Формирование новой политической системы

Начало этому процессу было положено Декларацией о государ­ственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.) и законом «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» (31 ок­тября 1990 г.).

После августа 1991 г. распад Советского Союза приобрел необрати­мый характер, хотя существовала еще возможность заключить новый союзный договор. V Съезд народных депутатов РСФСР (28 октября — 13 ноября) одобрил программу экономических реформ Президента и главы правительства Б. Ельцина, предоставил ему до конца 1992 г. дополнительные властные полномочия (прежде всего в области кад­ровой и экономической политики), избрал на пост Председателя Вер­хового Совета Р. Хасбулатова. Подготовка и начало экономических реформ были возложены на вице-премьера, министра экономики и

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 313 финансов Е. Гайдара. Они вызвали существенные изменения в обще­стве, в отношениях между ветвями власти.

В то же время, как уже отмечалось выше, произошли знаковые события в СССР. В этих условиях главной проблемой для российских властей была проблема сохранения России как единого государства и формирования новой государственности. Несмотря на возникшие про­тиворечия в обществе в связи с началом экономических преобразова­ний, высшие представительные и исполнительные органы власти в РСФСР до весны 1992 г. совместно работали над подготовкой Дого­вора о разграничении компетенции между федеративными органами государственной власти и органами власти республик, краев, облас­тей, автономных образований (Федеративный договор).

21 апреля 1992 г. он был принят на VI Съезде народных депутатов РСФСР 848 голосами при 10 против и 40 воздержавшихся.

Сущность открытой политической борьбы элит, государственных структур и партий с весны 1992 г. состояла в отстаивании определен­ных принципов функционирования органов власти в России, ее эко­номики. Она велась в условиях реализации экономических реформ, повышения социальной напряженности в обществе, резкого сниже­ния уровня жизни россиян.

Крайние формы борьбы были обусловлены также личными ка­чествами таких политиков, как Б. Ельцин, А. Руцкой, Р. Хасбулатов, Э. Бурбулис (Госсекретарь), С. Филатов (глава Администрации Пре­зидента). Значительную роль сыграла подобранная президентом ко­манда, способная, как отмечал позже Б. Ельцин, «решать задачи, не оглядываясь на то, как это скажется на их политическом будущем... которая сгорела бы, но осталась в истории», «продвигалась бы впе­ред, каким бы сильным ни было общее недовольство» (Е. Гайдар, А. Чубайс, П. Авен, А. Улюкаев, А. Шохин и др.).

Важнейшим политическим явлением в современной истории Рос­сии было принятие новой Конституции. Работа над новой Конститу­цией началась в 1990 г., после избрания Верховным Советом РСФСР Конституционной комиссии под руководством Б.

В апреле 1992 г. Б. Ельциным было сделано несколько принципи­альных политических заявлений. Так, на совещании глав республик, администраций краев и областей он заявил, что «государство сменило свою юридическую личность, сменился общественный строй». А 5 ап­реля на Собрании граждан Российской Федерации он подчеркнул, что «при нынешней расстановке политических сил, в том числе в парламенте, пока еще в зачаточном состоянии многопартийности, да еще в условиях глубокого кризиса, переход к парламентской форме правления был бы, конечно, крайне трудным, нежелательным, просто недопустимым... В условиях кризиса такая политика равносильна самоубийству. Я, как президент, никогда на этот вариант не согла­шусь». Начался период противостояния руководителей исполнитель­ной и представительной власти России, сопряженный с экономичес­ким кризисом и народным недовольством ходом реформ.

Летом 1992 г. правительство уточняло программу экономических реформ, считая, что к 1994 г. прекратится спад общего объема произ­водства, уровень инфляции снизится до 3% в месяц. С июля начался процесс ваучерной приватизации (ваучер — неименная ценная бу­мага достоинством в 10 тыс. рублей, которая предназначалась для участия в процессе акционирования предприятий). В стране про­должались экономический спад, рост цен. Со стороны представи­тельных органов власти давалась негативная оценка политике реформ, велась критика деятельности исполняющего обязанности (с 15 июня

1992 г.) председателя правительства Е.

1993 г., но Верховный Совет созвал Съезд в декабре.

Депутаты внесли поправки в Конституцию, ограничили власть пре­зидента тем, что кандидатуры на пост премьер-министра и силовых ведомств должны утверждаться законодательным органом власти.

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 315 ⁵=з^_д> ³¹⁵ Б. Ельцин заявил о необходимости проведения референдума о дове­рии исполнительной власти. После вмешательства в конфликт пред­седателя Конституционного суда В. Зорькина было принято решение «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Пре­зидент снял вопрос о референдуме. В декабре после рейтингового го­лосования на Съезде народных депутатов по кандидатам на пост главы правительства Б. Ельцин сделал выбор в пользу В. Черномырдина.

В феврале 1993 г. на расширенном заседании правительства были рассмотрены итоги социально-экономического развития России за прошедший год. Президент настаивал на том, что главные проблемы на пути реформ связаны с противоречиями между ветвями власти, и вновь поставил вопрос о референдуме. 19 февраля был опубликован проект «Соглашения органов законодательной и исполнительной вла­стей Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции Российской Федерации». Однако конфликт ветвей власти продолжал углубляться.

Президент был вынужден отказаться от особого порядка управле­ния страной, суть которого он изложил в выступлении по телевиде­нию 20 марта. А на IX Съезде народных депутатов не прошла проце­дура отстранения Президента от должности путем голосования. Тогда депутаты приняли решение о проведении референдума. Референдум был проведен 25 апреля. В нем участвовало 69,2 млн россиян (64% от имевших право голоса). 58,7% из них выразили доверие президенту и 53% — одобрили его социально-экономическую политику. За досроч­ные выборы президента и народных депутатов России высказались соответственно 31,7 и 46,2%.

