Загальна характеристика правозастосувальної діяльності

Дослідження проблем і тенденцій застосування в Україні Конвенції і практики Суду не можливе без визначеності щодо са­мого поняття правозастосування, його характерних ознак тощо. При цьому термін "право” у цій роботі інтерпретовано у його спеціально-соціальному значенні, тобто, як об’єктивне юридичне право - систему загальнообов’язкових правил фізичної по­ведінки, встановлених або санкціонованих державою в особі уповноважених органів та забезпечених державою за допомогою санкцій.

Впродовж розвитку вітчизняної юридичної науки фіксували­ся неоднакові підходи до вирішення питання про зміст і місце правозастосування відносно суміжних і дотичних понять і кате­горій права. На сьогодні під правозастосуванням розуміють здійснювану компетентними державними органами організа­ційно-правову діяльність, результатом якої є встановлення фор­мально обов'язкових індивідуальних правил поведінки пер­соніфікованих суб'єктів. Коректність такого визначення аргумен­товано обстоюється професором П.М. Рабіновичем [203, с. 132, 133]. Схожі або такі, що не відрізняються за своєю суттю визна­чення наводяться й іншими авторами [246, с. 421-424; 175, с. 483]. Як підкреслює у цьому зв’язку Д.О. Бочаров, "нині вже можна констатувати факт набуття теорією правозастосування парадиг- мального характеру, тобто статусу своєрідної сталої системи коор­динат, яка визначає проблематику й напрями подальших досліджень у цій сфері" [22, с. 10].

Втім не можна обійти увагою дискусію, яка все ще точиться в науці довкола питання про можливість розглядати правозастосу­вання чи то як організаційно-правову передумову [203, с. 129, 132, 133], чи то як безпосередню форму правореалізації [175, с. 483; 246, с. 422, 423; 53, с. 101, 181, 185]. Продуктивнішим, на нашу думку, є саме перший підхід: правозастосування не є формою пра­вореалізації, а виступає передумовою останньої у випадку не­обхідності.

Словосполучення "застосування Конвенції і практики Суду" є до певної міри умовним, оскільки зрозуміло, що на практиці зас­тосовуватимуться не Конвенція чи практика Суду, а ті правила про належну поведінку, які в них містяться. Іншими словами, Конвенція, і практика Суду — це лише зовнішня форма, оболон­ка певного, гіпотетично існуючого в них права. Саме тому в юри­дичній науці розрізняються зміст права і його джерело (тобто форма), що засвідчує його загальнообов'язковість, [285, с. 171]. Однак застосовувати форму права у відриві від його змісту немож­ливо, це суперечитиме загальнофілософським засадам єдності і взаємодії змісту і форми [239, с. 34-36]. Отож як слід позначати той перинний елемент права, який, відображаючи єдність змісту права і зовнішньої форми його вираження, підлягатиме застосу­ванню?

Професор П.М. Рабінович розглядає застосування права як застосування юридичних норм; правозастосування і застосування юридичних норм виступають у нього як майже синонімічні по­няття [203, с. 169, 170]. Відтак і можливість застосування Кон­венції та практики Суду в Україні обумовлювалася би зрештою тим, чи вдасться довести наявність в їх текстах повноцінних юри­дичних (правових) норм. Однак питання про норму як первин­ний елемент правозастосування вартує більшої уваги і, можливо, переосмислення.

Під нормою права традиційно розуміють формально обов'яз­кове загальне правило поведінки із чітко визначеними диспо­зицією, гіпотезою, санкцією.

Вчення тричленну будову норми права надало самому понят­тю правової норми дещо ідеального характеру. Адже в умовах су­часного українського права розуміння правозастосування як зас­тосування саме правових норм у їх наведеному значенні не дозво­ляє належним чином врахувати специфіку всієї сукупності уп­равлінських і юрисдикційних процесів. Якщо розглядати право- застосування в аспекті загальнорегулятивних процесів, що вини­кають між державою і особою, таких, наприклад, як реєстрація прав на майно, визнання певного юридичного факту судом чи ви­конання судових рішень, а також у контексті процесуальних відносин між суддею і сторонами у справі, посадовою особою і за­явником тощо, то доведеться дійти висновку, що воно (правозас- тосування) вже не зосереджується на реалізації санкцій, а не рідко концентрується так чи інакше навколо більш компактних, але логічно завершених суджень, що включають у себе лише гіпотезу і диспозицію.

