Предварительные итоги функционирования новой системы государственного и муниципального управления

За 1992 - 2003 гг. в стране проделана значительная рабо­та по становлению новой системы государственного и му­ниципального управления и ее легитимизации. Подводя итоги, можно отметить, что освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать “костяк” новой российской госу­дарственности, государственного и муниципального управле­ния, в целом позволяет всем ветвям власти - законодательной, исполнительной и судебной - работать в основном совместно на основе конституционной легитимности.

Осуществлен постепенный переход от фактически уни­тарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к более или менее прочной и добротной федеративной государственности.

Принят ряд мер по организации в новых условиях госу­дарственной и муниципальной службы как правового и со­циального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех феде­ральных, региональных и местных органах, фактически зано­

во созданы на федеральном и региональном уровне многие службы (налоговая, антимонопольная, занятости и др.).

Завершается разработка концепции государственной кадровой политики применительно прежде всего к персоналу государственной и муниципальной службы на основе при­оритета трех ведущих принципов: профессионализма, ста­бильности, гражданственности.

Органами государственного и муниципального управ­ления много сделано по слому прежней административ­но-командной системы управления, по переходу от адми­нистративно-командной к рыночной экономике.

Однако в этом отношении еще очень много нерешенных проблем, причем не только в области собственно организации государственного и муниципального управления и кадровой политики, что уже отмечалось ранее, но и, особенно, в реали­зации тех задач, которые призваны решать органы управления по развитию экономики, социальной сферы, межнациональ­ных отношений.

Характеризуя сложившуюся в итоге ситуацию в целом, пре­жде всего следует отметить, что российская государ ственность, власть и управление, российский многонациональный народ переживают сейчас исключительно сложную и драматическую по­лосу своего исторического развития.

Легитимация всех ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, местного управления и самоуправ­ления, повсеместное проведение демократических выборов, замедление высоких темпов спада производства и снижения уровня жизни народа, наполнение рынков товарами народ­ного потребления, некоторая стабилизация, хотя и на весьма низком уровне, ресурсов, выделяемых обществом на развитие науки, образования и культуры, безусловно, свидетельствуют об определенных позитивных сдвигах в стране и, возможно, о постепенном создании в дальнейшем, вероятно, уже в XXI в., условий для превращения их в положительные тенденции.

Относительная стабилизация производства на крупных и средних предприятиях, имевшая место в стране до 17 августа 1998 г., не сопровождалась, однако, ростом инвестиций и платежеспо­собного спроса. Аналогичная ситуация имеет место и в сельском хозяйстве, строительстве, производстве товаров и услуг.

Анализ многочисленных данных о социально-экономи­ческом развитии России в 1998 г. позволяет сделать вывод, что относительная стабилизация (точнее, может быть, депрес­сивная стабилизация) пока еще не имеет под собой достаточ­но прочной экономической базы. Анализ же, к сожалению, приводит к выводу, что в настоящее время государственная власть и управление нередко неэффективны, безвластны и не­управляемы.

Ведь в целом итоги социально-экономического развития России за 1992 - 1998 гг., к сожалению, весьма не утешительны. Об этом убедительно свидетельствуют и сухие (хотя зачастую порой “кричащие”) фактические данные официальной статис­тики, и самочувствие большей части населения страны, само­оценка им негативного изменения качества жизни.

По данным Российской Академии наук, из 24 жизненно важных показателей, все, кроме одного, у нашей страны - ниже критической черты.

По данным официальной статистики, за 1993 - 1996 гг. число беженцев и вынужденных переселенцев увеличилось со 160,3 тыс. чел. до 1 млн. 147,4 тыс. чел., численность безра­ботных - с 3,6 млн. чел. до 6,5 млн. чел. (в том числе официаль­но зарегистрированных в органах государственной службы занятости - с 577,7 тыс. чел. до 2506 тыс. чел.). Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного ми­нимума составляет 30,7 млн. чел. По подсчетам независимых ученых и общественных организаций социально-экономи­ческое положение в стране еще хуже: за чертой бедности существуют более 50 млн. чел., численность беспризорных составляет 4 млн. чел., беженцев и вынужденных иммигран­тов - 6,5 млн. чел. При этом за 1992 - 1997 гг. резко увеличи­лась неравномерность распределения населения по уровню дохода, что способствует усилению социально-политической напряженности в стране, является одним из конфликтоген­ных факторов. В 1997 г. на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 31,7% денежных доходов, тогда как на долю 10% наименее обеспеченного населения - всего 2,4%, т.е. в 13,2 раза меньше.