5 июня начало работу созванное президентом Конституционное совещание по подготовке новой Конституции страны. Между тем эко­номическая и политическая ситуации в обществе ухудшались. С кри­тикой президентских структур и исполнительной власти выступили вице-президент А. Руцкой (Народная партия свободной России), Гражданский союз (А. Вольский), оппозицию составили Российский общенародный союз (С. Бабурин), Коммунистическая партия РФ (Г. Зюганов) и др.

21 сентября 1993 г. был издан президентский Указ № 1400 «О по­этапной конституционной реформе в Российской Федерации». За ним последовали другие решения исполнительной власти по радикальному изменению политической системы общества. Б. Ельцин, основыва­ясь на результатах референдума, прервал осуществление законода­тельной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета, прекратил полномочия народных депу­татов, ввел в действие положение о федеральных органах власти в пе­реходный период (2 года), назначил выборы в Государственную Думу

316

на декабрь, предложил Конституционному суду не созывать своих заседаний до начала работы нового Федерального собрания (Государ­ственная Дума и Совет Федерации), сохранил полномочия предста­вительных органов власти в субъектах Федерации.

Несоответствие положений Указа от 21 сентября ряду статей дей­ствовавшей Конституции позволило Конституционному суду принять решение о его незаконности. Чрезвычайный X Съезд народных депу­татов в ночь на 23 сентября объявил действия Б. Ельцина «государ­ственным переворотом», отрешил его от должности, исполняющим обязанности Президента страны стал А. Руцкой, министрами оборо­ны, безопасности и внутренних дел были назначены соответственно генералы А. Ачалов, В. Баранников, А. Дунаев. Создавались воору­женные формирования. Здание Белого дома, в котором находились депутаты, было оцеплено отрядами милиции и ОМОНа, отключены системы жизнеобеспечения комплекса. Попытки достичь компро­мисса между противостоящими сторонами с помощью патриарха Алексия II, председателя Конституционного суда В.

Развязка наступила 3—4 октября. Оппозиция предприняла попытку штурма здания Московской мэрии, телестудии Останкино. В Москве было объявлено чрезвычайное положение, введены войска. 4 октября с применением огня танковых орудий начался штурм Белого дома. К вечеру сдавшиеся его защитники были доставлены в различные следственные изоляторы и органы милиции, а организаторы — в Ле­фортовскую тюрьму. По опубликованным официальным данным, в ходе октябрьских событий погибло 146 человек, пострадало — 878 (ранено, обратились за помощью в больницы). По данным следствия — погиб­ло 123 человека, ранено 348. По неофициальной информации число погибших — около 900 человек^[LIII].

9, 22, 26 октября были изданы соответственно указы президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Феде­рации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федера­ции». Они предполагали ликвидацию власти Советов всех уровней. До избрания новых представительных органов (собраний, дум, законо­дательных собраний) и глав исполнительных органов власти полнота власти сосредоточивалась в руках назначаемых глав администраций.

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 317 ⁵=з^_д> ³¹⁷

В ноябре указом президента было утверждено положение о новом гербе России, а в декабре — положение о гимне (музыка М. Глинки) и флаге (трехколор) Российской Федерации. 12 декабря 1993 г. состо­ялись референдум по новой Конституции^[LIV], выборы в Государствен­ную Думу и Совет Федерации (с 1995 по 2002 г., его состав формиро­вался из глав исполнительной и представительной власти субъектов Российской Федерации). В Конституции было закреплено положе­ние о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценно­стью, а обязанности государства состоят в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, признано равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственно­сти. Россия провозглашена социальным правовым демократическим государством.

В Конституции получило юридическое закрепление разделение функций ветвей власти. Государственная власть возложена на пре­зидента, Федеральное собрание (Государственная Дума и Совет Фе­дерации), Правительство Российской Федерации, органы власти субъектов Федерации, суды. Органы местного самоуправления не были отнесены к системе органов государственной власти. Глава государ­ства получил широкие полномочия. Он определяет внутреннюю и вне­шнюю политику, формирует состав правительства (назначение его председателя, так же как и председателя Центрального банка, про­исходит с согласия Государственной Думы), представляет Совету Фе­дерации состав высших судебных инстанций, а судей остальных уров­ней назначает, формирует Совет безопасности, Совет обороны, воз­главляет Вооруженные силы и т.д. В Конституции предусмотрен механизм роспуска Государственной Думы, отрешения президента от должности. До конца 90-х гг. (в ходе реализации конституционных положений, подготовки и принятия ряда конституционных, федераль­ных и других законов по регламентации деятельности органов власти, проведению реформ) проявлялась устойчивая тенденция придания по­литической (идеологической) окраски возникавшим противоречиям между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Однако вопрос о конституционных основах жизни общества был уже решен. Президент в послании Федеральному собранию в 1997 г. отмечал, что «сегодня большинство политиков, трезво оценивая на­строения избирателей, не связывают решение каждого вопроса со сменой общественно-политической и социально-экономической си­стемы». «Политизированность» отношений ветвей власти в меньшей мере стала проявляться после ухода в отставку Б. Ельцина (31 декабря 1999 г.) и выборов в марте 2000 г. на пост Президента России Владимира Вла-

318

димировича Путина. В обеспечении данного курса заметная роль при­надлежала главе правительства М. Касьянову (с января 2000 г. — и.о., с мая 2000 по февраль 2004 г. — председатель).