Водночас важко сприймається й той підхід, за яким внутрішня будова правових норм піддається редукції і ці норми зводяться зрештою до поєднання лише гіпотези й диспозиції, а остання, в залежності від спеціалізації самої норми, розглядаєть­ся як санкція [274, с. 41-49; 35, с. 165; 275, с. 41; 246, с. 287]. Адже цим затушовується означена вище головна ознака права як спеціально-соціального явища - забезпеченість впливом держа­ви. Звісно, у самій практиці правового регулювання нерідко певні законодавчі положення позначаються у законах як "норма", між тим як власне елементу санкції ці "норми” у своїй структурі безпо­середньо не містять. Проте ці окремі випадки не є підставою для зміни загальнотеоретичної концепції правової норми як певного ідеального поняття, що описує право у його спеціально-соціаль­ному вимірі.

З огляду на викладене постає наступне питання: чи дійсно правова норма є тим первинним елементом права, що застосо­вується, а чи застосуванню підлягають зрештою не правові норми як поняття значною мірою ідеальне, а певний більш компактний, але логічно-завершений елемент?

У зв’язку з поставленим питанням звертає на себе увагу вис­ловлена в юридичній літературі ще на початку 60-х рр. пропозиція розмежувати правову норму і правовий припис. Традиційно по­няття норми й припису права розглядалися майже як синонімічні [251, с. 80; 174, с. 80], і це значною мірою відповідало догмі про єдність правового змісту (норми) і форми (припису). Однак у на­уці було висловлено припущення, що правова норма не може вва­жатися первісним елементом нормативних актів [251, с. 80]. Зго­дом професор О.В. Міцкевич запропонував відокремити від пра­вової норми поняття нормативно-правового припису, в рамках якого право відображається мовними засобами [168, с.

Слідом за дослідниками форми права поняття правової норми як первинного елементу "полишили" й дослідники його (права) змісту. Зокрема, у середині 70-х рр. професор С.С. Алексеев зап­ропонував розглядати нормативно-правовий припис як мінімаль­ний неподільний елемент усього права, підкресливши, що саме він "найбільш яскраво" відбиває органічну єдність змісту права і зовнішньої форми його вираження [2, с. 83]. Правова норма на його погляд є основою лише певної ідеальної структури права, що відтворює право як логічну систему, композицію; натомість нор­мативно-правовий припис закладає основну структуру права, без­посередньо відображену у законодавстві [2, с. 31]. За дефініцією вченого, нормативно-правовий припис - це елементарне, цілісне, логічно завершене державно-владне веління норматив­ного характеру, безпосередньо виражене у тексті нормативно- правового акта [2, с. 81]. Не буде зайвим відзначити, що й профе­сор П.М. Рабінович тлумачить нормативно-юридичний припис як вміщене у статті нормативно-юридичного акта або іншого джерела права логічно і граматично завершене деонтичне суджен­ня загального характеру про формально дозволену, обов’язкову чи заборонену поведінку [203, с. 153]. Схожі визначення наводяться й у сучасній російській юридичній літературі [63, с. 45]. Наведені дефініції єднає вказівка на логічну завершеність правових при­писів, із чого випливає, що двома мінімально необхідними логічними елементами їхньої структури виступають гіпотеза і диспозиція. Не можна не відзначити при цьому, що правовий припис у наведеній інтерпретації виступає еквівалентом визна­ченню двочленної правової норми, що його обстоюють прихиль­ники концепції спеціалізації норм права (про це див.

Повертаючись до питання про правозастосування слід ще раз зупинитися на поглядах професора С.С. Алексеева, який розгля­дав під цим поняттям діяльність, спрямовану на втілення саме приписів правових норм у життя [5]. Така позиція вченого озна­чає, що застосуванню підлягає не правова норма як основа ідеаль­ної структури права, а саме його (права) припис. Аналогічної точ­ки зору дотримується професор В.М. Горшеньов, який зазначає, що правозастосовну діяльність слід розглядати як сукупність різнорідних актів основного й допоміжного характеру, за допомо­гою яких забезпечується безперервність процесу реалізації нор­мативно-правових приписів [58, с. 166]. Дехто з дослідників розглядає правозастосування як забезпечення дії правових при­писів [152, с. 147], матеріально-правових [47, с. 9], нормативних [12, с. 11, 14, 20; 150, с. 154] приписів. Поняття застосування нор­мативно-правових приписів аналізується у працях професора Л.А. Луць [147, с. 280; 148; 81, с. 3; 167, с. 8].

З урахуванням викладеного правозастосування доцільно ро­зуміти саме як юридичну діяльність із застосування правових приписів. Постановка питання про застосування в Україні Кон­венції і практики Суду своєю чергою обумовлюється тим, чи слу­гують ці джерела вираженням певних таких приписів.