По данным статистики, за 1992 - 1995 гг. тираж выходящих в стране книг сократился с 1313 млн. экз. до 475 млн. экз., а печатных листов - оттисков - с 19,7 млрд. до 7,2 млрд., книг в расчете на 1000 чел.

В то же время в стране резко возросла и продолжает расти преступность, в том числе по наиболее опасным видам, кор­румпированность государственных и муниципальных чинов­ников, бандитизм.

Поэтому нет ничего удивительного, что о крайней не­удовлетворенности населения сложившимся положением свидетельствуют и события, происходящие в стране (ставшие массовыми и многочисленными забастовки, перекрытия ма­

гистралей, пикетирование органов власти, голодовки, демонс­трации, в том числе и всероссийская массовая акция, которая прошла в стране 7 октября 1998 г.), и многочисленные социо­логические опросы населения, в том числе результаты соци­ологического опроса политической элиты, государственных служащих и населения, проведенного в июле 1998 г. по про­грамме Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 16 субъектах РФ^[80].

Все это свидетельствует о том, что государственная власть и управление в современной России находятся в весь­ма сложном, возможно, в предкризисном или даже крити­ческом положении, выход из которого возможен только на путях резкого повышения эффективности деятельности ор­ганов государственной и муниципальной власти, всей систе­мы управления.

Особого внимания заслуживает оценка эффективности власти по степени защищенности сбалансированных интере­сов общества и государства: “Работу госаппарата можно при­знать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, со­циальных групп и каждого человека. В этой двуединой зада­че - важнейшая сторона понятия эффективности государс­твенного аппарата”^[81].

Повышение эффективности госслужбы, действительно, должно выражаться в расширении возможностей активной гражданской жизни каждого гражданина, общества и могу­щества государства.

Развивая такой подход и используя для анализа эф­фективности власти и социального управления определен­ную систему показателей, авторский коллектив СКАГС вы­

нужден, к сожалению, прийти к выводу об их невысокой эффективности^[82].

Более того, вполне можно говорить и об опасности нового кризиса власти и управления в России, условия для вызрева­ния которого складывались в последние годы. Кризисы власти и управления - это не что-то новое для страны. Они имели место и в дореволюционной России, и в Советском Союзе, в том числе в конце 80-х - начале 90-х гг., хотя их основные при­чины и характеристики были, естественно, иными. Последний кризис, как известно, привел к крушению господства КПСС, административно-командной системы партийно-советской власти и развалу СССР.

Кризисные явления были присущи государственной власти и управлению в России и в 1992 - 1993 гг. Его основные причины, формы проявления, возможные пути разрешения были довольно обстоятельно рассмотрены на научном сим­позиуме “Кризис власти”, проведенном Северо-Кавказским кадровым центром при Правительстве РФ (ныне СКАГС) 23 марта 1993 г.^[83] Правильность многих высказанных на нем на­учных идей и положений подтвердилась позднее, особенно в связи с событиями конца сентября - начала октября 1993 г., после которых была окончательно разрушена система Сове­тов и Советской власти в России и резко ускорилось форми­рование новой системы власти и правовых основ новой рос­сийской государственности, создания новой конституции, принятой затем в декабре 1993 г., а также в связи с резким обострением отношений между Государственной Думой РФ и Президентом РФ, в марте - апреле 1998 г. добившегося в результате троекратного предложения Госдуме утверждения

кандидатуры С.В. Кириенко в качестве Председателя Прави­тельства РФ.

Однако строительство новой системы государственного и местного управления и самоуправления в России на базе освоения Конституции РФ 1993 г. не исключает возможности постепенного созревания нового кризиса власти, несмотря на значительную работу, проделанную в стране в сфере законот­ворчества и легитимации власти, перехода к рыночным меха­низмам хозяйствования, развития малого и среднего предпри­нимательства и их государственной поддержки, насыщения рынка товарами народного потребления, создания системы социальной защиты населения.

Чтобы предотвратить кризис власти и управления, недо­статочно осуществить только те или иные изменения в самой власти.

