Міжнародний договір як джерело національного права і складова національного законодавства

Розгляд міжнародного договору як джерела права у державі в аспекті правозастосування на перший погляд не є ускладненим. Здавалось би має спрацьовувати наступна логіка: оскільки міжна­родний договір є правочином, його матеріальні правові приписи a priori повинні слугувати вираженню певних правил поведінки.

Насамперед слід відзначити, що значна кількість міжнарод­них договорів взагалі не торкаються прав, обов'язків і особистих інтересів суб'єктів національного права. У фаховій літературі з міжнародного права неодноразово наголошувалося, що застосу­вання різноманітних міждержавних угод взагалі-то перебуває по­за компетенцією національних суб'єктів правозастосування, є ір- релевантним для внутрішньодержавних правовідносин [166, с. 41; 136, с. 239; 170, с. 63].

Постановка питання про міжнародний договір як безпосе­реднє джерело права в окремій державі можлива лише в контексті договорів, що охоплюють звичайні питання повсякденного життя фізичних осіб і функціонування створюваних ними організацій. Хоча б навіть й у цих договорах містяться різноманітні приписи технічного, процесуального характеру (порядок набрання чин­ності, порядок утворення і обсяг повноважень міжнародних конт­рольних органів тощо), проте їх матеріальні правові приписи ціл­ком здатні набувати певного юридичного значення для внут­рішньодержавних правовідносин.

Питання самовиконуваності приписів міжнародних договорів має важливе значення для характеристики їх дії та застосування у державі. Адже стверджується — не без підстав - що національна система джерел права має притаманні лише їй властивості, зв'яз­ки й, відповідно, специфіку; всередині національної системи зв’язки та відносини завжди залишаються оригінальними [183, с. 322]. Водночас, як писав професор LL Лукашук, самовикону- вані норми міжнародного права зберігають зв'язок із міжнарод­ним правом і, зокрема, тому підлягають тлумаченню і застосуван­ню з урахуванням міжнародного права; набуваючи статусу части­ни правової системи країни, такі норми міжнародного права не розчиняються у ній, а займають особливе положення [143, с. 243]. Іншими словами, самовиконувані міжнародні договори виступа­ють як окреме, специфічне джерело права, а їх дія і застосування всередині держави підпорядковуються правилам міжнародного права. У зв'язку із цим не рідко стверджують про "самообмежен­ня" національним парламентом та іншими суб'єктами правотво- рення власного суверенітету на користь міжнародної спільноти. Відповідно, міжнародні договори, що не мають якості самовико- нуваних, можуть застосовуватися в державі лише за умови попе­реднього наділення їх статусом одного із існуючих у державі пра­вових джерел, скажімо, статусом закону, із усіма наслідками, що із цього випливають.

Існування міжнародних договорів самовиконуваного характе­ру - прямо чи опосередковано - визнавалося ще в роботах ра­дянських вчених-міжнародників. Так, у 60-70-х рр. минулого століття деякі дослідники відзначали можливість застосування міжнародних договорів на території CPCP безпосередньо з мо­менту їх укладення і опублікування. Однак йшлося зрештою не про будь-які міжнародні договори CPCP: наводилися приклади застосування лише окремих міжнародних договорів при регулю­ванні відносин між зовнішньоторговельними об’єднаннями соціалістичних країн, відносин, що виникали з міжнародних за­лізничних, річкових, морських вантажоперевезень, захисту ав­торських прав тощо [19, с.

Утім більш-менш чіткої класифікації міжнародних договорів чи їх окремих приписів у залежності від їх самовиконуваності у розглядуваний період запропоновано не було. Із наведених по­зицій стає зрозумілим лише те, що свого часу певні окремі міжна­родні договори, в першу чергу, очевидно, у сфері відносин з "іно­земним елементом", так чи інакше вступали безпосереднім дже­релом радянського права - нарівні з приписами радянського за­конодавства.

Уже в 90-х рр. минулого століття існувало розуміння, що лише самовиконувані приписи міжнародного права можуть входити до системи об’єктивного права всередині країни, тобто виступати підставою для суб’єктивних прав і обов'язків приватних осіб, а та­кож підзаконних нормативних і ненормативних актів органів ви­конавчої влади, зрештою, бути предметом суддівського розсуду [242, с. 10]. Своєю чергою, М. Антонович відзначала, що навіть у країнах, де за конституцією міжнародні договори є самовикону- ваними, тобто становлять частину права країни, договірні поло­ження у сфері прав людини можуть оголошуватися і реально ого­лошуються судами несамовиконуваними, а тому не застосовують­ся при вирішенні справ; ратифікація чи інший спосіб набуття чинності міжнародним договором далеко не завжди означає його автоматичне застосування у внутрішньому правопорядку держави [7, с.