Оскільки правозастосування саме по собі є реалізацією право­вих приписів у специфічних адміністративно-процесуальних пра­вовідносинах, то воно також вимагає забезпечення певними санкціями. Іншими словами, повинна існувати можливість офіційного виключення неправомірних дій чи бездіяльності суб'єктів правозастосування у примусовому порядку, скажімо, шляхом втручання у справу вищого за ієрархією органу або адміністративного суду, уповноважених на застосування правових приписів відповідних санкцій. Втім, не буде зайвим відзначити, що у дореволюційній російській літературі висловлювалася думка про належність права адміністративних процедур до leges imper- fectae — права, не забезпеченого санкціями — оскільки його обов’язковість на той час, як твердив професор М.М. Коркунов, "не забезпечувалася жодними засобами захисту" (курсив наш - Авт.) [121, с. 137-139]. Проте, ще з часів Римської імперії відомо, що існування leges Imperfectae явище щонайменше тимчасове, зу­мовлене певними специфічними чинниками поточної політики [381, р. 699-701 ]. Таким чином, історія існування leges imperfectae у окремі періоди лише підкреслює вірність загального підходу про необхідність забезпечення реалізації правових приписів мож­ливістю застосування санкцій до відповідних суб'єктів.

У юридичній літературі досить поширеною є точка зору, за якою мета санкцій полягає у спричиненні державою певних нега­тивних юридичних наслідків для правопорушника, а сам зміст санкцій становлять заходи примусу правопорушника до пра­вомірної поведінки [77, с. 67; 124, с. 44; 246, с. 136; 252, с. 74]. Не важко помітити, що у цій інтерпретації поняття санкцій зазда­легідь прив'язується як до факту правопорушення, так й до конструкції юридичної відповідальності. Так, професор Л.С. Явич прирівнював юридичну відповідальність до застосування відповідної санкції [286, с. 136]. Професор С.М. Братусь визначав юридичну відповідальність як реалізацію санкції і як той самий обов'язок, але здійснюваний примусово у разі, якщо особа, на яку покладено цей обов'язок, не виконувала його добровільно [24, с. 4]. Дослідник радянського трудового права Л.О. Сироватська наголо­шувала, що єдиною підставою застосування заходів примусу може бути правопорушення; санкція — це захід впливу, встановлений законодавцем відносно правопорушника у зв'язку із вчиненим правопорушенням; юридична відповідальність являє собою санкцію в дії, тобто, в застосуванні її до правопорушника [245, с. 9].

Наведені міркування залишають відкритим питання про співвідношення санкцій як заходів впливу на правопорушника із державними заходами захисту потерпілого. Висловлювалася дум­ка, що виокремлювати заходи захисту у загальному понятті санкції як юридичної відповідальності, зрештою, немає потреби. Так, професор С.М. Братусь писав, що насправді те, що для зо­бов'язаної особи є відповідальністю — то для управненої сторони є засобом захисту, а в цілому заходи захисту і відповідальності є взаємопов’язаними аспектами одного і того самого явища [24, с. 123, 127]. З точки зору професора О.Е. Лейста, заходи захисту (відновлення) права належать до заходів відповідальності, яка вод­ночас є засобом державного примусу, оскільки захист потерпілого не може здійснюватися без наявності процесуальних форм, які за­безпечують правопорушнику захист його прав і охоронюваних за­коном інтересів [137, с. 90-96]. С.А. Сироватська у своєму дослідженні санкцій в сфері трудових правовідносин зазначала, що, хоча й існують санкції, елемент покарання в яких виявлений меншою мірою, оскільки вони насамперед спрямовані на припи­нення правопорушення, компенсацію заподіяної шкоди, забезпе­чення виконання обов'язків тощо, але ці санкцій також пов'язані із негативними наслідками для правопорушника [245, с. 9].

Із наведеними міркуваннями можна погодитися лише частко­во. Зрозуміло, що заходи державного впливу полягають, серед іншого, у застосуванні юридичної відповідальності. Своєю чер­гою, юридична відповідальність завжди має характер певних не­гативних юридичних наслідків саме для правопорушника, а іноді й примушує його до бажаної і правомірної поведінки. Зрештою, не підлягає сумніву й те, що правопорушення як підстава санкцій потребує доведеності вини. Однак це означає, що захист прав по­терпілого залишатиметься неможливими, доки не буде доведений факт правопорушення. А це значить, що наведене розуміння санкцій у прив’язці до юридичної відповідальності здатне обслу­говувати погреби лише окремих юрисдикційних процесів. Так, оскільки кримінальний процес має на меті у той чи інший спосіб довести вину і покарати винного у злочинному протиправному діянні, то є всі підстави ототожнювати кримінально-правові санкції із заходами юридичної відповідальності і пов'язаними із нею негативними наслідками для правопорушника. Натомість, меншою мірою таке ототожнення придатне для цілей цивільного процесу: санкції тут також мають за мету завдати негативні юри­дичні наслідки особі, винній у порушенні суб'єктивних прав по­терпілого (тобто, йдеться про договірну або деліктну відпові­дальність); тим не менше санкції у цивільному процесі мають пе­редусім мету захисту, а у необхідних випадках відновлення прав потерпілого.

