xxxii. Составъ и отвѣтственность земскпхъ начальниковъ.
Общее сокращеніе права обжалованія дѣйствій установленій 12 іюля 1889 г.— Неорганизованныя ревизіи. — Случайность надзора и отвѣтственности. — По- нѣстно-дворянскій составъ новыхъ установленій.—Порядокъ назначенія земскихъ начальниковъ.—Законъ и личность.
Въ дальнѣйшемъ, правильность дѣйствій административно-судебныхъ установленій зависитъ отъ условій надзора, отвѣтственности и личнаго состава.
Ближайшимъ и самымъ вѣрнымъ путемъ къ установленію надзора no отношенію во всякимъ должностнымъ лицамъ и учрежденіямъ является, безъ сомнѣнія,—широкое для частныхъ лицъ право сбжалованія относящихся къ нимъ постановленій, Ho въ данномъ случаѣ всегда сокращавшееся нраво это оказывается еще болѣе сокращеннымъ... И этого недостатка не могутъ возмѣстить устано- вляемыя въ законоположеніяхъ 12 іюля 1889 г. мѣры надзора.
Земскіе начальники обязываются представлять съѣзду ежегодные отчеты о своей дѣятельности. Въ свою очередь, съѣздъ долженъ представлять каждый годъ губернскому присутствію отчеты о своей дѣятельности и о дѣятельности земскихъ начальниковъ. Далѣе, земскіе начальники подчиняются ревизіи уѣзднаго предводителя дворянства. Затѣмъ, и земскіе начальники, и съѣзды подлежатъ ревизіи членовъ губернскаго присутствія, uo его навначенію, и губернатора. Соотвѣтственно этому, на основаніи данныхъ ревизіи, предоставлено губернскому присутствію входить въ правительствующій сенатъ съ представленіями объ отмѣнѣ окончательныхъ постановленій земскихъ начальниковъ и уѣздныхъ съѣздовъ но дѣламъ административнымъ,— когда ими принято къ разсмотрѣнію дѣло, не подлежащее ихъ вѣдомству, и когда постановленіе состоялось съ превышеніемъ власти яли явнымъ нарушеніемъ закона.
Такимъ образомъ, законъ, поставивъ надъ земскими начальниками цѣлый рядъ ревизіонныхъ инстанцій, тѣмъ самымъ призналъ важность и необходимость надзора за ними.
Иначе и быть не могло, въ виду широты правъ, возложенныхъ на земскихъ начальниковъ, и въ виду того, что реформа подлежала распространенію не одновременно на всѣ губерніи, а постепенно, какъ бы въ видѣ опыта, ради ближайшей повѣрки ея на дѣлѣ. Ревизіи и должны были давать всѣ необходимыя указанія въ этомъ отношеніи.Ho, какъ и слѣдовало ожидать, одно упоминаніе о ревизіяхъ, безъ прямого опредѣленія ихъ обязательности, срочности, порядка производства и np.,—не\' обезпечило стремленій закона. Сколько извѣстно, никакихъ ревизій предводители не производятъ, — да ревизіи ихъ и не могли бы имѣть особаго значенія, по недостаточности ихъ собственной подготовки, потому что, по своему обравовательному цензу, они стоятъ нерѣдко ниже земскихъ начальниковъ и потому, наконецъ, что, благодаря большому вліянію, которое они имѣютъ на избраніе земскихъ начальниковъ, послѣдніе являются нерѣдко какъ бы ихъ собственными излюбленными людьми. Въ свою очередь, ревизія членовъ губернскихъ присутствій возможна лишь по особымъ постановленіямъ присутствій, такъ что срочность и обязательность ея не предполагаются и въ самомъ законѣ. Притомъ, въ виду большаго числа собственныхъ дѣлъ у членовъ губернскихъ присутствій, ревизія не можетъ быть на дѣлѣ возлагаема, да и не возлагается, ни на кого изъ нихъ, кромѣ непремѣнныхъ членовъ. Ho послѣднихъ только два. Какъ докладчики губернскихъ присутствій, они крайне обременены текущими занятіями. Вмѣстѣ съ тѣмъ, избираемые изъ тѣхъ же лицъ, что и земскіе начальники, они едвали и могутъ съ успѣхомъ ревизовать послѣднихъ. Очень естественно, что и о ревизіяхъ со стороны членовъ губернскихъ присутствій также неслышно,— и онѣ выродились въ производство дознаній непремѣнными членами о какихъ либо особо беззаконныхъ дѣйствіяхъ отдѣльныхъ земскихъ начальниковъ. Остается губернаторъ, какъ ревизоръ.