Професор П.М. Рабінович і Н.М. Раданович наголошують, що процес встановлення самовиконуваності міжнародного дого­вору у державі має свої критерії, власних ініціаторів, суб'єктів, свої юридичні форми. Серед критеріїв самовиконуваності, на пе­реконання цих учених, слід виділити змістовний — "що виконува­ти", тобто, йдеться про достатню чіткість і логічну завершеність приписів міжнародного договору, що переважно залежить від міжнародного права, і процедурний — "як виконувати", мається на увазі наявність механізму реалізації міжнародного договору, яка тісно пов’язана з правом національним (205, с. 85]. Що ж стосуєть­ся рішення про визнання будь-якого міжнародного договору неса- мовиконуваним і суб'єктів прийняття такого рішення, то в цій час­тині логічним чином відзначалося, що це буде аналогічним рішен­ню про потребу розробки проекту певного закону [205, с. 166].

У аналітичному звіті, підготовленому під егідою Ради Європи, із посиланнями на роботи таких авторитетів доктрини міжнарод­ного права, як Ф. Якобс, Й. Фровайн, А. Ост, Л. Вільдхабер, стве­рджується, що самовиконуваність міжнародного договору зале­жить від того, чи є такий договір юридичнозначущим для на­ціонального правового порядку без додаткової законодавчої про­цедури. Це означає, відзначається далі у звіті, що для виконання чи дотримання міжнародного договору внутрішніми органами конкретної держави потрібно, щоб цей договір сам по собі вже мав якість національного нормативно-правового акта або адміністративного розпорядження [375, р. 94].

У проекті кодифікації права зовнішніх відносин США, підго­товленому фахівцями Американського інституту права нап­рикінці 80-х рр., відзначалося, що суди в США взагалі-то зо­бов'язані застосовувати міжнародне право та міжнародні догово­ри США, але за винятком несамовиконуваних договорів, які не застосовуються у разі відсутності відповідних імплементаційних актів.

Визначення самовиконуваності міжнародних договорів уск­ладнюється ще й тим, що це поняття потенційно має кілька інтерпретацій. Свого часу відомий англійський учений-міжна­родник Я. Броунлі писав, що термін "самовиконуваний" може використовуватися як для характеристики самого міжнародного договору, тобто його нормативної якості, так і для позначення певного принципу, згідно з яким деякі міжнародні договори для набуття внутрішньодержавної сили не потребують інкорпорації парламентом у внутрішнє право [26, с. 94].

У нещодавно опублікованій статті О.Ю. Водяннікова на ос­нові грунтовного аналізу практики судів США робиться висно­вок, що поняття самовиконуваності використовується у рамках одразу чотирьох різних концепцій:

1. Концепція наміру визначає, що несамовиконуваними є ті договори, що самі по собі не націлені на те, щоб встановлювати права та обов'язки приватних осіб, а натомість визначають, що такі права та обов'язки мають встановлюватися імплементаційними ак­тами національного законодавства; самовиконуваність, таким чи­ном, залежить від наміру сторін договору при його укладенні; при визначенні цього наміру суди не обмежуються тлумаченням поло­жень договору, а йдуть далі, звертаючись до різноманітних підго­товчих документів та'матеріалів, що передували його укладенню;

2. Концепція юстиціабельності, за якою самовиконуваність (або несамовиконуваність) є характеристикою, що описує сут­ність договору і визначається з його тексту, тобто, не обмежую­чись наміром сторін.

3. Концепція конституційності міжнародних договорів розг­лядає як несамовиконувані угоди, спрямовані на встановлення правових положень, що належать до предмета виключних законо­давчих повноважень парламенту. Ця концепція є специфічним наслідком запровадження конституційних систем, заснованих на принципі жорсткого розподілу державної влади;

4. Концепція приватного права на позов ставить самовикону- ваність міжнародного договору в залежність від того, чи встанов­лює відповідний договір права для приватних осіб, щодо яких особа може позиватися в суді [43, с. 594-597].

Схожу класифікацію концепцій визначення поняття самови- конуваності міжнародних договорів пропонує й О.М. Руднева [233, с. 542, 543].

