Значение доктрин Верховного суда США для защиты социально-экономических прав американских граждан

Группы однородных решений по сходным вопросам на основе положений Конституции и соответствующие разъяснения Суда составляют понятие конституционной доктрины. Поскольку само понятие «Конституция США» включает в себя решения Верховного суда, содержащие в той или иной форме толкование первоначального основного текста, значение доктрин невозможно переоценить.

Для признания соответствия социально-экономического законодательства Конституции США (как и для доказательства несоответствия) Верховным судом применялись наиболее противоречивые положения, части текста, именуемые «формулами», или «конституционными оговорками» («клаузулами»). В них как бы «закодировано» значительное содержание. Они носят настолько абстрактный характер («чрезмерные наказания», «надлежащая правовая процедура», «общее благосостояние»), что возникает необходимость (как для судей, так и для всех изучающих американское конституционное право) руководствоваться не формулировками текста, а разъяснениями Суда, содержащимися в постановлениях (решениях) по конкретным делам.

Вопрос о том, имеет ли доктрина значение источника права или такими источниками можно считать исключительно прецеденты, составляющие данную доктрину, решается большинством авторов в пользу прецедентов. Вместе с тем, говорить о чисто научном значении американских конституционных доктрин было бы ошибкой, поскольку при лаконичности американской Конституции доктрины приобрели значение конституционных принципов. Суд принимает решения, основываясь на этих принципах, применяя их в качестве конституционной нормы вынесения решения.

В тексте Конституции США есть положения, являющиеся конституционными принципами[96] (общее благо, надлежащая процедура, внутреннее спокойствие, необходимые и уместные полномочия). Зачастую такие выражения выглядят весьма неопределенно, и Верховный суд вынужден истолковывать их содержание, исходя из той или иной правовой позиции. Например, понятия «общее благо», «необходимые и уместные полномочия» можно интерпретировать как дающие основание правительству принимать законы в социально-экономической сфере. Не столько догмы общего права, сколько эти лаконично и противоречиво сформулированные конституционные принципы, истолкованные Верховным судом, стали обоснованием для судебных решений в защиту социально-экономических прав. Борьба за определенные варианты толкования (интерпретации) конституционного текста и означала борьбу за принятие той или иной доктрины.

В тексте Конституции нет положений, прямо указывающих, что социально-экономическое законодательство отвечает основным целям, смыслу и содержанию Конституции. Однако американские судьи в своих решениях развивали приемы интерпретации и использовали некоторые положения текста Конституции для легитимации социально-экономических прав. По словам автора одной из лучших книг по истории американского конституционализма О. А. Жидкова, «доктрины не сводятся к перечню прецедентов, поскольку более важный элемент, составляющий суть доктрины — это прием, или способ толкования, обеспечивающий однородный характер доктрины, что весьма важно в условиях непрерывного развития Конституции»1.

Суд подтвердил соответствие Конституции полномочий федеральной власти устанавливать налоги и расходовать средства на социальные нужды2. Суд признал не противоречащей Конституции обязанность государства оказывать поддержку некоторым категориям граждан, исходя из обязанности «содействовать общему благосостоянию» (положение Преамбулы и разд.

Жидков всесторонне осветил причины усиления роли доктрин в системе американского конституционного права1. По нашему мнению, следует выделить такую причину «доктринального характера» конституционного права США, как роль общего права в правовой системе. B тексте Конституции не идет речь о верховенстве общего права, тем не менее, именно американское право первоначально в отдельных штатах2 в большей степени, чем английское, оказалось подверженным влиянию общего права. Так произошло, поскольку до начала XX в. в США еще не сложилось единой правовой системы, и принципы общего права играли объединяющую роль в условиях становления этого единства. Суд использовал принципы и нормы общего права и для сплочения разрозненных правовых систем штатов в единое целое. С того времени прецеденты Верховного суда и стали основой федерального права.

Исходя из темы исследования, анализ доктрин общего характера, таких, как господство права, доктрина общего права, доктрина естественных прав, доктрина конституционного контроля или доктрина разделения властей (их можно определить в качестве правовых доктрин) не является нашей задачей. Мы охарактеризуем доктрины (их правильнее назвать конституционными доктринами), прямо связанные с обоснованием социально-экономического законодательства и признанием социально-экономических прав.

Последнее, например, означает, что доктрина общего права, цель которой — приверженность индивидуальным [100] [101] правам личного характера, может являться основанием как для отмены социальных законов, так и, наоборот, для защиты субъективных прав получателей пособий. Подобным образом обстоит дело с конституционным контролем. Если увязывать конституционный контроль только с индивидуальными правами, названными Верховным судом фундаментальными, — это будет охранительный судебный контроль (guardian review) против социально-экономического законодательства и против признания социально-экономических прав как коллективных прав (прав тех или иных социальных или профессиональных групп). Однако если интерпретировать положения Конституции с точки зрения расширительного толкования прав человека, то конституционный контроль возможно применять для защиты разнообразных социально-экономических прав, в том числе социальных (в американской терминологии — «bifurcated review» («разнонаправленный контроль»))[102].