Ho послѣдній, производя ревизію дѣятельности уѣздныхъ съѣздовъ и земскихъ на- чальниковъ «на общемъ основаніи» и одновременно съ ревизіею многочисленныхъ подвѣдомственныхъ ему учрежденій, не можетъ удѣлять достаточно вниманія собственно земскимъ начальникамъ и уѣзднымъ съѣздамъ. Притомъ же, такъ какъ губернаторъ бодѣе, нежели всякое иное лицо въ губерніи, обремененъ текущими дѣлами, TO и ревизіи его, равныиъ образомъ, не могутъ быть достаточно подробными. Такимъ образомъ, не получили особаго значенія и губернаторскія ревизіи [14]). Сами по себѣ губернаторскія ревизіи — это быстрыя передвиженія по губерніи, обыкновевно отъ одного города до друтаго, съ рѣдкимъ посѣщеніемъ даже и очень большихъ поселеній, обставляемыя большою торжественностью и тѣмъ менѣе обезпечивающія осуществленіе собственно ближайшаго непосредственнаго надзора за дѣятельностію должностныхъ лицъ, и пріемъ губернаторомъ, напримѣръ, жалобъ (въ такихъ случаяхъ даже неподлежащихъ, по закону, гербовому сбору), что эти лица окружаютъ его тутъ непроницаемою стѣною. Дисциплинарная же власть земскаго начальника надъ подвѣдомственными ему лицами въ особенности ведетъ въ загражденію ихъ устъ... Какъ жаловаться на земскаго начальника, когда онъ стоитъ тутъ, около самого губернатора, оттѣсняя даже исцравниковъ съ ихъ значеніемъ начальниковъ уѣзда, и имѣя видъ настоящаго «хозяина въ своемъ участкѣ>?.Вообще, надзоръ за дѣятельностью земскихъ начальниковъ не организованъ въ желательномъ смыслѣ и является ночти случайнымъ. Самые отчеты представляются ими не губернскому присутствію непосредственно, а съѣзду. Условіями же надзора опредѣляется и отвѣтственность. Случайною можетъ овавываться и отвѣтственность, хотя по отношенію къ земскимъ начальникамъ она и установлена на основаніяхъ, повидимому, болѣе опредѣленныхъ, чѣмъ это было сдѣлано относительно мировыхъ посредниковъ и непремѣнныхъ членовъ уѣздныхъ по крестьянскимъ дѣламъ присутствій.