Усі наведені концепції, на наш погляд, мають право на існу­вання, хоча вони у той чи інший спосіб визначають лише три ос­новні можливі інтерпретації самовиконуваності міжнародних до­говорів:

- по-перше, самовиконуваність може означати наявність у договорі приписів, що виражають певне загальнообов’язкове пра­вило поведінки, тобто є джерелом права. У цьому випадку само­виконуваність визначається шляхом тлумачення міжнародного договору із застосуванням загальноприйнятих способів — мовно­го, логічного, системного, історичного тощо. Таким чином, у цій інтерпретації самовиконуваність стосується якісної придатності приписів міжнародного договору до застосування, без стосунку до сфери такого застосування — міжнародної чи національної;

- по-друге, можливою є інтерпретація поняття самовикону­ваності у суто процедурному контексті, за якою це поняття озна­чає, що певний укладений від імені держави договір для набран­ня чинності всередині держави і наступного національного засто­сування не потребує включення до складу національного законо­давства, оскільки або в державі відсутній жорсткий розподіл дер­жавної влади, із якою випливав би законодавчий суверенітет пар­ламенту, або предмет договору не стосується сфери виключної за­конодавчої компетенції народних депутатів;

- по-третє, самовиконуваність може означати і те, що міжна­родний договір вже містить перелік відповідних санкцій для за­безпечення належної реалізації його матеріальних приписів, у то­му числі їх (приписів) застосування уповноваженими національ­ними суб’єктами. Така інтерпретація самовиконуваності напряму стосується питання забезпечення юридичної обов’язковості при­писів, закріплених у міжнародному договорі — аналогічно до того, як санкцій потребують приписи будь-якого позитивного права. Розглядувана інтерпретація, як і попередня, не означає принци­пової неможливості застосування у державі несамовиконуваних міжнародних договорів, але для такого застосування потрібно, щоб їх приписи кореспондували з певними наявними або спеціально розробленими санкціями.

Розглянемо кожну з цих інтерпретацій поняття самовикону- ваності докладніше.

1) Самовиконуваність міжнародного договору в аспекті якісної придатності до застосування визначається питаннями, чи містить відповідний договір певні правила поведінки і чи входило до намірів договірних сторін надати таким правилам загально­обов’язкового характеру. При цьому очевидно слід керуватися презумпцією самовиконуваності міжнародних договорів за цієї інтерпретації (якщо не доведено зворотнє), адже за загальним правилом будь-якого договірного процесу його учасники праг­нуть досягти згоди щодо певних обов'язкових правил, а не обме­житися, скажімо, деклараціями намірів. Отож, несамовикону- ваність тут має бути спричинена лише певними особливими ситу­аціями міжнародних відносин.

У сучасній літературі з міжнародного права виокремлюють дві специфічні ситуації міжнародних відносин, коли відзначається брак наміру узгодження певних загальнообов'язкових правил по­ведінки:

- якщо держави в принципі не хочуть чи не здатні дійти зго­ди щодо визначення змісту правил певного міжнародного догово­ру із чіткою гіпотезою і диспозицією;

— якщо сенс домовленостей держав полягає не у встановленні певних правил поведінки, як кажуть, "тут і зараз”, а лише у визна­ченні моделі, яку кожна з держав зобов'язується просувати як зра­зок для перспективного національного законодавства у май­бутньому.

Перший наведений випадок міжнародних відносин одержав науково-теоретичне обґрунтування у межах концепції угод "м’якого" міжнародного права, тобто угод, які, на відміну від "пра­ва жорсткого", не породжують чітких прав і обов'язків щодо їх виконання, формулюють лише загальні настанови, які держави лише мають, за можливості, враховувати у своїй поведінці [12, с. 34; 143, с. Ш, 112]. Як відзначав професор LL Лукашук, норми "м'якого" права стають у пригоді в тих випадках, коли сторони не здатні досягти спільної згоди щодо більш конкретних норм. Ін­дикатором "м'якого" права виступає вживання у міжнародних до­говорах таких словосполучень, як "докласти зусиль", "наскільки це можливо", "за умови доцільності" тощо [143, с. 112; 142, с. 124-134]. Так ось С.В. Теуш робить висновок, що більшість положень кон­венцій із міжнародного приватного права, укладених у межах Ради Європи, належать до сфери "м'якого" права [255, с. 5]. На думку І. Літінаса, переважна більшість положень Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС є нормами "м’якого" права, оскільки чіткого механізму її виконання не визначено [141, с. 5, 6].

