и ее субъектами обусловливают необходимость учета интересов субъектов при заключении федерацией международных договоров, их участия во внутригосударственных процедурах принятия международ­ных договорных обязательств и в реализации этих обязательств в национальной правовой системе. Внешняя политика и между­народные отношения, международные договоры находятся в ве­дении федерации (ст. 71 Конституции РФ), а выполнение между­народных договоров - в совместном ведении федерации и ее субъектов (ст. 72). Субъекты федерации оказывают как прямое, так и косвенное влияние на внутригосударственные процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров.

Если международный договор Российской Федерации затраги­вает полномочия субъекта федерации, то задействуется коорди­национный механизм, который позволяет органам субъекта фе­дерации осуществить прямое влияние на внутригосударственные процедуры заключения договора. В ст. 4 Закона о международных договорах определяется порядок взаимодействия федеральных органов и органов субъектов в вопросах заключения междуна­родных договоров Российской Федерации, затрагивающих пол­номочия субъектов. При этом выделяются два вида международ­ных договоров: договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, и договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения федерации и субъ­ектов. Для двух этих видов договоров предусматривается соответ­ственно процедура согласования и консультационная процедура.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) вне пределов веде­ния федерации и полномочий федерации по предметам совмест­ного ведения федерации и субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен федерацией без со­гласования с органами заинтересованного субъекта (п. 1 ст. 4 За­кона о международных договорах). Если же международный до­говор затрагивает полномочия субъекта по предметам совмест­ного ведения федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), то основные положения или проект договора направляются фе­деральными органами органам заинтересованного субъекта. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора (п. 2 ст. 4 этого закона). В сочетании с п. 5 ст. 9 указанного закона, предусматривающим представление Прези­денту или в Правительство предложений о заключении междуна­родных договоров в том числе по согласованию с органами соот­ветствующих субъектов, это означает, что все непосредственно затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения догово­ров могут решаться только после проведения согласования или консультаций с ним. Так, например, Правительством по предло­жениям федеральных органов исполнительной власти, согласо­ванным с органами заинтересованных субъектов, приняты реше­ния о заключении межправительственных российско-эстонского и российско-китайского соглашений о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных вод^[120].

Вместе с тем при заключении международных договоров, пре­дусматривающих осуществление сотрудничества по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов (культура, спорт, здравоохранение, охрана природы и т.д.), но не затрагивающих непосредственно интересы какого-либо конкретного субъекта, консультации с субъектами не являются обязательными.

При проведении согласования или консультаций с субъектами по вопросам заключения международных договоров Российской Федерации органы заинтересованного субъекта уведомляются федеральными органами о предельных сроках направления пред­ложений (не менее двух недель). Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению федеральным органом предложения о заключении международного договора (п. 3 ст. 4 Закона о международных договорах). Однако орган, принимаю­щий решение о подписании международного договора, в данном случае может исключить (должным образом изменить) положе­ния проекта договора, затрагивающие полномочия субъекта, направить проект договора органам заинтересованного субъек­та или возвратить соответствующие документы с требованием обеспечить согласование или проведение консультаций с субъ­ектом¹. Что касается участия представителей органов субъекта в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта, или его полномочия по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, а также в переговорах и процедуре его подписания, то все эти воп­росы решаются федеральными органами по согласованию с орга­нами заинтересованного субъекта (п. 4 ст. 4 указанного закона).

В ст. 13 и 14 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой дея­тельности» также предусматривается, что разработка предложе­ний, касающихся заключения международных торговых догово­ров и иных договоров в области внешнеэкономических связей, если затрагиваются интересы субъектов, осуществляется при участии органов субъектов, а соответствующие предложения о заключении международных договоров представляются в поряд­ке, установленном Законом о международных договорах.

Косвенное влияние на внутригосударственные процедуры заключения международных договоров Российской Федерации субъекты федерации осуществляют через Совет Федерации (со­стоит из представителей органов субъектов), поскольку приня­тые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров подлежат обязательному рассмотре­нию в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ).

Таким образом, можно констатировать, что создан и функци­онирует механизм учета интересов субъектов при заключении федерацией международных договоров, затрагивающих полно­мочия ее субъектов.

Федеративная форма государственного устройства Канады, распределение полномочий между федерацией и провинциями и территориями оказывают определенное воздействие на вну­тригосударственные процедуры принятия международных до­говорных обязательств и их реализацию в национальной право­вой системе. Хотя заключение международных договоров входит в исключительную компетенцию федеральной власти, и прави­тельство Канады обладает правом заключать международные договоры и по вопросам, относящимся к ведению провинций и территорий, на практике оно не делает этого без предваритель­ных консультаций с их правительствами. Консультации имеют, как правило, неформальный характер.