Мы видим здесь, что основополагающее значение для понимания сущности и роли доктрин имеют подходы к толкованию Конституции. Условно можно разделить эти подходы на два основных: неинтерпретивизм, согласно которому суд имеет право дополнять Конституцию новыми положениями, и интерпретивизм (в том числе в варианте конструктивизма и текстуализма), согласно которому в процессе толкования суд не должен создавать новые положения, не связанные с текстом «конструкции».

Надо отметить сложность и неоднозначность этих определений, например «конструктивизма», наличие и других приемов толкования, например «механицизма», когда нельзя отступать от порядка изложения фраз и слов в их смысловой связи и от прежнего, устоявшегося толкования. Усложняет картину то, что конструктивистские приемы применяют и сторонники, и противники неинтерпретивизма[103].

Кроме того, одно и то же решение суда может являться основой сразу нескольких доктрин.

Еще одно важное замечание. Название или определение той или иной доктрины часто не показывает действительной правовой позиции Верховного суда. Например, доктрина надлежащей правовой процедуры до 1937 г. использовалась для запрета социально-экономических прав, а в 1960-х — начале 1970-х гг. применялась как главное доктринальное основание для подтверждения конституционности таких прав. Следовательно, доктрины, как и американское право в целом, чаще всего отражают баланс интересов, а их применение связано не только с их формальным содержанием, но и с содержанием законов, применением фактических обстоятельств и влиянием существующих общественных условий. В частности, поэтому несколько доктрин имеют двойное наименование: доктрина делегирования полномочий и доктрина неделегирования (non-delegation doctrine); доктрина межштатной торговли и негативная доктрина межштатной торговли[105]. В ходе признания соответствия социально-экономического законодатель-

ства Конституции особенно значимую роль сыграли следующие доктрины:

подразумеваемых полномочий, делегированных полномочий, межштатной торговли, инспекционных полномочий, свободы контракта, политического вопроса, общественного интереса, общего благосостояния, равной защиты закона, надлежащей правовой процедуры.

Доктрина подразумеваемых полномочий оформлена в решении по делу «Маккалох против Мериленда». Решение основывалось на положении (клаузуле, или «оговорке») разд. VIII ст. I Конституции США, посвященной полномочиям федерального Конгресса «...и издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству США, или какому-нибудь департаменту, или должностному лицу»[106].

Суд постановил, что источником полномочий федеральной власти являются не штаты, а непосредственно народ, и тем самым впервые применил новый подход к толкованию X Поправки, поставив под сомнение суверенитет штатов и точку зрения о том, что именно они, как выразители воли народа, наделяют федеральную власть полномочиями.

Председатель Суда Дж. Маршалл предельно широко истолковал словосочетание «необходимые и уместные» из заключительной части разд. VIII, не ограничивая применение этих слов только перечисленными в этом разделе полномочиями. В этом судебном деле подразумеваемые полномочия были применены для подтверждения новых полномочий правительства в финансовой сфере, но позднее в соответствии с духом доктрины они использовались и для расширения полномочий в социальной области.

Решение «Маккалох против Мериленда» подверглось критике за отступление от дуалистического федерализма. Последнее понятие означает, что и штаты, и федерация суверенны в своей компетенции. Выідвигалась концепция, согласно которой «штаты ближе к народу», а власть федерации легитимна при согласии штатов. После ухода Маршалла с поста Председателя Верховного суда принцип верховенства федерации подвергался критике, что привело к возрождению дуалистического федерализма и возвращению доктрины прав штатов. Помимо этой, еще три причины ослабили значение доктрины подразумеваемых полномочий со второй половины XIX в.

Прежде всего, это ее чрезмерно общий характер, угрожающий основным принципам конституционализма. Одновременно с полномочиями законодательной власти существуют полномочия исполнительной власти, которые в Конституции изложены крайне скупо. Потребность их расширения заставила Верховный суд применить клаузулу «необходимых и уместных» для расширения полномочий всего федерального правительства, включая и органы исполнительной власти1. Это и вызывало особую обеспокоенность судей Верховного суда.

Еще одним препятствием для применения подразумеваемых полномочий стала проблема доктринального содержания делегированных полномочий2. Существовала необходимость расширения полномочий органов власти с целью приспособления права к меняющимся условиям жизни и с целью укрепления единого экономического пространства. Однако передача законодательной 1 [107]

(нормотворческой) компетенции исполнительным органам противоречила, по мнению Суда, принципу разделения властей. Суд оказался перед трудным выбором и в деле «Филд против Кларка» 1892 г.1, где он косвенно признал статус административных агентств и их право заниматься нормотворческой деятельностью, не применяя само определение «делегированные полномочия». Правительственные агентства, по одобрению суда, применявшего доктрину подразумеваемых полномочий, могли (и могут) принимать в сфере своей компетенции административные акты, имеющие силу закона. При этом Верховный суд стал ссылаться на клаузулу о необходимых и целесообразных мерах из разд. III ст. II Конституции о полномочиях президента.

Существует противоречие между запретом делегирования и делегированием, между исключительным правом законодательной власти издавать законы и тем, что исполнительная власть издает нормативные акты, имеющие силу закона. Отсюда и двойственный характер доктрины делегирования полномочий, которая в первом десятилетии XX в. встретила сопротивление судей и была переименована в доктрину неделегации на основании соглашений, достигнутых основателями американской Конституции еще в конце XVIII в.