Окрім того, останні дослідження особливостей сучасних міжнародних договорів містять висновок про існування й таких угод, що визначають модельні правоположення, що стосуються регулювання тих або інших питань внутрішньої суверенної ком­петенції держав у майбутньому. Як відзначає російський дослідник Ю.С. Безбородов, міжнародні договори модельного права забезпечують можливість міжнародно-правового регулю­вання певних питань, які потребують спільних підходів; такі дого­вори виступають ефективним засобом правової гармонізації та уніфікації [13, с. 78]. При цьому держави, стаючи учасниками міжнародного договору, який містить модельні приписи, беруть на себе міжнародно-правові зобов'язання забезпечити у май­бутньому врегулювання відносин, що підпадають під сферу дії до­говору, саме за цими моделями (курсив наш - Авт. ) [13, с. 58].

Отже, в окремих специфічних випадках міжнародних відно­син визнається припустимим укладання угод, які або взагалі не містять матеріальних приписів як логічних суджень про певну на­лежну поведінку, або їх матеріальні приписи уособлюють собою модель правового регулювання у тій чи іншій сфері внутрішньо­державних правовідносин. Такі угоди відповідно до першої інтерпретації самовиконуваності слід віднести до несамовикону- ваних. Зауважимо, що сама постановка питання про застосування "м’яких" чи модельних міжнародних договорів у державі, на наш погляд, позбавлена сенсу. Адже ці угоди є скоріше загально- соціальним джерелом права, настановою для законодавця, мають характери допоміжного матеріалу при тлумаченні повноцінних приписів національного законодавства. І хоча міжнародні дого­вори "модельного права" безперечно належать до числа джерел міжнародного права, на перший план при їх дослідженні у національно-правовому контексті виходять питання організації паралельної правотворчості законодавців різних держав, гар­монізації, уніфікації, апроксимізації, адаптації національного права до відповідних міжнародно-правових моделей і стандартів тощо [163, с. 263, 264; 179, с. 18]. Ці питання, ясна річ, не мають відношення до проблематики національно-правового застосу­вання міжнародних договорів.

2) Згідно з другою інтерпретацією самовиконуваності це по­няття означає, що відповідний міжнародний договір за своїм пред­метом не пересікається із предметом виключної законодавчої ком­петенції парламенту, тому його приписи діють і застосовуються у державі напряму, без попереднього наділення статусом, прирівня­ним до парламентських законів держав чи подібним йому.

За цією інтерпретацією самовиконуваність міжнародного до­говору обумовлюється тим, чи визнається і діє в державі певний юридико-технічний розподіл державної влади. Якщо такий роз­поділ реалізований, а предмет міжнародного договору стосується сфери виключних законодавчих повноважень парламенту, то спе­цифічна пряма дія його матеріальних приписів у державі порушу­ватиме принципи законності й розподілу державної влади, інак­ше кажучи, такий міжнародний договір слід визнати несамовико- нуваним. Розглядувана інтерпретація поняття самовиконуваності міжнародних договорів передбачає існування відмінностей у суб'єктному складі міжнародно-договірної правотворчості та за­конотворчості. Відтак стає зрозумілим, що ця інтерпретація тісно пов'язана з відомою теорією дуалізму, виходячи з якої джерела міжнародного і національного права чітко відмежовуються в за­лежності від суб’єкта їх створення (санкціонування), в результаті чого ці джерела права, навіть містячи ідентичні приписи, існують паралельно, кожне у своєму власному просторі дії.

Теорія дуалізму, започаткована німецьким ученим Г. Тріпелем, наголошує об'єктивну різницю між джерелами права для держав як суб'єктів міжнародного права і для народів, які населяють ці держави. У своєму вченні Г. Тріпель свідомо акцентував увагу на співвідношенні міжнародного права саме з "національним" пра­вом як сферою компетенції народного парламенту; Г. Тріпель ви­користовував термін "Landesrecht" у позначенні права народу або законів нації, що проживає на відповідній території, маючи влас­ну конституцію і законодавчий орган - на відміну від "Staatsrecht" (дослівно — "право держави"), що створюється самою державою, в тому числі й спільно з іншими такими ж державами [377, S. 9, 10]. За Г. Тріпелем, приписи міжнародного договору між державами для того, щоб бути чинним правом для народу потребують відтво­рення (перетворення) у законі, що визнано народом як дійсне джерело права; більше того, жоден міжнародний договір не в змозі усунути застосування національного закону, який йому су­перечить, поки національний орган, який володіє всією повно­тою законодавчих повноважень, не прийме рішення відповідним чином змінити власні закони [377, S. 35, 45, 51, 167, 257, 265].