Формирование новой политической системы происходило в про­цессе нормативно-правового разграничения предметов ведения федераль­ного центра и субъектов Федерации, реформы местного самоуправления, реформирования системы государственной службы. Процесс суверени­зации республик и автономий РСФСР, начавшийся еще в период СССР, удалось остановить принятием Федеративного договора, Кон­ституции России, Договора об общественном согласии (апрель 1994 г.). Опорой президента стали созданные в 1992 г. Совет глав республик (октябрь), Союз губернаторов (ноябрь). Были введены должности представителя президента в субъектах Федерации. Федеральный центр шел на компромиссные решения, когда, например, в 1993 г. в Ар­хангельской, Воронежской, Вологодской, Свердловской областях, Краснодарском крае и других регионах при принятии уставов стави­лись вопросы о предоставлении областям, краям статуса республик в составе России.

С 1994 по 1999 г. между федеральным центром и субъектами Феде­рации было заключено 42 договора о разграничении предметов веде­ния и более 150 соглашений об «особых статусах» по экономическим вопросам. После октябрьских событий 1993 г. на основании указов президента дважды прошли выборы в органы местного самоуправле­ния, представительные органы власти субъектов Федерации (1993— 1994; 1996—1997). Главы администраций субъектов Федерации нача­ли избираться после президентских выборов 1996 г. (ранее — назна­чались, выборы проводились в отдельных регионах). В последующее время сроки выборов органов власти в субъектах Российской Федера­ции соответствовали их законодательству.

В 1995 г. были приняты законы «Об основах государственной служ­бы в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в 1999 г. — «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Во второй половине 90-х гг. на федеральном уровне неоднократно констатировалась проблема единого правового поля государства, под­черкивалась необходимость административной реформы, усиления роли территориальных органов федеральной исполнительной власти. С 2000 г. началась масштабная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Около 33% приня­тых в 90-х гг. в регионах законов не соответствовали Конституции, конституционным и федеральным законам страны. По имеющимся

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 31Q ⁵=s^_:::> ^31Q данным в 2002 г. доля таких законов сократилась до 12%. В 2004 г. министром юстиции было заявлено о несоответствии более трети зако­нодательных актов муниципальных образований Конституции страны.

В рамках реформ (федеративных отношений, бюджетного феде­рализма, административной) в 2003 г. были внесены изменения в Федеральный закон об органах государственной власти субъектов Федерации, принят новый закон о местном самоуправлении. Зако­ны рассматривались и принимались исходя из общей концепции раз­деления полномочий между федеральным, региональным и муници­пальным уровнями власти. В соответствии с нормами данных зако­нов договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации с 2003 г. должны проходить проце­дуру принятия федерального закона, а действующие — подлежали утверждению федеральным законом до июля 2005 г. (в 2003 г. из зак­люченных ранее 42 договоров остались единицы). Соглашения же между исполнительными органами государственной власти федераль­ного и регионального уровней должны утверждаться постановления­ми правительства.

Большое внимание со стороны Президента России В. Путина уде­лялось укреплению вертикали власти, бюджетного федерализма. С этой целью в мае 2000 г. был введен институт полномочных представителей президента в созданных 7 федеральных округах (Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Даль­невосточный), на окружной уровень власти передали часть контрольных и кадровых функций федерального центра (2002).

Согласно закону от 5 августа 2000 г. был изменен порядок форми­рования Совета Федерации. С 2002 г. в качестве членов верхней пала­ты российского парламента стали работать представители субъектов Федерации, а не главы органов законодательной и исполнительной власти. Пост председателя Совета Федерации оставил Е. Строев, новым председателем был избран С. Миронов. В то же время были созданы Государственный совет при Президенте Российской Федера­ции, при Совете Федерации — Совет законодателей, а при правитель­стве — вместо Совета руководителей органов местного самоуправ­ления (1997) Совет по вопросам местного самоуправления (упразд­нен в 2004 г.).

Наряду с этим началась работа по укрупнению субъектов Рос­сийской Федерации. Она предполагала упростить систему государ­ственного управления, освободить федеральный бюджет от нагрузки, связанной с разрывом между регионами-донорами и регионами-реци­пиентами (требующими финансовой поддержки). В рамках Пермского края объединились Пермская область и Коми-Пермяцкий автоном­ный округ (на референдуме в декабре 2003 г. население высказалось

«за», в 2004 г. приняты соответствующие законы, с 1 декабря 2005 г. — новый субъект Федерации). Наметился процесс образования: Иркут­ского края — Иркутская область, Усть-Ордынский Бурятский автоном­ный округ; Северного края — Архангельская, Мурманская области и Таймырский, Эвенкийский автономные округа; Красноярского края — Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа (одобрено представительными органами в октябре 2004 г., в апреле 2005 г. — референдум); Тюменского края — Тюменская область, Яма­ло-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа и др. В бли­жайшие 5—10 лет количество субъектов Российской Федерации мо­жет быть уменьшено до 42.

После 2000 г. активизировалась деятельность ветвей власти по ре­формированию государственной службы. Был принят закон «О систе­ме государственной службы Российской Федерации», разрабатыва­лись законопроекты по гражданской (закон принят в 2004 г.), во­енной, правоохранительной федеральных государственных службах, государственной гражданской службе субъектов Российской Федера­ции, а также о муниципальной службе. Накануне президентских выбо­ров (14 марта 2004 г.) началось преобразование федеральных органов исполнительной власти. 24 февраля правительство было отправлено в отставку. Новым премьером стал М. Фрадков.