Многосторонний договор, касающийся вопросов, входящих в компетенцию провинций и территорий, обычно подписывается только после завершения процедуры консультаций с правитель­ствами провинций и территорий, результатом которой является их согласие с основными целями и принципами договора. Пра­вительством Канады до того, как им будет выражено согласие на обязательность международного договора, должны быть получе­ны гарантии органов провинций и территорий, что они в состо­янии, согласно своим законам и правилам, выполнять договор­ные обязательства по вопросам, входящим в их компетенцию.

При заключении некоторых двусторонних договоров подпи­сание соглашений между федеральными органами и органами провинций и территорий или принятие соответствующего зако­нодательства в провинциях и территориях могут стать сущест­венными условиями для выполнения правительством Канады международных договорных обязательств^[121].

Федеративная форма государственного устройства Австралии оказывает определенное воздействие на внутригосударственные процедуры принятия международных договорных обязательств и их реализацию в национальной правовой системе. Если предмет международного договора затрагивает интересы штатов и тер­риторий и имеет для них важное значение, обычной практикой федерального правительства является проведение с их соответст­вующими органами неформальных консультаций до принятия ре­шения о заключении договора^[122]. Такие консультации осуществля­ются в соответствии с принятыми в 1996 г. на заседании совета австралийских правительств (т.е. по согласованию между феде­ральным правительством и правительствами штатов и террито­рий) Принципами и процедурами проведения между федерацией и штатами (территориями) консультаций по договорам^[123]. Прин­ципы и процедуры 1996 г. распространяются на международные договоры, которые затрагивают интересы штатов и территорий и имеют для них важное значение. Международные договоры, ка­сающиеся вопросов национальной безопасности, не подпадают под действие Принципов и процедур 1996 г. Федеральные органы должны учитывать, насколько это практически возможно, мне­ния штатов и территорий как при определении переговорной по­зиции, так и при принятии решения о том, чтобы стать участни­ком международного договора. Процесс консультаций охватыва­ет не только стадию заключения международных договоров, но и стадию их выполнения. Федеральные органы информируют шта­ты и территории на самой ранней стадии о всех международных договорах, вопрос об участии в которых рассматривается. Штаты и территории, в свою очередь, ответственны за своевременное направление федеральным органам своей официальной пози­ции, независимо от того, будет ли эта позиция отдельного штата и территории или их консолидированная позиция. При подготовке федеральным правительством материалов, содержащих анализ последствий участия Австралии в международном договоре для национальных интересов, со штатами и территориями также про­водятся консультации. Федеральные органы направляют в штаты и территории на регулярной основе сведения о ведущихся и пред­стоящих переговорах о заключении международных договоров, а также перечень договоров, в отношении которых подготавлива­ются решения о согласии на обязательность.

Консультации проводятся на различных уровнях. Основные консультации проводятся в рамках существующих министер­ских советов, состоящих из представителей федеральных ми­нистерств и соответствующих органов штатов и территорий. Не исключается и создание иных органов для проведения консуль­таций. Важную роль играет постоянный комитет по договорам, в состав которого входят высокопоставленные должностные лица, представляющие федеральное правительство и правительства штатов и территорий. Совет по договорам, состоящий из пре­мьер-министра и глав правительств штатов и территорий, в каче­стве органа, имеющего совещательные функции, заседает один раз в год и рассматривает международные договоры, затрагива­ющие наиболее существенные интересы штатов и территорий и имеющие для них исключительно важное значение, по своей собственной инициативе или по предложению любого штата и территории, министерских советов, постоянного комитета по договорам, иных органов. Совет по договорам позволяет шта­там и территориям привлекать внимание федерации к догово­рам, затрагивающим наиболее существенные интересы штатов и территорий и имеющим для них исключительно важное зна­чение, а федерации - поддерживать на самом высоком уровне свою приверженность консультациям. Что касается постоянного комитета по договорам, то он определяет международные до­говоры, которые затрагивают интересы штатов и территорий и имеют для них важное значение, решает вопросы о вынесении договоров на рассмотрение совета по договорам, министерских советов или иного органа для проведения консультаций, обеспе­чивает направление соответствующей информации в штаты и территории, координирует включение представителей штатов и территорий в делегации, ведущие переговоры о заключении международных договоров, рассматривает вопросы выполнения отдельных договоров в тех случаях, когда имеются разногласия¹.

4.