Легко помітити, що вчення Г. Тріпеля в цілому збігається із за­садами сучасного демократичного українського права. Так, єди­ними джерелом влади в Україні є народ, який цю владу здійснює або безпосередньо, або через органи державної влади (ч. 1 ст. 5 Конституції України). Єдиним органом законодавчої влади вис­тупає Верховна Рада України (ч. 1 ст. 75 Конституції України), але водночас цей органи не є учасником міжнародного договірного процесу від імені України - участь у цьому процесі є прерогати­вою Президента України, а також профільних міністерств і відомств. Тож приписи міжнародних договорів, за логікою вчення Г. Тріпеля, зможуть вважатися легітимним джерелом права в Україні лише після їх відтворення у національному законодавстві України (нижче ця теза ще буде уточнюватися).

Важливо, що теорія дуалізму дістала відгук в працях визнач­ного представника англосаксонської доктрини міжнародного права Дж. Фіцморіса, який з позиції, так би мовити, "сторонньо­го глядача" відзначив об’єктивну обумовленість цієї теорії самими засадами правового регулювання в країнах континентально-євро­пейської системи права. На його погляд закріплення та проголо­шення переваги міжнародного права над національним на міжна­родному рівні може означати визнання такого ж пріоритету в кожній окремій державі, лише якщо йдеться про країну з прецеде­нтным правом. Що ж до національних судів у країнах континен­тально-європейського права, то вони, підкреслює Дж. Фіцморіс, ніколи не зможуть діяти всупереч припису національного закону й застосувати припис міжнародного договору, якщо на те немає дозволу законодавця — навіть попри те, що незастосування міжнародного права здатне призвести до міжнародно-правової відповідальності всієї держави як суб'єкта міжнародних пра­вовідносин [314, р.70].

Припущення про об’єктивно різний склад суб’єктів міжнарод­ної договірної правотворчості і національного законотворення - основа теорії дуалізму - висловлювалося і в радянській юри­дичній літературі, проте цей підхід наштовхувався на специфічну проблему єдності влади Рад в CPCP Так, професор В.М. Шурша- лов писав, що міжнародні договори не можуть створювати норм внутрішньодержавного права, оскільки ухвалення державного за­кону — це виключна компетенція відповідного органу державної влади, але водночас цей же вчений був змушений заявити, що в CPCP конфлікту між міжнародними договорами і законами бути не може принципово, оскільки і перші, і другі є виразниками волі єдиного державного органу влади [283, с. 323, 354]. Професор М.В. Миронов наполягав на помилковості твердження, нібито ратифікація і опублікування міжнародного договору, підписаного від імені держави, надає йому силу закону у внутрішньодержав­них відносинах; учений наголошував на необхідності ухвалення

спеціального трансформаційного закону, інакше можна було б констатувати, ніби існує два шляхи законотворчості: звичайної законодавчої процедури і простого опублікування укладених міжнародних договорів [166, с. 39, 43]. Проте, на сторінках ра­дянського академічного курсу з міжнародного права причиною суперечностей між приписами міжнародного і внутрішньодер­жавного права називалася саме "відсутність достатньої узгодже­ності у діяльності законодавчих і дипломатичних органів держа­ви, що не є рідкісним у буржуазних державах, особливо у тих із них, які складали свої конституції, виходячи із славнозвісної те­орії "розподілу влади". Натомість, писалося далі, "причин для заз­начених протиріч не існує у практиці соціалістичних держав, оскільки їх державний устрій, побудований на ідеї єдності влади, що здійснюється народом, виключає той розрив між законодав­чими функціями і урядовими функціями щодо керівництва зовнішньою політикою” [128, с. 230, 231]. У 80-х роках професор В.Г. Буткевич відзначав, що воля держави, уособлена у підписанні міжнародного договору, ще не є нормою права, оскільки прий­няття міжнародних зобов'язань і внутрішньодержавна правот- ворчість держави виступають в окремих організаційних формах; однак у іншій частині свого дослідження він писав, що в CPCP передумов для такого організаційного розподілу не існує [31, с. 157, 159].