В соответствии с указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта было образовано 16 мини­стерств (с учетом Министерства регионального развития), 34 федераль­ные службы, 29 агентств. Они призваны выполнять соответствующие функции: выработка политики в установленной сфере деятельности; осуществление контроля и надзора и самостоятельных функций в со­ответствующей области; оказание государственных услуг, управление государственным имуществом и выполнение ряда правопримени­тельных функций. В период реструктуризации было упразднено 146 коор­динационных, совещательных и иных органов и групп, образованных в свое время при правительстве и создано 12 постоянно действую­щих комиссий. Преобразование правительства производилось в со­ответствии с концепцией административной реформы, разработка которой началась в 1997—1998 гг.

14 марта состоялись выборы Президента России, в которых при­няло участие более половины избирателей (64,3%). Победу в первом туре одержал В. Путин (71,31%). Остальные кандидаты получили незна­чительное количество голосов: С. Глазьев — 4,1%, О. Малышкин — 2,02, С. Миронов — 0,75, Н. Харитонов — 13,69%.

Трагичная страница современной истории России связана с кон­фликтом на Северном Кавказе и проявлением терроризма. В Чечен­ской Республике после прихода к власти (октябрь 1991 г.) отставного генерала Д. Дудаева был взят курс на полный суверенитет республи-

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 321 ки. Он сопровождался нарушением законов России, прав человека, грабежами, экономическими преступлениями и террором. Для наве­дения конституционного порядка в декабре 1994 г. на территорию республики были введены федеральные войска. Началась кровопро­литная война, унесшая десятки тысяч человеческих жизней. Консти­туционный суд Российской Федерации в июле 1995 г. признал дей­ствия Президента России правомерными.

После первого тура президентских выборов 1996 г. назначенный секретарем Совета безопасности А. Лебедь получил полномочия по прекращению войны в Чечне. Начался процесс мирного урегулирова­ния, было подписано Хасавюртское соглашение. По договоренности сторон определение статуса республики отложили до 2001 г. С ее тер­ритории вывели федеральные войска.

Президентом республики был избран А. Масхадов. В мае 1997 г. был подписан «мирный договор» между Россией и Чечней. С августа 1999 г. начался новый этап эскалации конфликта. Вооруженные че­ченские отряды захватили ряд населенных пунктов Дагестана. Со сто­роны федерального центра стала проводиться антитеррористическая операция. В марте 2003 г. на референдуме в республике была принята конституция, а в октябре — состоялись выборы президента Чечен­ской Республики. Им стал А. Кадыров. В связи с его гибелью в мае 2004 г. новым президентом в августе был избран А. Алханов.

В 1990-е — начале 2000-х гг. на территории России было соверше­но более десяти крупных террористических актов, унесших тысячи че­ловеческих жизней. После захвата в сентябре 2004 г. заложников в школе г. Беслана (Северная Осетия) и гибели 330 человек В. Путин заявил, что России объявлена война международным терроризмом, предложил ряд политических и законотворческих инициатив по укреплению си­стемы власти и обеспечению единства страны, созданию эффективной системы внутренней безопасности. Среди инициатив наиболее важ­ными были следующие: высшие должностные лица субъектов Феде­рации должны избираться законодательными собраниями регионов по представлению главы государства, которые, в свою очередь, долж­ны оказывать больше влияния на формирование органов местного самоуправления; введение пропорциональной системы выборов депу­татов Государственной Думы; создание Общественной палаты при Фе­деральном собрании для гражданского контроля над работой госаппара­та и проведения общественной экспертизы законопроектов, имеющих общенациональное значение; поддержка инициатив граждан по органи­зации добровольных структур в сфере охраны общественного порядка.

Северный Кавказ был признан важнейшим стратегическим реги­оном, который «является жертвой кровавого террора и плацдармом для его воспроизводства» в силу сохранения массовой безработицы, неэффективной социальной политики, низкого уровня образования

322

молодежи. Была создана Федеральная комиссия по Северному Кав­казу во главе с Д. Козаком, назначенным полномочным представите­лем президента в Южном федеральном округе. Одновременно с этим было создано Министерство регионального развития Российской Фе­дерации (В. Яковлев). Если в сентябре данные инициативы объясня­лись необходимостью борьбы с терроризмом, то в ноябре В. Путин публично заявил, что трагические события в Беслане послужили «окон­чательным толчком» для создания «такой системы власти в стране, которая превентивным образом не позволила бы раскачать наше об­щество и государство и обрушить наши государственные структуры», позволяла бы нейтрализовать «рост влияния экономических групп и различных экономических кланов» на региональный уровень управ­ления, а также формировать развитое гражданское общество и реаль­но функционирующую многопартийную систему.

В ходе формирования новой политической системы большие из­менения произошли в судебной системе страны. Сложным и проти­воречивым (в обеих палатах Федерального собрания) оказался про­цесс подготовки и принятия закона «О судебной системе Российской Федерации». После личного обращения президента к «сенаторам» Со­вет Федерации одобрил его в декабре 1996 г. Закон сохранил центра­лизованную судебную систему страны. В целях ее укрепления были приняты законы об исполнительном производстве и судебных приста­вах (1997). С 1993 г. в Алтайском, Краснодарском, Ставропольском краях, Ивановской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратов­ской, Ульяновской областях работали суды с участием присяжных. В 2002—2004 гг. они стали функционировать в 88 субъектах Россий­ской Федерации. До введения суда присяжных на всей территории страны (2007 г. — Чеченская Республика) в России сохранялся мора­торий на смертную казнь.