Связанным с предыдущими доктринами, но имеющим самостоятельное решение был вопрос обоснования регулирования федеральной властью экономических и социальных отношений, что требовало определенной специализации, нацеленности на конституционные положения, имеющие отношение к экономике, бизнесу и собственности. Такая цель, очевидно, не соответствовала ограниченным (самим же Судом во второй половине XIX в.) рамкам подразумеваемых полномочий. Вопреки позиции Суда Маршалла, доктрина подразумеваемых полномочий была направлена в первую очередь на ут-

верждение принципа верховенства штатов, вопреки положениям ст. VI о верховенстве федерального права. Отчасти поэтому для регулирования бизнеса и экономических отношений на первый план выходит другая доктрина — межштатной торговли (commerce clause). Клаузула о торговле и сейчас является главным источником постоянно расширяющихся регулятивных полномочий федерального правительства в сфере экономики. Решающее значение для превращения этой клаузулы в доктрину имело изложение судебного постановления Маршаллом в решении по делу «Гиббонс против Огдена» 1824 г.[108], в котором он по-новому определил понятие «торговля» и призвал понимать под ней «любые формы коммерческих отношений»[109].

B соответствии с решениями Верховного суда в XIX—XX вв., это содержание еще более расширилось и стало включать разнообразные виды деятельности: перемещения не только товаров, но и предприятий, юридических и физических лиц с коммерческими целями; вопросы правомочий этих субъектов; трудовые отношения; регулирование заработной платы и установление продолжительности рабочего дня на предприятиях; проблемы социального обеспечения; систему регулирования транспорта; вопросы защиты прав потребителей и многие другие социально-экономические функции государства. Таким образом, в соответствии с клаузулой о торговле в ее новом понимании федеральная власть получала право регулировать все виды отношений, даже косвенно связанные с торговлей. К правовому регулированию межштатной торговли суд отнес практически все, что касается американской экономики за исключением некоторых второстепенных вопросов, оставляемых на усмотрение штатов.

Верховный суд подтверждал такую позицию и в будущем (о возможности регулирования некоторых аспектов межштатной торговли штатами). Достаточно сказать, что такие новые направления законодательного регулирования, как антимонопольное законодательство, добыча полезных ископаемых, законодательство в сфере информации и массовых коммуникаций, обосновывались судом через эту доктрину.

Не менее важно, что фраза «регулирование межштатной торговли» трактуется также предельно расширительно. Со времен дела «Гиббонс против Огдена» применяется характеристика этого термина, которую дал Маршалл: «предписывать правила, с помощью которых торговля должна управляться»1. Это значит, что федеральная власть может определять права и обязанности участников коммерческих отношений. И это полномочие затрагивает все отраслевые направления права. Сам характер таких правомочий предполагал устанавливать запреты и ограничения отдельных видов коммерческой деятельности в общественных интересах, что дало возможность использовать межштатную торговлю для контроля над собственностью и для ограничения прав собственников.

Однако на пути к такому применению доктрины Суд не раз отступал от прецедентов Суда Маршалла. Для противодействия социальному законодательству в начале XX в. Суд применил реанимированную доктрину прав штатов (затем это повторилось в годы «нового курса»). Для оправдания собственной линии и в соответствии с системой сдержек и противовесов был провозглашен двуединый характер доктрины межштатной торговли. Это означало, что штаты сохраняют право законодательствовать в тех видах коммерции, которые не распространяются на межштатную торговлю. Объявив о переходе к новой интерпретации dormant commerce clause — доктрине «спящих» полномочий («законодательного молчания») федеральной власти по регулированию торговли, Суд продолжил сопротивление социально-экономическому законодательству.

С 30-х гг. XX в. клаузула о торговле стала применяться для регулирования коммерческой деятельности и внутри отдельных штатов. Верховный суд опирался на высказывание Маршалла по делу «Гиббонс против Огдена»: «это полномочие, как и все другие, предоставленные конгрессу, совершенно само по себе, может осуществляться до крайних пределов и не знает ограничений иных, чем те, которые предписаны Конститу- цией»1.

Итак, Верховный суд наделил федеральную власть правом принятия нормативных актов, регулирующих социально-экономические отношения. Проблема, возникавшая в связи с этим, состояла в том, что регулирование социальной сферы (труда, социального благосостояния, образования, общественного порядка и спокойствия) традиционно оставалось за штатами в соответствии с еще одной доктриной — инспекционных полномочий.

Круг соответствующих полномочий в Основном законе США не определен, Конституция явно не предусматривала государственное финансирование образования или выплату пособий по безработице, либо того, что федеральный Верховный суд будет заниматься медицинским страхованием или проблемами бездомных. Конституционный Конвент в момент разработки Конституции не посягал на право штатов заниматься вопросами общественной морали или заботой о бедняках и инвалидах, детях и одиноких матерях.