Сучасний стан розвитку вітчизняної правової системи знімає розглянуту методологічну невідповідність між тезою про несамо- виконуваність міжнародних договорів, з одного боку, і єдністю державної влади - з другого. Так, відповідно до ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на за­конодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Єдиним за­конодавчим органом України визнана Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України). Ст. 92 Конституції України містить перелік сфер суспільних відносин, правила поведінки у яких мо­жуть встановлюватися виключно приписами законів України. Натомість, згідно з п. З ч. 1 ст. 106 Конституції України представ­ництво держави в міжнародних відносинах і керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також ведення пере­говорів і укладання міжнародних договорів за участю України пок­ладається на її Президента. Зрештою, аналіз приписів ст. 4-8 Зако­ну України "Про міжнародні договори України" [84] свідчить, що Верховна Рада України, маючи всю повноту повноважень в зако­нодавчій сфері, не належить натомість до кола активних суб'єктів міжнародного договірного процесу, починаючи від ініціативи ук­ладення певного договору і закінчуючи його підписанням.

3) Нарешті, за третьою інтерпретацією поняття самовикону- ваності торкається такого аспекту дії міжнародного договору, як забезпеченість юридичної обов'язковості його приписів певними санкціями. Самовиконуваним слід вважати договір, юридична обов'язковість якого в державі забезпечується міжнародно-право­вими санкціями, а несамовиконуваний договір, відповідно, пот­ребує для належної реалізації своїх матеріальних приписів всере­дині держави забезпечення санкціями національного права.

Самовиконуваність у цій інтерпретації доцільно пов'язати із відомою теорією монізму міжнародного і національного права. Саме в її межах свого часу був розроблений підхід, за яким юри­дична обов'язковість міжнародних договорів для суб'єктів усере­дині держави мала безпосередньо забезпечуватися міжнародним правом або хоча б національним законодавством, прийняття яко­го делегувалося б національному законодавцю міжнародною спільнотою. Цей підхід розроблявся у працях австрійських учених Г. Кельзена і А. Фердроса.

Г. Кельзен виходив із розуміння держави як свого роду юри­дичної особи — фікції права, умоглядної конструкції, явища свідомості, а не об'єктивного світу. Звідси теза, що в реальності міжнародний договір зобов'язує не державу, а осіб, які, так би мо­вити, є її засновниками і учасниками [359, р. 181,364]. Юридичну обов'язковість міжнародного права для національних суб'єктів Г. Кельзен пов'язував із дією міжнародно-правового принципу pacta sunt servanda, що в свою чергу розумівся ним як "усталений звичай світу" [102, с. 234-242]. Дещо пізніше колега Г. Кельзена А. Фердрос розгорнув цю думку в напрямку поєднання pacta sunt servanda із відповідними санкціями міжнародного права, що в цілому забезпечує юридичну обов’язковість міжнародного дого­вору для кожного всередині держави [378, S. 29, 32].

Однак самого лише посилання на принцип добросовісного виконання міжнародних договорів не достатньо для створення інституційного механізму забезпечення юридичної обов'язковості приписів міжнародного права у правозастосовному контексті, скажімо, у ситуації, коли національні суб'єкти правозастосування просто нехтуватимуть принципом pacta sunt servanda. Необхід­ність створення певного наднаціонального механізму забезпечен­ня визнання цього принципу всередині держав її громадянами і носіями державно-владних повноважень через систему нагляду і застосування санкцій цілком слушно відзначає сучасний німець­кий дослідник теорії монізму Р. Пфеффер [366, S. 120]. Отож те­орія монізму так чи інакше передбачає певну форму над­національного урядування, а відтак використання методо­логічних можливостей цієї теорії є реальним лише у контексті тих міжнародних договорів, застосування приписів яких всередині держави гарантовано діяльністю міжнародних організацій дійсно наднаціонального характеру.

Питання визначення наднаціональності міжнародних ор­ганізації нещодавно одержало досить ґрунтовне висвітлення у мо­нографії вітчизняного науковця Д.І. Кулеби. На його думку, озна­ка наднаціональності міжнародних правових систем не має яко­гось єдиного показника, а може виявлятися як наслідок досить різних ситуацій міжнародного спілкування [127, с. 102-106]:

- по-перше, як результат колективного прийняття рішень із питань, які держави поодинці вирішити не можуть;

- по-друге, як спосіб перенесення відповідальності та ри­зиків від національних урядів до наднаціональних органів;

- по-третє, як засіб самообмеження держав заради збережен­ня спільних цінностей, покладених в основу функціонування їхнього співтовариства;

- по-четверте, як прагнення держави одержати якомога біль­шу вигоду, ті або інші преференції від інших держав, іншими сло­вами - визнання наднаціонального органу як своєрідна "правова інвестиція" держави.