Уместно, в связи с этим, напомнить оценку положения в России, которая была дана Конституционным судом РФ в документе “О состоянии конституционной законности в Рос­сийской Федерации”, направленном 5 марта 1993 г. Верховно­му Совету РФ: “Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Растет преступ­ность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат пора­жен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое рас­пространение даже среди высших должностных лиц Российс­кой Федерации и ее субъектов. Недовольство людей. грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства”^[84].

Спрашивается: какая из этих оценок совершенно не может быть применена к характеристике современного положения в России? Пожалуй, трудно согласиться, что все это уже только

в прошлом. Более того, можно добавить, что углубление всес­тороннего кризиса российского общества, возникновение и развитие кризиса власти и управления может поставить под угрозу существование единой России, ее независимость, рос­сийскую государственность.

Среди причин возможного кризиса власти выделяются, в частности, ухудшение в стране экономического и социального положения, обострение противоречий между субъектами фе­дерации и межнациональных противоречий.. Обращают на себя внимание также незавершенность перехода к новой фор­ме правления от советской республики, развертывание кризи­са всей системы политических отношений.

Развитию кризиса власти и управления в России в нема­лой мере способствуют и такие геополитические факторы, как ослабление позиций России на мировой арене, начавшаяся дезинтеграция России, безнаказанное притеснение россиян в странах, ранее входивших в СССР, и ряд других факторов.

Учитывая вышеизложенное, рассмотрим некоторые на­иболее яркие формы, факты, процессы, и которые наиболее негативно сказываются на эффективности их функциониро­вания.

1. Обращает на себя внимание отсутствие четко выра­ботанной и, тем более, легитимно принятой программы пос­троения рыночной экономики и демократического правового общества, довольно частые колебания в зависимости от лич­ных взглядов тех или иных, часто меняющихся, представите­лей руководящей “команды” и значительную часть региональ­ной и местной административно-политической элиты.

Но корректировка не оправдавшего себя курса безусловно нужна. В сентябре 1997 г., выступая на первом заседании осен­ней сессии Совета Федерации, Президент Б.Н. Ельцин сделал весьма важное заявление о необходимости “нового экономи­ческого порядка”, в соответствии с которым механизм рынка и государственное регулирование работали бы слаженно.

К сожалению, однако, 6 лет понадобилось для того, чтобы убедиться в неэффективности разрушительных мер и сделать очевидно вытекающий из истории нашей страны и развитых капиталистических стран вывод: “. Надо повышать роль го­сударства в экономике. От политики невмешательства реши­тельно переходим к политике упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важны­ми отраслями и эффективностью расходования бюджетных средств. Это. возвращение государства к продуманной эко­номической стратегии. Теперь именно оно начинает опреде­лять основные направления экономической деятельности”^[85].

Отметим, однако, что сейчас, после скандальной привати­зации за бесценок многих важнейших предприятий и целых стратегических отраслей, возможности государственного ре­гулирования экономики существенно ослаблены. В этом от­ношении исключительно отрицательно сказывается и то, что из тридцати обязательных конституционных законов принято пока лишь около 10. Не приняты еще многие ключевые зако­ны, в том числе трудовой, жилищный, земельный, налоговый кодекс и др.

2. Все еще нередко продолжается конфронтация пред­ставительной и исполнительной властей на всех уровнях, хотя порой она значительно ослабляется. Нередко разногласия между исполнительными и законодательными органами при­ходится решать в Конституционном суде РФ и в местных орга­нах судебной власти. Или взять такой факт: только за 3 первых квартала 1997 г. Президент РФ вынужден был применить пра­во вето по 38 законам.

Ослабляет эффективность действий власти и управле­ния, а порой и усиливает возможности их кризиса обостре­ние взаимоотношений федерального центра, органов власти

субъектов РФ и местного самоуправления, особенно на стыке их компетенции. В некоторых субъектах Федерации регио­нальная исполнительная власть вмешивается в деятельность территориальных органов федеральной власти, ставится под сомнение и институт полномочных представителей Прези­дента России в регионах.

3. Яркое проявление создания условий для развития кризиса власти и управления - нарастающие тенденции дис­танцирования ряда субъектов РФ от федерального центра, проявления ими своей “независимости”, подчеркнутой “су­веренности”. Принятие Конституции РФ 1993 г.^[86] и подписа­ние договоров между РФ и субъектами Федерации во многом ослабили внутриполитическую напряженность в сфере фе­дерализма. Однако подписание их шло без согласия других субъектов Федерации, без учета их интересов, при отсутствии четко разработанных принципов разграничения полномочий и предметов ведения.