Происхождение доктрины связано с весьма неопределенно закрепленным в Конституции США полномочием штатов принимать инспекционные законы (многие судьи ссылались на английское общее право, а не на

это положение Конституции)[110]. Однако соответствующее положение сформулировано так, что Конгресс имеет право определять направление инспекционной деятельности[111].

В 1824 г. при рассмотрении дела «Гиббонс против Огдена» Верховным судом было выявлено множество (immense mass) законодательных полномочий, которые должны быть использованы для защиты общего благосостояния и общих интересов граждан. Государственная власть может принимать законы в широкой и трудно определяемой с юридической точки зрения сфере общего благосостояния. Они должны быть нацелены на охрану общественного здоровья, безопасности и благосостояния (public health, safety, welfare). Суд подтвердил, что полномочия Конгресса могут осуществляться, даже если это ведет к изменению существующих законов штатов[112].

До начала XX в. инспекционные полномочия Конгресса ограничивались путем применения X Поправки. В деле «США против Компании E. К. Найта» 1895 г.[113] Суд подтвердил, что именно штаты обладают полномочиями в области социальной политики, фактически поставив доктрину прав штатов выше доктрины инспекционных полномочий. Отмеченное выше отсутствие ясного указания на субъект социальной политики (штаты или федеральная власть?) препятствовало эффективному применению инспекционных полномочий.

Сущность доктрины сводится к разрешению вопроса о компетенции власти в сфере контроля над соблюдением (инспекцией) высших государственных целей, которые необходимо защищать в интересах всего общества. Речь идет о полномочиях по охране конституционного порядка, принадлежащих суверенной власти, следовательно, не только власти штатов, но и федеральной. Важно то, что такие полномочия носят дискреционный характер, т. е. на каждом новом этапе развития власть (на уровне штата или федеральном) самостоятельно определяет круг таких полномочий. Государство делает это во имя общих интересов (public interests). Холмс регулярно повторял мысль об отсутствии четкого перечня таких полномочий и необходимости расширения списка с изменением общественных условий[114].

В 1877 г. Верховный суд по делу «Манн против Иллинойса» отказался утвердить решение окружного суда, отменившего закон штата Иллинойс об установлении максимума цен на зерно. Контроль над ценами был сохранен в соответствии с инспекционными полномочиями правительства проверять деятельность частных лиц на предмет «сохранения общественной нравственности, здоровья и общего благосостояния»[115]. Следовательно, такое толкование конституции доказывало возможность ограничения прав собственников, исходя из «общественного интереса».

Проблема обострилась и тогда, когда Конгресс пытался запретить, исходя из общественных интересов, некоторые виды незаконного бизнеса, распространявшиеся с территории одного штата на территорию другого (игорный бизнес, проституция, лотереи, продажа спиртных напитков и т. д.). Ставился вопрос: на каком

конституционном основании подтвердить полномочия федерального правительства для запрета таких видов деятельности? На основе доктрины межштатной торговли либо доктрины инспекционных полномочий?

На рубеже XIX-XX вв. противодействие стремлению регулировать сферу экономики путем отстаивания прав штатов было еще очень сильным, поэтому Верховный суд попытался использовать с этой целью доктрину инспекционных полномочий. Судьи увидели способ подтвердить конституционность вмешательства в социально-экономические отношения: объединить доктрины межштатной торговли и инспекционных полномочий, признав конституционность применения инспекционных полномочий федеральной властью. В решении по делу «Чемпион против Эмиса» (в «лотерейном деле») 1903 г.[116] говорилось: «Только федеральные суды смогут определять, какие виды деятельности незаконны и нарушают принцип общественной морали». Смелость такого заявления отчасти была продиктована сомнениями в способности штатов остановить поток незаконной торговли, тем более, что некоторые круги в штатах были заинтересованы в ее легализации. После такого решения новые дела, затрагивающие вопрос применения инспекционных полномочий, должны были бы решаться в направлении подтверждения принадлежности этих полномочий федеральному правительству[117].

Однако из-за противодействия Суда социальноэкономическому законодательству события развивались по другому пути. Это выяснилось, когда Суд встал перед необходимостью согласиться с принятием штатами законов по охране труда и здоровья работников. С целью воспрепятствовать закреплению прав рабочих организаций на первый план в аргументации Верховного суда вышла доктрина свободы контракта, а доктрина инспекционных полномочий была отодвинута, как противоречащая другой доктрине — надлежащей правовой процедуры[118] в деле «Локнер против Нью-Йорка».

Линия противодействия социальному законодательству стала основой деятельности Суда, а инспекционные полномочия вопреки прецеденту «лотерейного дела» применялись для ограничения полномочий федерального правительства.