Окрім того, узагальнюючи правову теорію і практику функці­онування органів Європейського союзу, Д.І. Кулеба виокремлює загалом 13 критеріїв кваліфікації міжнародної організації як над­національної, основними з яких є передача державами цій ор­ганізації частини своїх повноважень, право організації на втру­чання у питання, які належать до внутрішньої компетенції окре­мої держави відповідно до її конституції і право організації схва­лювати норми прямої дії для фізичних та юридичних осіб держав- членів [127, с. 106, 107].

Таким чином, як свідчить практика европейского союзу, ста­тус міжнародної організації як наднаціональної є надзвичайно складним і передбачає її відповідність цілій низці критеріїв. Про­те лише наднаціональний характер міжнародної організації пояс­нює, в який спосіб санкції міжнародного права здатні у той же час уособлювати й заходи захисту для адресатів правозастосування всередині держави,

У світлі викладеного стає очевидним, що питання про пряму дію і застосування матеріальних правових приписів міжнародно­го договору як окремого джерела права у державі є надзвичайно складним. Зокрема, зовсім недостатньо, щоб міжнародний до­говір містив певні матеріальні приписи, які стосуються правового статусу приватних осіб, адже це означає лише те, що такий до­говір призначений для реалізації у міжнародних правовідносинах і може застосовуватися міжнародними контрольними органами. Всередині ж держави дія такого міжнародного договору можлива лише у випадках, якщо предмет його не пересікатиметься із пред­метом виключних законодавчих повноважень парламенту або ж якщо виключна компетенція парламенту у державі не визначена на конституційному рівні взагалі (як це було, скажімо, в CPCP). Проте приписи міжнародного договору в державі все одно зали­шатимуться своєрідним leges imperfectae, поки саме міжнародне право не запропонує чіткого механізму забезпечення їх юридич­ної обов'язковості у внутрішньодержавних правовідносинах.

І все ж викладене не означає, ніби застосування несамовико- нуваних міжнародних договорів у державі виключається принци­пово — такий висновок значною мірою знизив би ефективність функціонування міжнародного права. Більше того, національні суб'єкти правозастосування за нормальних умов очевидно не по­винні бути зацікавлені у свідомому ігноруванні міжнародно-пра­вових зобов'язань держави як суб'єкта права міжнародного. Інши­ми словами, у державно-політичному плані застосування при­писів несамовиконуваних міжнародних договорів є бажаним, хо­ча й не регулюється міжнародним правом. Отож питання полягає юридико-технічних засобах забезпечення такого застосування, що й є, відповідно, предметом загальнотеоретичної юриспруденції.

У цьому зв'язку слід відзначити, що важливим елементом те­орії дуалізму джерел міжнародного і національного прав (а саме вона, на наш погляд, описує специфіку дії несамовиконуваних міжнародних договорів) є питання соціального зв'язку і взаємодії між міжнародним і національним правом як двома юридично ав­тономними системами. Свого часу професор І.І. Лукашук зробив висновок, що хоч теорія дуалізму найбільш правильно відображає співвідношення міжнародного і національного права, проте вона недооцінює їх взаємозв'язок [143, с. 220, 221]. З іншого боку, ще у 20-х рр. минулого століття прибічником дуалізму Дж. Анцілотті було сформульовано принцип презумпції небажання національ­ного законодавця ухилятися від сприяння своїми державно-влад­ними можливостями реалізації державою її міжнародних зо­бов'язань, чи б порушувати їх шляхом прийняття протилежних за змістом актів [297, S. 38].

Як неважко помітити, сформульований Дж. Анцілотті прин­цип передбачає шанобливе ставлення до міжнародного права, яке (ставлення) за нормальних умова має панувати у суспільній свідо­мості. Це дозволяє стверджувати, що хоч міжнародне і національ­не право залишаються юридично розмежованими, проте у загаль- носоціальному плані це аж ніяк не виключає взаємодію суб'єктів національного права та міжнародної спільноти в напрямку пов­номірної реалізації приписів міжнародних договорів. Результатом цієї взаємодії якраз й виступає готовність законодавця відтворити зміст приписів міжнародних договорів у приписах актів національного законодавства - відтворення, про яке як переду­мову дії міжнародних договорів у державі твердив Г. Тріпель.

При цьому варто уточнити й таке. Ще один відомий прибічник дуалізму — німецький учений Г. Вальц — свого часу пи­сав, що для набуття юридичної чинності всередині держави міжнародний договір зовсім не обов'язково має бути відтворений текстуально у окремому законі; можливим варіантом є коли ор­ган, що володіє законодавчими повноваженнями, приймає закон за яким один або певна група міжнародних договорів повністю або у певній частині проголошуються складовою чинного законо­давства країни [379, S. 242, 260].