(Такимъ жѳ обравомъ, подъ судомъ мы и видѣли до сихъ норъ одного Протопопова). Между прочимъ, дисциплинарное производство можетъ возбуждаться предложе- ніяии губернатора илй постановленіями губернскаго присутствія. Послѣднему же предоставлено входить къ министру внутреннихъ дѣлъ съ представленіемъ объ увольненіи земскаго начальника въ довольно многочисленныхъ случаяхъ. — напримѣръ, если земскій начальникъ, несмотря на взысканія, которымъ подвергался ш> постановленіямъ губернскаго присутствія за упущенія по службѣ, обнаруживаетъ явное нерадѣніе ШІЙ неспособность КЪ успѣшному исполненію В08Л0- женныхъ на него обязанностей; если земскій начальникъ дозволитъ себѣ внѣ службы такіе противные нравственности или предосудительные проступки, которые лишаютъ его довѣрія и уваженія, и np.Затѣмъ, почти всѣ постановленія самого губернскаго присутствія объявлены окончательными. Бакъ бы въ возмѣщеніе того, ст. 123 пол. 12 іюля 1889 r., буквально повторяя ст. 132 пол. о губ. и уѣз. учр. по кр. дѣл. 19 февраля 1861 r., постановляетъ: «Если, во вниманіе въ особо важнымъ обстоятельствамъ, губернаторъ затруднится допустить исполненіе постановленія губернскаго присутствія по административному дѣлу, то, остановивъ подъ собственною отвѣтственностью приведеніе означеннаго постановленія въ исполненіе, представляетъ дѣло, по которому оно состоялось, на разрѣшеніе министра внутреннихъ дѣлъ». Но,какъ и прежде, при тѣхъ же условіяхъ, поводы въ подобному надзору могутъ возникать слишкомъ рѣдко, по исключенію. Въ свою очередь, ст. 129 весьма близка воспроизводитъ примѣчаніекъ той же ст. 132 пол. объ учр., основанное наваконѣ 14 іюня 1861 r.,—постановляя: «Когдаминистръ внутреннихъ дѣлъ, по дошедшимъ до него свѣдѣніямъ или жалобамъ, убѣдится въ допущенной губернскимъ присутствіемъ неправильности въ его распоряженіяхъ или постановленіяхъ по дѣламъ адмшистра- тивпымъ, то принимаетъ мѣры къ возстановленію законнаго тече- вія дѣлъ, входя, въ надлежащихъ случаяхъ, въ правительствующій сенатъ съ представленіемъ объ отмѣнѣ неправильнаго постановленія или распоряженія. Въ случаѣ отмѣны того или другаго сенатомъ, дѣло возвращается, для новаго разсмотрѣнія, подлежащему губернскому присутствію».
Подобный надэоръ надъ губернскимъ присутствіемъ учреждался положеніемъ 12 іюля по отношенію только къ дѣламъ административнымъ. По дѣламъ же судебнымъ губернскоѳ присутствіе не подчинялось ему^означеннымъ положеніемъ, являясь высшимъ кассаціоннымъ судомъ. Ho 29 декабря 1889 г. было но- становлено, въ виду явной въ томъ необходимости, что когда ми- нистръ юстиціи, изъ дошедшихъ до него свѣдѣній, усмотритъ, что губернское присутствіе, при разбирательствѣ или рѣшеніи судебнаго дѣла, допустило отступленіе отъ истиннаго смысла закона, то, по сношеніи съ министромъ внутреннихъ дѣлъ, онъ предлагаетъ о семъ сенату, для установленія правильнаго и единообразнаго примѣненія закона и возстановленія нарушеннаго порядка. Для такихъ дѣлъ въ сенатѣ образуется соединенное присутсткіе иерваго и гражданскаго или уголовнаго департаментовъ, смотря по свойству дѣла, подъ предсѣдательствомъ первоприсутствующаго подлежащаго департамента, изъ трехъ сенаторовъ перваго и трехъ сенаторовъ уголовнаго или гражданскаго департамента.—Очевидно опять, что и надзоръ сената подобнымъ сложнымъ порядкомъ можетъ возникать лишь краЗне рѣдко,—относительно дѣлъ административныхъ, какъ и судебныхъ. Bce зто опять довольно ярво и обнаружилось уже на практикѣ.He могутъ почитаться благопріятными для личнаго состава новыхъ установленіЗ и условія назначенія на должности земскихъ начальниковъ и непремѣнныхъ членовъ губернскихъ присутствій. Орава на государственную службу до сихъ поръ опредѣляются у насъ преимущественно происхожденіемъ. Они принадлежатъ лицамъ, главнымъ обраэомъ, дворянскаго сословія. Запрещается, по уставу о службѣ гражданской, принимать на государственную службу даже почетныхъ гражданъ, тоесть,— по крайнему противорѣчію,—лицъ именно того званія, которое пріобрѣтается въ значительной степени образованіемъ и на которое даетъ право чинъ XIV класса, полученный яа государственной службѣ.