Дело «Хаммер против Дагенхарта» 1918 г.[119] по злободневной теме детского труда привело к рассмотрению вопроса о конституционности Закона, запрещающего применение детского труда (Chield Labor Act). B 1916 г. Верховный суд объявил неконституционным этот Закон, основываясь на доктрине инспекционных полномочий. Имелось в виду, что федеральная власть не обладает правом вводить нормы труда с целью охраны здоровья детей, поскольку соответствующие инспекционные полномочия принадлежат штатам и к тому же не позволяют вмешиваться в условия найма. B «лотерейном деле» 1903 г., говорилось в решении Суда 1918 г., «основания были иными, поскольку там просматривались враждебные намерения организаторов незаконного бизнеса... и имели место запланированные перевозки из штата в штат средств на оплату лотерейных выигрышей, укрываемых от налогов». B деле же 1918 г., отмечал излагавший мнение Суда Дж. Дэй, «...юридическая сущность вопроса связана не с торговлей запрещенными и опасными для здоровья и безопасности товарами, а с оценкой детского труда... Товары же, изготовленные с возможным применением детского труда и пересекающие границу штата, безвредны»[120]. Таким образом, Суд уходил не только от прецедента 1903 г., но и от социальной сущности закона, и от клаузулы межштатной торговли. Особенность этого дела состоит в том, что судейское большинство опиралось на доктрину инспекционных полномочий для запрета федеральной властью регулировать социальные отношения, поскольку такие полномочия (так как в Конституции не указано иное) принадлежат штатам, а не федеральному правительству.

Что касается доктрины межштатной торговли, то в ответ на возражение Холмса, доказывавшего, что «товары, изготовленные детьми, так или иначе пересекают границу штата»[121], Суд постановил, что разнообразные виды деятельности, которые не являются торговлей как таковой (оказывают лишь косвенное воздействие на торговлю), по этой причине не подлежат федеральному регулированию. В этом же деле Верховный суд использовал термин «локальные объекты междуштатной торговли» и показал, что эти объекты не могут служить объектами федерального регулирования, следовательно, подлежат регулированию штатами. Целью судей в то время было ослабление доктрины межштатной торговли как не распространяющейся на смежные виды деятельности, такие, как социально-экономические.

Сердцевиной вопроса об инспекционных полномочиях являлась в этот период возможность государственного вмешательства в отношения собственности и ограничения права собственности в общественных интересах. Поэтому еще одним направлением развития доктринального механизма стало взаимодействие доктрин свободы контракта1 и «инспекционных полномочий».

Холмс, выражая несогласие с решением большинства судей и по делу «Локнер против Нью-Йорка», и по «детскому делу» 1918 г., утверждал, что невмешательство государства в отношения частной собственности является не чем иным, как «догмой судей». Конституционные гарантии свободы и собственности, считал он, не означают ее абсолютной неприкосновенности и, тем более, не сводятся к невмешательству государства в договорные отношения между работниками и предпринимателем. Свобода и собственность подлежат правовому регулированию и ограничению в интересах общего благосостояния, а также с целью реализации инспекционных полномочий2. Холмс говорил, что если люди создают государство, то «они вынуждены ограничить основные свободы — и так будет всегда»3. Так же, по его мнению, обстоит дело и с государственным контролем, с инспекционными полномочиями.

Несмотря на эту позицию Холмса, антитеза «инспекционные полномочия — свобода контракта» толковалась Судом до периода «нового курса» как ограничивающая право государства регулировать отношения собственности, исходя из традиционного понимания конституционных принципов и в соответствии с негативной концепцией прав4. [122] [123] [124] [125]

Таким образом, в начале XX в. применение и взаимовлияние доктрин инспекционных полномочий, свободы контракта, межштатной торговли и прав штатов было нацелено против социально-экономического законодательства.

Тезис о взаимовлиянии и взаимообусловленности конституционных доктрин находит подтверждение в доктрине политического вопроса. Согласно последней суды не занимаются социальным и экономическим регулированием, поскольку это полномочие законодательных и исполнительных органов, а его присвоение судами противоречит принципу разделения властей. В этом случае должен действовать принцип судейского самоограничения. На протяжении XX столетия постоянно усиливались опасения о превращении Верховного суда и всех федеральных судов в органы политической власти. Причина заключалась в том, что многие судебные решения приводили к фактическому изменению уже принятого социального законодательства или сопровождались необходимостью выделения дополнительных средств — в случае признания действий органов власти и должностных лиц несоответствующими Конституции1. В других случаях это вело к сокращению финансирования федеральных программ. Возникал вопрос: могут ли суды своими решениями изменять материальные условия существования, облегчать или ухудшать положение людей, т. е. принимать решения материально-правового характера, подобно законодательной власти? Такие вопросы связаны с правом Верховного суда на законотворчество, а этого права Суд лишен.

Однако критики Верховного суда, обвиняющие его в превращении в орган политической власти, забывают, что Суд обладает полномочием защищать основные права граждан, и с этой точки зрения решения Суда, влияющие на социально-экономическое положение отдельных граждан или групп населения, оправданны.

Этот вопрос связан и с задачей настоящего исследования: в какой мере социально-экономические права можно считать подлежащими защите на основе Конституции? Со всей остротой этот вопрос вновь возник в конце 1930-х гг., когда законы Рузвельта о пособиях и пенсиях были признаны соответствующими Конституции.

Верховный суд не отказался рассматривать социально-экономическое законодательство под предлогом невозможности обсуждать политический вопрос. Социально-экономическое законодательство судьи относили либо к реализации конституционных прав граждан, либо к позитивной реализации политики правительства. Надо признать, что в обоих случаях при недостатке иных аргументов Суд мог пойти и по другому пути: применить доктрину политического вопроса для отказа обсуждать социально-экономические права. Еще до «нового курса» Суд сохранял возможность устанавливать границы применения доктрин и менять их в зависимости от требований общественного развития.