После 2000 г. начал действовать институт мировых судей (закон принят в 1998 г.), активизировалась законотворческая деятельность по реформированию судебной системы. Приняты, в частности, зако­ны о статусе судей, адвокатуре, новые Арбитражный и Гражданский процессуальные, Уголовно-процессуальный, Трудовой кодексы, тре­тья часть Гражданского кодекса. В 2000—2004 гг. объемы бюджетных ассигнований на судебную систему страны выросли с 7,5 млрд руб­лей до 28,2 млрд рублей, а по сравнению с 1998 г. — в 8 раз. Была принята федеральная целевая программа по развитию судебной си­стемы России в 2002 — 2006 гг. В стране увеличилось число федераль­ных судов, в которых в 2004 г. работали 23 172 судьи (на 7685 больше, чем в 1998 г.).

Значительную роль в становлении судебной системы и конституци­онного строя в стране в целом играл Конституционный суд, рассматри-

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 323 вая ежегодно около 14 тыс. обращений. В России появился институт Уполномоченного по правам человека (1994—1995 гг. — С. Ковалев, с 1998 г. — О. Миронов, с 2004 г. — В. Лукин). Возросло число обраще­ний граждан к омбудсмену с 6,9 тыс. (1998) до 33,4 тыс. (2002). Уполно­моченные по правам человека назначены в 22 субъектах Российской Федерации (2002). После подписания Конвенции по правам человека Россия стала членом Европейского суда (1998). К осени 2004 г. в Страсбургский суд поступило около 16 тыс. обращений россиян, шесть из которых было рассмотрено.

В 2000 г. были приняты законы о государственной символике. Флаг и герб оставили прежними (1993 г.) Гимну возвратили музыку А. Александрова (1943), а автором слов стал один из авторов текста гимна СССР — С. Михалков. В целях укрепления федеративных отно­шений Правительством Российской Федерации была разработана Кон­цепция государственной национальной политики (1996). В ней был от­ражен принцип гражданского равноправия народов, отмечалось, что практика самоопределения в рамках многоэтнического государства осуществляется в двух основных формах: а) территориальных образо­ваний; б) национально-культурной автономии. В правовых актах Рос­сийской Федерации не было зафиксировано право на самоопределе­ние в форме отделения.

В 1996 г. был принят закон «О национально-культурной автоно­мии». Согласно внесенным в него изменениям (2003), она является видом общественного объединения местного, регионального и фе­дерального уровней. В федеральной целевой программе в области национальной политики (2001) выделялась одна из главных задач — «формирование установок толерантности и профилактика борьбы с экстремизмом в российском обществе». Межэтнические пробле­мы Президентом России были отнесены к «вопросам первостепенной значимости».

В стране было официально зарегистрировано более 10 тыс. наци­ональных общественных организаций и объединений, около 300 на­циональных культурных автономий. Радиовещание велось на 56 язы­ках, телевещание — на 69. За десятилетие вдвое увеличилось количество изучаемых в общеобразовательной школе языков (с 40 до 80). О важных изменениях в данной области свидетельствует то, что в ходе переписи населения (2002) самоидентифицировалось более 160 народов (по переписи 1989 г. — 126).

Становление новой российской государственности сопровожда­лось ростом активности россиян в религиозной жизни и религиозных организаций в политической. Число зарегистрированных Министер­ством юстиции религиозных конфессий в стране возросло с 19 (1990) до 69 (2003), а религиозных объединений — соответственно с 5 тыс.

до 20,9 тыс. К середине 90-х гг. число православных общин увеличилось с 3451 до 6709, мусульманских — с 870 до 2349, буддийских — с 16 до 113, католических — с 23 до 123, протестантских — в три раза. Государ­ство возвратило в собственность религиозных конфессий многие цер­ковные (культовые) здания и ценности. К 850-летию Москвы возведен на прежнем месте разрушенный в 30-е гг. храм Христа Спасителя.

Русская православная церковь имела 124 епархии, около 18 тыс. приходов, 242 монастыря на территории России (всего — 390), 56 ду­ховных учебных заведений. Закон «О свободе совести и о религиоз­ных объединениях» (1997) закрепил свободу вероисповеданий, рав­ные права религиозных конфессий на территории страны. Он не пре­дусматривал органов государственной власти «по делам религии». Во второй половине 90-х гг. в стране продолжился рост приходов верую­щих различных исповеданий. В Русской православной церкви — до 20 тыс. (26,5 тыс. в 2004 г.), в исламской умме — до 3600 (зарегистри­рованных), а мечетей — до 7 тыс. Римской католической церковью в феврале 2002 г. на территории России в интересах 1,5 млн католиков были созданы 4 епархии и митрополия во главе с Т. Кондрусевичем.

Из-за «миссионерской активности католического духовенства среди исконно православного населения в России и стран СНГ, политики го­нений на православных, осуществляемой украинскими греко-католика­ми» (Алексий II), не удалось наладить контактов (встречи) между Пат­риархом Московским и всея Руси и папой римским, а понтифику — посетить Россию. Однако наметились пути примирения Русской пра­вославной церкви и Русской православной церкви за рубежом (РПЗЦ).