Сословныя преграды къ службѣ гражданской разрушаются только высшимъ образованіемъ, да еще не всякимъ, такъ что правъ государственной службы не имѣютъ, напримѣръ, мѣщанскія или крестьянскія дѣти, окончившія курсъ въ технологическомъ институтѣ. Среднее образованіе, за весьма рѣдкими исключеніями, не даетъ лицамъ низшихъ сословій даже тѣхъ правъ, какія присвоиваются дворянамъ, вовсе нѳ получившимъ образованія. Служба же по крестьянскимъ учрежденіямъ обставлялась съсамаго 19 февраля 1861 г. особымъ ограниченіемъ. Ha должности мировыхъ посредниковъ, а затѣмъ непремѣнныхъ членовъ, могли быть назначаемы только потомственные дворяне, и лишь за недостаткомъ ихъ,—дворяне личные. Учрежденіе порядка въ сельской средѣ и до сихъ поръ зависѣло отъ дворянскаго сословія. Это же ограниченіе не только сохраняется, но еще болѣе съуживается но отношенію къ земскимъ начальникамъ. Министръ внутреннихъ дѣдъ утверждаетъ кандидатовъ, избираемыхъ и представляемыхъ ему губернаторомъ, по совѣщаніи съ губернскимъ и уѣзднымъ предводителями дворянства,—и8ъ числа именно мѣстныхъ потомственныхъ дворянъ. He найдя возможнымъ утвердить кого-либо изъ представленныхъ кандидатовъ, министръ предлагаетъ губернатору представить ему для утвержденія другое лицо въ томъ же самомъ порядкѣ и изъ числа тѣхъ же мѣстныхъ потомственныхъ дворянъ. Такимъ образомъ, какъ ѳто ни странно, въ выборѣ кандидатовъ на должности 8емскихъ начальниковъ оказывается стѣсненною не только высшая губернская правительственная власть, но и власть центральная. Очень часто земскіе начальники получаютъ назначеніе, главнымъ образомъ, по ходатайству и рекомендаціи сословной власти,-уѣзд- наго предводителя дворянства. Q лишь при извѣстныхъ условіяхъ, обнаруживающихъ недостатокъ подходящихъ кандидатовъ, министру предоставляется назначать на должности земскихъ начальниковъ и другихъ лицъ, — съ соблюденіемъ, однако, общихъ правилъ о службѣ гражданской,—имѣющихъ указанный выше сословный характеръ. Только въ губерніяхъ Астраханской, Вятской, Олонецкой, Пермской и нѣкоторыхъ уѣздахъ Вологодской, земскіе начальники могутъ быть назначаемы министромъ внутреннихъ дѣлъ по представленію губернатора изъ числа лицъ, получившихъ высшее или среднее образованіе,—но опять:таки съ тѣмъ же ограничительнымъ соблюденіемъ общихъ сословныхъ правилъ о службѣ гражданской. При всемъ томъ, какъ бы для укрѣпленія должностей земскихъ начальниковъ именно за мѣстными потомственными дворянами, вслѣдствіе затрудненій, встрѣченныхъ уже въ центральныхъ губерніяхъ со аначительнымъ дворянскимъ представительствомъ, находить кандидатовъ изъ числа этихъ лицъ со среднимъ образованіемъ,—закономъ 29 декабря 1889 года предоставлено министру внутреннихъ дѣлъ назначать на должности земскихъ начальниковъ лицъ, не имѣющихъ и средняго образованія ’).Ho исключительно сословный—дворянскій—составъ учрежденій но крестьянскимъ дѣламъ не обезпечивалъ до сихъ поръ удовлетворительности этихъ учрежденій. He было никакого основанія ожидать, что такой же составъ, съ пониженіемъ образовательнаго ценга и со стѣсненіемъ въ отношеніи замѣщенія должностей для центральной власти,—окажется болѣе благопріятнымъ для новыхъ установленій.