З огляду на викладене надзвичайної ваги набуває той факт, що розвиток вітчизняної правової системи впродовж 90-х рр. мину­лого століття продемонстрував утвердження моделі уведення найбільш важливих міжнародних договорів, для укладення яких потрібна згода Верховної Ради України, у національне законодав­ство та їх застосування у порядку, передбаченому для інших зако­нодавчих актів. Так, вже у 1991 році на підставі Закону України "Про дію міжнародних договорів на території України" [82] всі ук­ладені і належним чином ратифіковані міжнародні договори були уведені у національне законодавство України. На думку професо­ра В.Н. Денисова ухвалення цього закону засвідчило надання міжнародним договорам України статусу актів парламентського волевиявлення [66, с. 24].

Сьогодні припис ч. 1 ст. 9 Конституції України проголошує міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верхов­ною Радою України, частиною національного законодавства Ук­раїни. Аналізуючи це формулювання слід приділити увагу тому історичному факту, що серед первісних намірів розробників про­екту демократичної конституції CPCP 1990 року якраз й було праг­нення надати приписам ратифікованих і офіційно оприлюднених

міжнародних договорів статусу обов'язкових норм радянського права для всіх державних органів, громадянських організацій, юридичних осіб і громадян [39]. Уже в одному з перших проектів Конституції України (йдеться про редакцію від 1 липня 1992 року) міжнародні договори України було визнано частиною її законода­вства [115, с. 124], аналогічне формулювання містилося також у ч. З ст. 11 Проекту Конституції України в редакціях від 27 травня 1993 року і 26 жовтня 1993 року [115, с. 199,269]. Таким чином, від самого початку конституційного творення у незалежній Україні простежується намір законодавця наділити ратифіковані міжна­родні договори статусом актів саме національного законодавства, а не яким-небудь іншим статусом, скажімо, вищим або нижчим за закони України.

Якщо враховувати формулювання й історію розробки ст. 9 Конституції України, то не можна погодитися із тими авторами, які вказують на її дискусійність чи суперечливість. Серед їхніх ар­гументів превалює такий: міжнародний договір не може бути час­тиною законодавства, а є, радше, частиною правової системи в цілому [7, с. 158]. І справді, окремі міжнародні договори за умови самовиконуваності можуть поширювати свою специфічну пряму дію всередині держави, тоді як інші не здатні на це (бо не є само- виконуваними). Але про включення міжнародного договору як джерела міжнародного права у національне законодавство у жод­ному разі мова не йде і йти не може і це, як видається, не зовсім враховується цими авторами. Слід наголосити той факт, що Вер­ховна Рада України, ухваливши ст. 9 Конституції України, цим са­мим проголосила певну частину міжнародних договорів України складовою національного законодавства, на відміну від цілого ма­сиву інших міжнародних угод, згоду на обов’язковість яких Вер­ховна Рада України не дає (а отож їх предмет на зачіпає сфери за­конодавчих інтересів українського парламенту).

Цілком можливо уявити ситуацію, за якою український пар­ламент міг би свідомо зменшити обсяг власних виключних пов­новажень у сфері регулювання певних суспільних відносин, що мало би позначитися на формулюванні ст. 92 Конституції

України. Наприклад, народні депутати України могли б виріши­ти, що права людини в Україні визначаються не лише законами України, а й міжнародними договорами, набуття чинності якими відбулося у встановленому міжнародним правом порядку. У цьо­му разі було б санкціоновано спільну дію міжнародних договорів і актів національного законодавства як двох окремих, але рівних складових української правової системи. Проте, така ситуація є лише уявною і не знаходить свого підтвердження у тексті чинної Конституції України.

Відомо, що суспільні відносини є досить складним явищем, особливо у сфері прав людини, і законодавець, створюючи наці­ональну систему права, намагається забезпечити системність їх регулювання. Постановка питання про застосування міжнарод­ного договору у національній системі права, на перший погляд, виглядає явним втручанням у цю систему. З огляду на викладене, уведення міжнародних договорів у національне законодавство України — у відповідності до методологічних засад згаданої теорії дуалізму — якраз забезпечує їх дію саме як актів національного за­конодавства, паралельно із дією і застосуванням відповідних міжнародних договррів як джерел міжнародного права у міжна­родних відносинах.

1.3.