Наведене розуміння санкцій викличе ще більше сумнівів, як­що звернутися до їх ролі в адміністративних процедурах і процесі адміністративного судочинства, де якраз й розглядаються право- застосовні дії чи бездіяльність носіїв державно-владних повнова­жень. На останніх лежить юридична відповідальність у встановле­них формах - у разі визнання їх винними у скоєнні дисциплінар­них проступків чи службових злочинів. Але така юридична відповідальність являє санкцію, відповідно, або трудового, або кримінального права. Вона безпосередньо не забезпечує юридич­ну обов'язковість правових приписів в аспекті гарантування пев­них прав особі-адресату правозастосовних актів. Така юридична обов'язковість забезпечується, згідно ч. 2 ст. 162 КАС [105], су­купністю визнаних державою можливостей, що охоплює скасу­вання протиправних рішень, зобов'язання до вчинення певних дій чи утримання від них, а також вчинення інших державно-при­мусових заходів, що гарантуватимуть дотримання і захист права, свобод, інтересів людини і громадянина від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, зокрема, в судовому порядку. Проте було б перебільшенням розглядати такі заходи як безпосе­редню форму негативних юридичних наслідків для особи - носія державно-владних повноважень. Означені заходи можуть, і то ли­ше опосередковано, тягти за собою кримінальну чи дисципліну відповідальність останнього; а можуть й не спричинити жодної особистої юридичної відповідальності посадових осіб. Окрім то­го, для реалізації цих заходів не потрібне й доведення вини конк­ретних посадових осіб. Як випливає з рішення Конституційного Суду України від 9 вересня 2010 року, для цілей винесення рішен­ня у справі адміністративного судочинства суду достатньо вста­новлення факту протиправності діяння на основі наявних ма­теріалів, згідно з принципом офіційності [232, п. 3.3].

Таким чином, для потреб захисту прав у адміністративно-про­цесуальних правовідносинах, що виникають у зв'язку із правозас- тосуванням, наведене розуміння санкцій як заходів юридичної відповідальності є малопридатним. Це спонукає звернутися до по­зиції тих авторів, які не ототожнюють санкції лише із юридичною відповідальністю правопорушника, а розглядають це поняття у більш широкому контексті, включаючи до нього й офіційні захо­ди із захисту прав потерпілого [3, с. 269, 270; 8,с. 36; 247, с. 95-104; 67, с. 131]. При цьому санкції відповідальності правопорушника і захисту потерпілого істотними чином відрізняються між собою. Як відзначає професор С.С. Алексеев, підставою юридичної відповідальності є правопорушення, а підставою застосування за­ходів захисту - об'єктивно протиправне діяння [3, с. 280]. Так са­мо й дослідник радянського трудового права П.Р. Стависький вказував на те, що застосування юридичної відповідальності пе­редбачає встановлення повного складу правопорушення, тоді як застосування заходів захисту цього не вимагає [247, с. 97]. Лише ті санкції, якими встановлюється юридична відповідальність, ма­ють на меті саме покарання правопорушника, тобто застосування до нього певних негативних заходів на кшталт штрафування, при­судження до відшкодування збитків, завданих правопорушенням тощо [3, с. 281; 247, с. 97]. Окрім того, П.Р. Стависький цілком слушно відзначав й об'єктивно існуючі відмінності між адресата­ми відповідних санкцій. Так, на думку вченого, правозахисні сан­кції спрямовані на відновлення правового статусу управленого суб'єкта — тож залучення особи правопорушника до заходів при­мусу тут може взагалі не знадобитися (адже ці санкції застосову­ються як захист від самих лише протиправних дій). А от юридична відповідальність завжди і за будь-яких обставин означає нега­тивні юридичні наслідки для правопорушника у формі тих чи інших його особистих обтяжень і втрат [247, с. 98].

Розуміння санкцій не лише і не стільки як заходів юридичної відповідальності, але й насамперед заходів захисту прав по­терпілого на наш погляд дозволяє повністю врахувати специфіку забезпечення державою юридичної обов’язковості правових при­писів у тих випадках, коли їх реалізація пов'язана із правозасто- совною діяльністю носіїв державно-владних повноважень. Особ­ливості адміністративного судочинства, яке здійснюється на підставі принципу офіційності, доводять, що санкції у адміністра­тивно-процесуальних правовідносинах - це заходи не стільки спрямовані на покарання правопорушників, скільки на захист прав потерпілих. При цьому санкції, що забезпечують належну реалізацію права у адміністративному процесі полягають насам­перед у можливості скасування правозастосовних рішень за скар­гою чи позовом адресата у разі встановлення їх протиправності та зовсім не обов’язково мають тягти за собою певні негативні юри­дичні наслідки для самого суб'єкта правозастосування.

1.2.