Нерѣдко говорятъ, что иввѣстная личность и нри несовершенныхъ законахъ можетъ сдѣлать много полезнаго, и, наоборотъ, прекрасные законы—оставить втунѣ. Но когдаимѣется въвидупервый случай, то съ тѣмъ вмѣстѣ имѣется въ виду случай исключительный. Еще рѣже долженъ встрѣчаться подобный случай, по описаннымъ условіямъ, въ области настоящаго послѣдняго преобразованія 2). A потому, свойства исполнителей, вообще говоря, не имѣютъ первостепеннаго значенія, тѣмъ болѣе, что они составляютъ явленіе, независящее отъ законодателя. Онъ можетъ только призвать на службу всѣхъ способныхъ лицъ, безъ различія сословій. Ho сдѣлать такъ, чтобы въ этомъ широкомъ кругу сразу оказалось больше способныхъ лицъ, чѣмъ имѣется въ дѣйствительности, ваконодатель не можетъ. Центръ тяжести всякихъ преобразованій долженъ заключаться въ учрежденіяхъ, въ законахъ. Хорошіе законы и учрежденія оказываютъ благотворное вліяніе на самихъ людей. Между людьми и законами есть всегда иввѣстное взаимодѣйствіе. Совершенные законы дѣлаютъ болѣе совершеннымъ исполнителя, и наоборотъ. Одинъ и тотъ же исполнитель дѣйствуетъ болѣе или менѣе успѣшно и правильно, смотря но свойству тѣхъ законовъ, [15] [16] которыми руководится, Судебные Уставы возвышали своихъ исполнителей и поднимали нравственный уровень населенія.
Съ этой важнѣйшей стороны, власти, созданныя ваконами 12 іюля 1889 r., поставлены въ положеніе, малообѣщающее.Длятогочтобы дѣйствовать вполнѣ успѣшно и благотворно въ указанныхъ имъ широкихъ предѣлахъ, нужно имѣть такъ много знаній, дарованій и любви къ дѣлу, сколько едвали можетъ встрѣтиться и въ весьма немвогихъ представителяхъ преобразованныхъ установленій. Въ настоятельныхъ интересахъ порядка, и должно было быть обращено исключительное вниманіе на переработку этого законодательства,— съ началами закономѣрной свободы. Ha этой почвѣ н нужно было сѣять сѣмена порядка, для того чтобы они дали для всѣхъ желанный плодъ.
Между тѣмъ, крестьянство не только, какъ мы видѣли, страдало въ отношеніе состава и существа самыхъ законовъ, имѣвшихся для него, отъ ихъ несовершенствъ и недостаточности,—но какъмы увидимъ ниже, и отъ состоянія внѣшнихъ источниковъ этихъ законовъ, отъ недостатковъ ихъ кодификаціи...
Еще по теме xxxii. Составъ и отвѣтственность земскпхъ начальниковъ.:
- § 39. Отвѣтственность, простирающаяся до предѣловъ vis major
- 96. Отвѣтственность государства.
- § 277. Недѣлимость залоговой отвѣтственности.
- § 38. Отвѣтственность за чужую вину1).
- § 100. Отвѣтственность за недостатки вещи и за отсутствіе въ ней обѣщанныхъ качествъ1).
- §99. Отвѣтственность продавца за эвикцію1).
- 273. Объемъ залоговой отвѣтственности
- Отвѣтственность по чужимъ сдѣлкамъ.
- XV. Отвѣтственность освобожденныхъ крестьянъ за проступки.
- 67. Положеніе агентовъ. Дисциплина и отвѣтственH0CTb.