На состоявшемся в октябре 2004 г. Архиерейском соборе Русской православной церкви к главным направлениям ее деятельности в бли­жайшей перспективе были отнесены: окончательное «преодоление церковного разделения» с РПЗЦ и придание ей статуса «самоуправ­ляющейся части»; содействие издательской, образовательной, куль­турной практике староверов; использование потенциала церкви для «положительного изменения нравственного состояния общества». Обращено внимание на повышение эффективности работы 4696 воскрес­ных школ, 1820 приютов и других социальных центров, 287 молодежных церковных центров, 329 храмов в колониях, более 950 священников в армии. По решению Министерства образования (2003) государствен­ным и муниципальным образовательным учреждениям было дано право предоставлять религиозным организациям возможность обучать де­тей религии вне рамок образовательных программ.

Важным явлением в процессе становления российской государствен­ности и политической системы стал поиск духовных ориентиров и ценно­стей для всего общества в новых исторических условиях с учетом того, что Конституция страны провозгласила в нем идейное многообразие. Изначально это было связано с кампаниями по отрицанию советско-

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 325 го строя, критикой коммунистической идеологии, сталинизма в сред­ствах массовой информации, на самых различных массовых митингах и форумах. Обсуждались идеи мыслителей дореволюционной России. Популярными стали имена и труды Н. Бердяева, Вл. Соловьева, П. Со­рокина, В. Розанова, Д. Андреева, Г. Федотова и др. Издавались произ­ведения поэтов серебряного века, попавших под каток политических репрессий 30—50-х гг.

Затем произошла эволюция в общественно-политической и ду­ховной жизни, ход которой в общих чертах можно выразить через наименования кинолент режиссера С. Говорухина: «Россия, кото­рую мы потеряли», «Так жить нельзя!», «Криминальная револю­ция». Оказались невостребованными и политиками, и обществом идеи А.Д. Сахарова, А. Синявского, В. Максимова, А. Зиновьева, возвратив­шегося в Россию А. Солженицина о возрождении России, о патрио­тизме. Образовавшиеся и созданные партии и движения генерировали свои идеи и цели. О содержании, разбросе и единстве общественно значимых идей и ценностей свидетельствовали, например, лозунги из­бирательных блоков на парламентских выборах 1995 г. (табл. 9.1).

Таблица 9.1. Официальные лозунги в ходе выборов в Государственную Думу (1995)

В государственных структурах также шел поиск духовных ориен­тиров для всего общества, применялся термин «национальная идея». В послании президента Федеральному собранию (1996) отмечалось,

что «от политиков постоянно ждут ответов: ради чего все тяготы пере­ходного периода, куда и зачем мы идем, чего ждать нам и нашим детям?.. Достойное будущее может обеспечить России только демок­ратическое устройство государства. Будущую Россию я вижу страной, в которой граждане, независимо от их политических убеждений, объе­динены приверженностью фундаментальным идеалам и ценностям». К ним президент отнес: государственность, законность, человечность, гражданственность, свободу, патриотизм, нравственность, равенство, справедливость, российскую самобытность.

Накануне отставки Б. Ельцина, произошедшей 31 декабря 1999 г., Председатель правительства В. Путин 30 декабря в статье «Россия на рубеже тысячелетий» среди главных духовных ориентиров россий­ского общества назвал — патриотизм, державничество, государствен­ничество, социальную солидарность. В своем первом послании Феде­ральному Собранию (2000) В. Путин обратил внимание на то, что «не нужно специально искать национальную идею», важны патриотизм, культурные традиции, общая историческая память и согласие в об­ществе по общим целям.

В 2003 г. президент сформулировал цели, задачи внутренней и внеш­ней политики, реализация которых была направлена на то, чтобы «в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира». Для этого, подчеркивал В. Путин, «необходима консолидация. Моби­лизация интеллектуальных сил. Соединенные усилия органов власти, гражданского общества, всех людей в стране», консолидация «вокруг базовых общенациональных ценностей и задач». При этом он отметил, что граждане России на протяжении всей ее истории «совершали и совершают подвиг», «подвиг во имя целостности страны, во имя мира в ней и стабильной жизни. Удержание государства на обширном про­странстве, сохранение уникального сообщества народов при сильных позициях страны в мире — это не только огромный труд. Это еще и огромные жертвы, лишения нашего народа». Таков «способ воспроиз­водства ее как сильной страны». В условиях политической и экономи­ческой стабилизации (2004) президент обращал внимание на необхо­димость обеспечения «безопасной, свободной, комфортной жизни» в стране. «Национальной идеей» в ответ на вызов времени должна стать конкурентоспособность человека, города, деревни, отрасли. При этом интересы общества рассматривались через призму желания россиян «жить достойно сегодня», «понимать, чувствовать и быть уверенным в том, что есть будущее у наших детей».

Формирование и развитие новой политической системы было не­разрывно связано с деятельностью политических партий и движений, общественных объединений, средств массовой информации и других ин­ститутов гражданского общества. В бурных, революционных собы-

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 327 тиях первых двух-трех лет суверенной России принимали участие мно­гие политические партии, движения, объединения. В 1992 г. было заре­гистрировано около 1000 партий, движений, фондов и т.д., в 1994 г. — около 300, из них федеральных и межрегиональных политических партий — свыше 40.

Назначение выборов в Государственную Думу на декабрь 1993 г., определение мажоритарной (по одномандатным округам большинством голосов) и пропорциональной (по общефедеральному округу по партий­ным спискам) систем голосования способствовали кристаллизации программных целей, задач партий, потребовали новой регистрации партий и движений в Министерстве юстиции. Ожидание президен­том, сторонниками радикальных реформ победы на выборах декабря 1993 г. партий и движений либеральной направленности сменилось разочарованием. По партийным спискам большинство голосов было отдано ЛДПР (В. Жириновский). На втором месте оказалась партия «Выбор России» (Е. Гайдар), на третьем — КПРФ (Г. Зюганов). Пред­седателем Думы стал И. Рыбкин.