Поворотным пунктом для применения доктрин общего благосостояния и общественного интереса, изменившим установившееся отношение к доктрине инспекционных полномочий, стало дело «Неббиа против Нью-Йорка» 1934 г.[126] В постановлении по делу Суд впервые отступил от доктрины свободы контракта, от «неприкосновенности договорных и собственнических отношений» и запрещал «использовать собственность во вред соотечественникам»[127]. Суд совершил знаменательный поворот от неприемлемости вмешательства государства в социально-экономическую сферу к позиции разумности и обоснованности подобного вмешательства. Данное вмешательство осуществляется на основе конституционных принципов, таких как «общее благо-

состояние» и «общественный интерес»1. Доктрина общественного интереса обосновывалась как преследующая те же цели, что и доктрины общего благосостояния и инспекционных полномочий — здоровье, безопасность, благосостояние, общественная нравственность. Вместе с тем, ее применение преследовало специфические цели, достигаемые специфическими средствами: речь шла о необходимости ограничения прав собственников, если общественный интерес не вызывает сомнения. В деле «Неббиа против Нью-Йорка» нашел продолжение прецедент «Манн против Иллинойса» 1877 г., где общественный интерес стал основанием признания контроля над ценами соответствующим Конституции.

Следующей доктриной, имеющей прямое отношение к социально-экономическим правам, является доктрина равной защиты закона. Она имеет основанием клаузулу XIV Поправки, принятой с целью утверждения принципов равноправия граждан после окончания гражданской войны в 1868 г. Почти сразу, в 70-х гг. XIX в., положение о равной защите закона стало применяться Верховным судом для противоположной цели — одобрения принятых штатами законов, содержащих положения о расовой сегрегации, предполагающих неравенство. В 1883 г. был признан противоречащим Конституции Закон о гражданских правах (Civil Rights Act) 1875 г. Верховный суд постановил, что данный Закон не отвечает требованию XIV Поправки, поскольку она запрещает дискриминацию со стороны органов власти штата, но не запрещает дискриминацию со стороны частных лиц2. Новый удар по идее обеспечения подлинного рав- [128] [129] ноправия чернокожих американцев был нанесен Верховным судом в 1896 г. Решением по делу «Плесси против Фергюсона»1 Суд признал не противоречащим Конституции закон штата, предписывавший сегрегацию негров и белых в поездах и закреплявший «раздельные, но равные» возможности. Система сегрегации юридически просуществовала до 1954 г.

Только к началу 1960-х гг. в связи с подъемом массовых движений Верховный суд США был вынужден перейти к расширению списка фундаментальных прав и свобод, которые подлежат судебной защите. Не только массовые движения и инициативы федерального правительства, но и деятельность Верховного суда под председательством Уоррена привели к прогрессивным изменениям. Огромное значение в формально-юридическом закреплении расового равноправия и отмены правовых оснований сегрегации сыграло обновленное толкование клаузулы о равной защите закона. В 1954 г. Суд Уоррена в своем самом известном решении по делу «Браун против Совета образования»2 объявил, что сегрегация в школах идет вразрез с конституционным положением о «равной защите закона». Последовало утверждение Верховного суда о том, что «раздельные системы образования по своей сути не равны». Прежняя доктрина раздельного, но равного развития прекратила свое существование. В последующие годы Верховный суд принимал решения, способствующие ликвидации расовой дискриминации. Так, были расширены основания для отмены законов штатов, сохранявших ограничения для национальных меньшинств в пользовании общественными местами как якобы противоречащие правам собственности в Конституции; на основании этой же доктрины о равной защите закона Верховный суд объявил недействительными законы штатов, запретившие межрасовые браки. [130] [131]

Особо важно отметить, что федеральные власти действовали в духе этих решений Верховного суда и постарались осуществить меры материально-правового характера, подтверждающие принцип равноправия. В вопросах образования и трудового найма федеральное правительство обнародовало программы «позитивных» мер (аффирмационных действий — affirmative actions), направленных на предупреждение или ликвидацию последствий расовой дискриминации, а, следовательно, на реализацию доктрины равной защиты закона. K этим мерам относились: введение системы квот для темнокожих граждан при поступлении в высшие учебные заведения и при найме на работу; принятие специальных программ по уничтожению сегрегации типа перевозки детей на автобусах и др.

Вплотную подойти к признанию социально-экономических прав Суду позволила доктрина надлежащей правовой процедуры. Положение XIV Поправки о запрещении штатам «...лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры»1 воспроизводит положение V Поправки. Запрет, содержавшийся в V Поправке, адресовался федеральному правительству, поэтому соответствующее положение XIV Поправки судам следовало интерпретировать теперь уже как запрет штатам нарушать права граждан. Однако Верховный суд сосредоточил усилия на другой задаче, посчитав, что сами штаты обладают полномочиями определять стандарты законности, следуя прежнему пониманию надлежащей правовой процедуры, т. е. совокупности процессуальных средств для одной цели — защиты собственников. В дальнейшем применение надлежащей правовой процедуры в качестве доктрины приводило к изменению целей этого применения и к изменению содержания, вкладываемого Судом в эту доктрину.