4. Убедительно свидетельствуют о возможном возник­новении и развитии кризиса власти и управления, ведя к дальнейшему снижению эффективности их функционирова­ния, коррумпированность государственных и муниципаль­ных чиновников, участившиеся в последние годы попытки чи­новников устанавливать свои, выгодные им правила работы на рынке и, с другой стороны, давления на органы власти и управления со стороны бизнеса и банков, олигархов, финан­сово-промышленных групп. Это явление приобрело столь значительный размах, что о нем вынужден прямо говорить Президент РФ, выступая в Федеральном Собрании: “Пре­ступность сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом помогают нечистые на руки чиновники”^[87]. В связи с этим остро стоит задача оздоровить аппарат власти и управления,

закрыть доступ к государственным (и муниципальным) пос­там лицам с преступным прошлым.

В последние годы все более углублялся кризис доверия к власти. В этом аспекте весьма неприглядную роль сыгра­ли политические стычки между “президентской командой” и Государственной Думой России летом 1998 г. по кадровым вопросам в высших эшелонах исполнительной власти, кото­рые обернулись затяжным процессом двукратной смены фе­дерального правительства. По данным опроса, проведенного в июле 1998 г. РАГС с участием СКАГС, отвечая на вопрос об особенностях политического руководства страной, более 60% различных категорий населения отметили единоличные реше­ния высших руководителей и полную неразбериху.

Во взаимоотношениях между гражданами и региональ­ными властями преобладает недоверие (45% ответивших), а между гражданами и депутатами безразличие (50,4%) и неува­жение (24,7%). Отношения с руководителями предприятий 31,6% респондентов оценивают как конфликтные и 29,7 - как равнодушные.

События 17 августа 1998 г., приведшие к резкому падению курса рубля, подрыву процессов экономической стабилиза­ции, значительному росту цен и снижению уровня жизни на­селения, еще более подорвали его доверие к власти.

5. Потеря эффективности власти и управления, озна­чающая вползание их в кризис, ярко проявляется также в рез­ком росте численности аппарата управления и, в то же время, во все большем отчуждении от власти и управления широких слоев населения.

Это вновь подтвердили результаты социологического ис­следования, проведенного РАГС при Президенте РФ (с участием СКАГС) по проблеме “Государство и общество” в июле 1998 г.

Совокупность ответов опрошенного населения и чинов­ничества подтверждает, что “в стране сложился авторитарный режим власти в классическом виде»:

• концентрация власти в руках президента, а в регионах - губернаторов, при отсутствии реального парламентского и общественного контроля;

• кризисное состояние общества;

• ограниченность контроля власти над экономикой и раз­витием социальной сферы;

• периодическое отстранение от власти дискредитиро­вавшей себя в глазах населения правящей группировки;

• отсутствие в стране развитой партийной системы, де­мократической традиции;

• утрата обратной связи власти с населением, своеоб­разным возмещением которой становятся массовые акции протеста;

• в итоге - неустойчивость режима власти, чреватая пе­реходом в дальнейшем либо к тоталитаризму, либо к демок­ратии.

В этой связи примечательно следующее положение из пос­лания Президента РФ Федеральному Собранию 1995 г.: "Власть в России будет эффективна только тогда, когда она станет от­крытой, понятной и предсказуемой. И, наконец, когда суме­ем мобилизовать гигантский потенциал российских людей и природных богатств, потенциал завоеванной нами свободы"^[88]. Спустя два года в ежегодном послании 1997 г. Президент прак­тически констатирует: “Главная причина неэффективности власти - несоответствие между новой конституционной ор­ганизацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подхо­дами, структурами, методами управления”^[89].

Разработка и реализация новых способов, структур и

методов управления, повсеместное овладение ими государ­ственными и муниципальными служащими, в том числе го­сударственной кадровой политики - важнейшие направления повышения эффективности государственной власти и управ­ления и выхода их из кризиса.

Решение этих и многих других задач Правительством РФ в тесном взаимодействии с Администрацией Президента РФ и Федеральным Собранием, субъектами РФ, органами мест­ного самоуправления позволит создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной и муниципальной службы и повышения эффективности всех ветвей и уровней власти.