На думских выборах 1995 г. лидером стала КПРФ, потерпел пора­жение блок «Демократический выбор России — Объединенные де­мократы» (Е. Гайдар). Около 7% голосов было у «Яблока» (Г. Явлин­ский). Попытка президента создать накануне выборов два блока — правоцентристский («Наш Дом Россия» во главе с В. Черномырди­ным) и левоцентристский («Блок Ивана Рыбкина») закончилась не­удачей, а участвовавший в избирательной кампании НДР набрал око­ло 10% голосов. За Партию российского единства и согласия (ПРЕС, С. Шахрай), одну из проправительственных партий, отдано менее 1% голосов (1993 г. — 6,2% ). Председателем Государственной Думы был избран Г. Селезнев (возглавлял Думу 2-го и 3-го созывов).

Несмотря на провал на думских выборах 1995 г. партий и движе­ний либеральной и проправительственной направленности (свидетель­ство отрицательного отношения к политике реформаторов), на прези­дентских выборах 1996 г. победу одержал Б. Ельцин. В первом туре за него отдали голоса 35,2% избирателей, за Г. Зюганова — 32,03, А. Лебедя — 14,7, Г. Явлинского — 7,3, В. Жириновского — 5,7. Во втором туре у Б. Ельци­на было 53,8%, у Г. Зюганова — 40,2% голосов.

Политическая борьба начала 90-х гг., расклад политических сил в Государственной Думе первых двух созывов, предпочтения изби­рателей в ходе выборов привели к образованию в стране многопар­тийности, а не многопартийной политической системы. Созданная пра­вовая база не позволила иметь многопартийную политическую систему, которая предполагает ротацию политических партий у власти в зави­симости от итогов парламентских выборов. Состав правительства оп­ределял глава государства независимо от расстановки и сил фракций в Государственной Думе.

У населения на протяжении ряда лет был харизматический лидер в лице Б. Ельцина, а в обществе существовал традиционный раскол по идейно-политическим мотивам. В 1997 г. в стране было около 90 об­щероссийских партий и 50 политических движений. Примерно равное число жителей находилось как бы в оппозиции друг к другу, голосуя за Б. Ельцина или Г. Зюганова. На уровне регионов побеждали на выбо­рах или сильные личности (А. Тулеев, Е. Строев и др.), или представи­тели аппарата власти. Партийная принадлежность у многих «проявля­лась», как правило, только в ходе избирательной кампании. Иногда население голосовало за «опального» политика (А. Руцкой, А. Лебедь).

Со второй половины 90-х гг. федеральный центр усилил внима­ние к региональным выборам, которые проходили под влиянием групп, стремящихся к переделу собственности и использованию рычагов власти и управления для решения экономических задач. Федераль­ные политические партии с 2003 г. получили право участвовать в вы­борах региональных представительных органов власти, так как они стали проходить по смешанной системе (пропорциональной и мажо­ритарной). К федеральным партиям относились те, в которых было 10 тыс. членов и организации в 45 субъектах Федерации. В региональ­ных представительных органах половина депутатских мандатов рас­пределялась по итогам голосования по партийным спискам. К маю 2005 г. по такой системе выборы прошли в 333 регионах России.

До конца 90-х гг. в силу ряда причин — занятость правительства политической борьбой, частая смена его глав (В. Черномырдин, де­кабрь 1992 — март 1998 г.; С. Кириенко — до августа 1998 г.; Е. Прима­ков — до мая 1999 г.; С. Степашин — до августа 1999; В. Путин — с августа 1999 г.), министров экономики, финансов и др.; несовер­шенство законотворческой деятельности; нереализованность целей и задач политических партий и блоков; оппозиционность части дум­ских фракций политике реформ, сказывающаяся на принятии зако­нов, и др. — возникали постоянные конфликты между законодатель­ной и исполнительной властью.

Впервые с 1993 г. к депутатам Государственной Думы президент обратился осенью 1997 г. по случаю очередного кризиса верхов, свя­занного с постановкой в Думе вопроса о вотуме недоверия правитель­ству (октябрь). Нижняя палата российского парламента подвергла критике экономическую политику правительства, Представленные им проекты федерального бюджета на 1998 г. и Налогового кодекса. На совещании «большой четверки» (Президент, Председатель прави­тельства Российской Федерации, председатели Государственной Думы и Совета Федерации) конфликт был разрешен. Оппозиция удовлет­ворилась решением главы государства о необходимости постоянного проведения совещаний «большой четверки», «круглых столов» испол­нительных органов власти и фракций Государственной Думы, о пре-

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 329 доставлении эфирного времени на радио и телевидении для «парла­ментского часа» и др. Отстаивала до конца свои принципиальные подхо­ды к формированию бюджета и налоговой политики фракция «Яблока».

Осенью же 1997 г., по сути, началась кампания по выборам прези­дента в 2000 г. Эта тема стала предметом дискуссии в средствах мас­совой информации. В марте 1998 г. Б. Ельцин объявил об отставке правительства, заявил, что В. Черномырдин будет заниматься поли­тическими проблемами в стране, в том числе и выборной кампанией. В послании Федеральному собранию (1998) президент отметил, что обилие партий, движений «дезорганизует избирателя, затрудняет со­здание сильных федеральных партий, способных взять на себя в пол­ной мере ответственность за формирование политического курса стра­ны, его реализацию, за выдвигаемых ими политических лидеров».