Можно выделить три этапа, на каждом из которых эта доктрина приобретала новое содержание, исходя из изменившихся задач.

На первом этапе — 1868—1905 гг. — Верховный суд применял положение о надлежащей процедуре для защиты прав частных владельцев, оправдывая нарушение прав с их стороны запретом ограничения прав собственников. C подачи Суда такого же подхода придерживались и штаты, в законах которых допускалась фактическая дискриминация. На этом этапе клаузула применялась так же, как соответствующая ей клаузула в V Поправке, т. е. как в общем виде сформулированное требование соблюдения процессуальной законности (надлежащей правовой процедуры)[132].

На втором этапе — 1905—1936 гг. — (с момента решения Верховного суда по упомянутому выше делу «Локнер против Нью-Йорка») эта клаузула XIV Поправки стала считаться требованием, обращенным не только к процессуальным нормам, но и к нормам материального права. Это требование к содержанию законов практически по любому предмету регулирования применялось, чтобы не допустить устанавливаемых законодательной властью ограничений «жизни, свободы и собственности» граждан. Поскольку жизни собственников в социально-экономических законах ничто не угрожало, то судьи считали, что вмешательство создает угрозу собственности и свободе найма, и игнорировали иные проявления свободы. Другими словами, если в каком-либо законе по мнению судей ограничивались такие права, то закон признавался неконституционным. И это вопреки тому, что закон был посвящен (предметом его регулирования были) не жизни, свободе и собственности, а другим правам и свободам граждан, или производным от них (восьмичасовой рабочий день в деле «Локнер против Нью-Йорка»), или правам рабочих, связанным с их жизнью, свободой или собственностью на продукты труда. Найти баланс между правами на свободу и собственность и защитой других прав (через производные социально-экономические права) в принимаемых законах трудно[133]. Судьи утверждали, что они отталкиваются не от изложения прав в Конституции, и даже не от воздействия норм социальных законов на фундаментальные права, а от справедливости, связанной с естественным правом. Такая подмена правовой догмы справедливостью, традицией, понимаемой не только в юридическом, но и в морально-этическом смысле, может привести к отступлению от права как такового, немыслимого без нормативности. Это и превышает допустимые рамки судейского усмотрения.

Так и произошло в конституционной истории США первых десятилетий XX в. Появилось новое измерение надлежащей правовой процедуры. До дела «Локнер против Нью-Йорка» под надлежащей процедурой имели в виду не законность в понимании европейского континентального права, а процессуальную справедливость, т. е. процессуальные требования в духе общего, «судейского» права. После дела «Локнер против Нью-Йорка» клаузула надлежащей правовой процедуры стала применяться для запрета законов, отмены материальных норм права. Это явление получило название «материальной надлежащей правовой процедуры» («substantive due process oflaw»). Иначе говоря, в конце XIX в. Суд отказался применять эту клаузулу для защиты граждан от расистских законов, сославшись на то, что она имеет чисто процессуальное применение (procedural due process). Однако с 1905 г. Суд стал применять эту Поправку для материально-правовых целей (отмены законов, улучшающих положение наемных работников) и уже не ссылался на то, что поправка имеет только процессуальное применение.

Такие действия Суда вызывали и вызывают до сих пор критические оценки авторов всех направлений, но приводят к различным предложениям по выходу из этой «юридической ловушки». Одни авторы полагают, что есть две доктрины: процедурного надлежащего правового процесса и материального надлежащего правового процесса. Обе, считают эти авторы, легитимны в конституционном смысле. Другие авторы полагают, что есть одна доктрина — надлежащей правовой процедуры, которая не может быть ничем иным, как процессуальным юридическим средством, применяемым в порядке конституционного контроля. Исходя из этого они считают признание концептуальной доктрины материальной надлежащей правовой процедуры самой большой ошибкой суда в его истории[134]. По их мнению, причина этой ошибки — политизация суда, его отказ от судейского самоограничения и согласие с рассмотрением политических вопросов.

Третий этап применения данной клаузулы — 1937 г.—1980-е гг. — начался в 1937 г., когда в деле «Гостиничная компания западного побережья против Пэриша»[135] Закон штата Миннесота об ограничении продолжительности рабочего дня был признан Верховным судом не противоречащим Конституции США и клаузуле надлежащей правовой процедуры. Тем самым судьи применили принципы естественно-правовой справедливости в ином, противоположном понимании. В деле «Локнер против Нью-Йорка» шла речь о том, что через социальные законы нельзя нарушать право «продавать и покупать рабочую силу, которое является составным

элементом свободы». В деле «Гостиничная компания западного побережья против Пэриша» Верховный суд утверждал, что «гарантия свободы не избавляет от контроля ту широкую сферу деятельности, которая состоит из договорных отношений и не отрицает за государством права предусматривать ограничение гарантий основных прав»1.

Таким образом, доктрина материальной надлежащей правовой процедуры теперь распространялась Верховным судом на социально-экономические акты, содержащие вопросы материального права. Следовательно, права, вытекающие не только из договорных отношений и интересов собственников, но и из позитивного законодательства (права получателей пособий и наемных работников), обеспечивались как соответствующие надлежащей правовой процедуре. Суд перестал делать вид, что понятие справедливости сводится только к защите собственности. Следовательно, Верховный суд расширил понятие конституционных прав (фундаментальных, основных прав) и отнес к этой категории права человека, которые прямо не упоминаются в Билле о правах. При таком подходе следующим шагом Верховного суда должно было стать конституционное признание социально-экономических прав не как соответствующих праву на свободу, а независимо от личных прав. Но Суд не был готов к такому решению.

Содержание материальной надлежащей правовой процедуры не оставалось неизменным, оно развивалось в соответствии с потребностями текущей политики государства в социально-экономической сфере жизни общества, приспосабливалось к масштабам государственного регулирования экономики. Суд Уоррена в 50— 60-х гг. XX в. на основании XIV Поправки создал обновленную доктрину фундаментальных прав, к которым отнес не только те права (преимущественно личные), которые прямо названы в Конституции, но и другие права.

При этом Суд легализовал в конституционном значении новые права на основании одновременно трех доктрин: надлежащей правовой процедуры, равной защиты закона, необходимых и уместных полномочий. Суд имел в ви- дуне буквальное прочтение соответствующей клаузулы, а все основное содержание XIV Поправки, последний раздел которой предписывает законодательной и исполнительной власти осуществлять меры в направлении равноправия (разд. 5 XIV Поправки), не допуская при этом нарушения основных личных и процессуальных прав граждан. Концепция материальной надлежащей правовой процедуры продолжала использоваться Судом для признания необходимости регулирования социальноэкономической сферы и, что важно в контексте нашего исследования, для защиты социально-экономических прав. B 1960-х гг. Суд применял клаузулу надлежащей правовой процедуры для обоснования конституционности социально-экономических законов, аффирмацион- ных действий и субъективных прав граждан (например, права на справедливое судебное разбирательство для получателей социальных пособий).

Представители конституционного легализма говорят о весьма произвольном конструировании новых прав граждан, но для такой своеобразной изощренности есть целый ряд оснований. Основой такого конструирования стал принцип справедливости, как и прежде понимаемой как приоритет основных прав и права собственности. Суд применяет эти основные права не только на основании права собственности, но и на основании других прав ко всем американским гражданам, в том числе получателям (потребителям) социальных услуг. Вследствие такого широкого подхода к вопросу о конституционных правах появляется возможность закрепить социальноэкономические права граждан и превратить их в консти- туционно-охраняемые права. Применение для этой цели доктрины надлежащей правовой процедуры могло в большей степени способствовать достижению цели, чем применение других доктрин. Суд получил возможность без внесения в текст Конституции формулировок социально-экономических прав (на труд, на образование, на социальное обеспечение) защищать их в качестве конституционных. Некоторое время такая позиция господствовала в Суде Э. Уоррена и Суде У. Бергера в самом начале его деятельности (с начала 1970-х гг.) благодаря активности таких сторонников защиты социально-экономических прав, судей Верховного суда, как П. Дуглас, У. Бреннан, T. Маршалл. Однако Суд в конечном счете воздержался от закрепления такой линии и от официального признания социально-экономических прав конституционными, фундаментальными правами.

Четвертый этап — 1980-е гг. — начало XXI в. — характеризуется постепенным движением к отказу от применения «материальной надлежащей правовой процедуры». Многие авторы, например, Г. Уайт, ставят под сомнение применение надлежащей правовой процедуры для признания соответствия конституции социальноэкономических законов. Этот автор называет доктрину материальной надлежащей правовой процедуры «мифом, действующим только для того, чтобы ввести в заблуждение юридическую общественность»[136]. С середины 1970-х гг. линия на применение всех процессуальных гарантий для защиты широкого перечня социальноэкономических прав Судом Бергера (1970—1985 гг.) стала ставиться под сомнение. В этом смысле показательны дела «Бэкки против Совета регентов Калифорнийского университета» 1978 г.[137] и «Мэтьюз против Элдриджа» 1976 г. Решения, принятые по этим делам, свидетельствовали о сокращении юрисдикции надлежащей правовой процедуры по двум вопросам, принципиально важным для конституирования социально-экономических прав. В решениях по обоим делам Суд Бергера не встал на путь прямого отрицания права на судебную защиту, но подтвердил необходимость применения в предварительном порядке специфической административной процедуры. Четвертый этап применения надлежащей правовой процедуры в период Суда У. Ренквиста (1986—2005 гг.) закончился своеобразным компромиссом. Как и в случае с доктриной равной защиты закона Суд допускал применение доктрины материальной надлежащей правовой процедуры для признания конституционности социально-экономического законодательства и прав, вытекающих из него. B то же время все чаще Суд применял эти доктрины только при наличии главенствующего (непреодолимого) интереса государства (compelling interest) и при условии, что это законодательство не ведет к нарушению основных (фундаментальных) прав. Это означало, что имеет место не пересмотр, а сужение поля применения доктрины для защиты социально-экономических прав.