Начались изменения на политической арене. Появились новые об­щественно-политические объединения — «Регионы России» (О. Моро­зов), «Союз народовластия и труда» (А. Николаев), «Отечество» (Ю. Луж­ков). В преддверии думских выборов 1999 г. был образован «Союз правых сил» (Б. Немцов, Е. Гайдар, И. Хакамада), сформированы бло­ки «Единство» (С. Шойгу, А. Карелин, А. Гуров), «Отечество — Вся Россия» (Е. Примаков, Ю. Лужков, М. Шаймиев). Избирательная кам­пания была для них успешной.

Итоги выборов в Государственную Думу в декабре 1999 г. обусло­вили, с одной стороны, отсутствие в ней парламентского большин­ства у какой-либо фракции, с другой — наличие в Думе сил, конст­руктивно сотрудничавших с исполнительной властью, президентом, называвших себя «центристскими» фракциями. На характер законо­творческой деятельности Государственной Думы 3-го созыва повлияли и итоги президентских выборов в марте 2000 г. (участие приняло 68,7% избирателей). Победу в первом туре одержал В. Путин (52,9% голосов). У Г. Зюганова было 29,2% голосов, Г. Явлинского — 5,8, В. Жиринов­ского — 2,7%. Президент в полной мере пользовался правом законо­дательной инициативы (табл. 9.2).

Таблица 9.2. Внесено принятых к рассмотрению Государственной Думой законопроектов (%)

Увеличилось количество принимаемых законов, необходимых для проведения реформ. Более половины среди принятых Думой 3-го созы-

ва, одобренных Советом Федерации и подписанных президентом за­конов инициировались президентом и правительством. Президент и Совет Федерации на принятые Государственной Думой 3-го созыва законы накладывали вето в 11 раз меньше, чем раньше, во время работы представительного органа власти 1-го и 2-го созывов. В то же время большинство имеющих право на законодательную инициативу субъектов (их по Конституции — 723) не применяли его, а регионы и «сенаторы» активность снизили.

В 2001—2002 гг. обновилось законодательство о выборах прези­дента, депутатов Государственной Думы, об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации, о политических партиях (2001). В соответствии с новым законодательством были созданы политические партии — «Союз правых сил», «Яблоко», «Единая Россия» (Б. Грызлов, С. Шойгу, Ю. Лужков, М. Шаймиев), образованы новые избирательные блоки, в том числе «Родина» (С. Глазьев, Д. Рогозин, В. Варенников).

В послании президента Федеральному собранию (2003) указыва­лось на возможность, с учетом итогов выборов в Государственную Думу 4-го созыва, «сформировать профессиональное, эффективное Прави­тельство, опирающееся на парламентское большинство». Общая тен­денция в развитии политических партий России, работа их фракций в Государственной Думе свидетельствовали (табл. 9.3) о том, что дан­ный вопрос мог быть решен на практике, а итоги выборов в декабре 2003 г. оправдали ожидания президента.

Председателем Госдумы стал Б. Грызлов, а фракция «Единой Рос­сии» имела в ней более 300 голосов. Однако в состав сформированно­го в марте 2004 г. правительства в качестве заместителя председателя от «парламентского большинства» вошел только один представитель — А. Жуков. Согласно внесенным изменениям в законодательство Рос­сии в конце 2004 — начале 2005 г., политические партии с 2006 г. для регистрации в качестве федеральных должны иметь в своих рядах не менее 50 тыс. человек, региональные организации более чем в поло­вине субъектов Федерации — численностью не менее 500, а в ос­тальных — не менее 250 человек. Выборы в Государственную Думу будут проводиться только по пропорциональной системе. В Госу­дарственную Думу будут проходить депутаты по партийным феде­ральным спискам, если получат не менее 7% голосов. Выборы при­знаются состоявшимися при условии, что таких списков будет не менее двух и что за эти списки в совокупности будет подано более 60% голосов избирателей. В 2004 г. были также внесены изменения в законодательство, связанное с формированием органов власти в субъек­тах Федерации. В январе — марте 2005 г. в Приморском крае, Тюмен­ской, Владимирской, Курской, Амурской, Саратовской областях, в 6 автономных округах, Татарстане главы исполнительной власти были избраны законодательными органами по представлению президента.

Россия на пути радикальной модернизации и переустройства общества 331 ⁵=з^_д> ³³¹

Таблица 9.3. Партии и избирательные блоки, преодолевшие 5%-ный барьер поданных за них голосов на выборах в Государственную Думу по общефедеральному округу

В целом процесс формирования политической системы в суверен­ной России характеризовался созданием новой системы власти, право­вых основ ее функционирования, условий для развития гражданского общества, прежде всего для становления (образования) сильных по­литических партий. Деятельность более 151 тыс. зарегистрированных (2003) общественных объединений, в том числе 1,5 тыс. неправитель­ственных правозащитных организаций, не оказывала существенного влияния на положение дел в России. В целях активизации правозащит­ного движения в стране в сентябре 2004 г. был издан указ президента о создании Международного правозащитного центра. Шаг вперед к де­мократизации жизни выразился главным образом в совершенствовании (формировании) избирательной системы. Наряду с этим степень влия­ния общества на избираемую и другие ветви власти была невысока. На­метилась тенденция преобладания в функциях представительных за­конодательных структур власти функции законодательной.

В Послании президента Федеральному собранию (2005) было под­черкнуто, что «строительство демократического свободного и спра­ведливого общества и государства» должно обеспечиваться за счет «укрепления закона и развития политической системы, повышения эффективности правосудия», «развития личности и гражданского об­щества в целом».

9.2.