Развитие законодательства и прав американских граждан в сфере социального обеспечения

Законодательство и расширение прав граждан в сфере социального обеспечения со времен «нового курса» Рузвельта приобрело приоритетный характер, хотя основы социальной политики формировались еще с начала XX в.

Термин «social security» в российской социально-экономической литературе обычно переводится как «социальное обеспечение». Главный американский закон в этой сфере — Закон о социальном обеспечении (Social Security Act) 1935 г. Проблема, однако, усложняется тем, что социально-обеспечительное законодательство в США состоит из двух каналов, двух систем оказания социальной поддержки (социальных услуг), и один из них — страхование — в своем названии тоже содержит «social security». Вторым каналом, или направлением является социальное вспомоществование — public assistance. Поэтому название соответствующего законодательства и отрасли права было бы правильно именовать «право социального обеспечения и социального страхования». Однако далее в тексте работы мы будем придерживаться уже традиционной терминологии и именовать соответствующее отраслевое право правом социального обеспечения1.

Функционирование социального обеспечения с 1935 г. строится на применении двух принципов — страхования и вспомоществования либо их объединения в той или иной социальной программе. В литературе есть оценки этих принципов и их реализации в политике американских властей2. Однако недостаточно изучены правовые аспекты политики в сфере социального обес- [193] [194] печения. Следует обратить внимание не только на конституционно-правовые аспекты, но и непосредственно на содержание Закона о социальном обеспечении, как и на дополнения и поправки к нему.

Говоря о социальном вспомоществовании и социальном страховании, не следует считать эти направления изолированными друг от друга и от других направлений социальной политики. Так, пенсионеры, получающие минимальную пенсию в системе социального страхования, имеют право на дополнительную пенсию по линии вспомоществования.

Сравнивая социальную политику на отдельных этапах, следует выявить действие как экономических, так и политических факторов, определивших формирование американского конституционализма и социально-экономического законодательства. Главными проблемами являются роль государства в этой области и характер прав граждан. Если в системе регулирования трудовых отношений американское государство не встало на путь наращивания расходов и создания широкомасштабного аппарата управления, то в сфере социального обеспечения, по словам американского автора, «оно было вынуждено встать на этот путь»1. B подтверждение этого высказывания можно привести другое сравнение: если в сфере здравоохранения частный сектор в начале XXI в. продолжал опережать государственные затраты, то в исследуемой сфере социального обеспечения роль феде- [195] рального правительства и штатов имела определяющее значение.

Большое значение для защиты прав в этой сфере имела ратификация в феврале 1913 г. XVI Поправки к Конституции США. Согласно Поправке подоходный налог (главный источник поступлений в бюджет) взимается федеральными органами, а не штатами. B тексте Поправки подчеркивалось, что целью этого положения является формирование федерального бюджета. «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с дохода... не распределяя эти налоги между отдельными штатами...»1. По мере роста американской экономики становилось все более очевидным, что именно федеральное правительство, а не штаты, имеющие ограниченные налоговые возможности, способно выступить инициатором новых направлений в социальной политике — социального обеспечения и страхования. Таким образом, хотя деятельность в социальной сфере оставалась под контролем штатов, федеральное правительство все чаще проявляло инициативу и выступало в качестве главного двигателя и спонсора основных социальных программ.

Главные вехи на пути формирования социального обеспечения в США определялись: законодательными инициативами «прогрессивной эры» (1900—1917 гг.), нашедшими отражение в законодательстве отдельных штатов; противоречиями между штатами и федеральным правительством в решении социальных проблем в 1920-х гг.; началом развития законодательства в сфере социального обеспечения на федеральном уровне в 1930-х гг.

С самого начала политика социального вспомоществования имела благотворительные цели и осуществлялась не только религиозными объединениями, общественными организациями, бизнесом, но, прежде всего, [196] штатами совместно с местными органами[197]. Исключения (выплаты пособий ветеранам гражданской войны 80— 90-х гг. XIX в. федеральным правительством) лишь подтверждали общую тенденцию отказа центральной власти от проведения социальных реформ. B начале XX в. федеральные власти, в особенности администрация T. Рузвельта, под влиянием прогрессистского движения выступали с инициативой проведения социально-экономических реформ, но в основном это касалось трудовых отношений и бюджетной политики, а не создания системы социального обеспечения как регулярной и обязательной помощи. Только после 1913 г. в связи с увеличением федерального бюджета предложения помощи штатам приобретают характер предписаний, стимулирующих действия штатов в социальной сфере.

Причины столь позднего по сравнению с другими странами Запада начала социальных реформ многообразны. Формирование и развитие государства в США, в отличие от европейских стран, проходило в условиях жесткого соблюдения принципа разделения властей и более значительного авторитета судебной власти. Американские авторы утверждают, что в XIX в. США развивались как страна, где главную роль играла судебная власть и политическая система так называемой патронажной демократии[198]. Последняя означает, что сменяющие друг друга партии стремились путем конкретных мер доказать эффективность своей политики, не апеллируя к абстрактным целям государства и не используя государственный аппарат.

Однако формирование на рубеже веков федеративного государства с разветвленными функциями и профессиональной государственной службой стало основой для его активной социальной политики. B условиях обострения противоречий в связи с развитием индустриальных отношений профессионализация государственного аппарата, как и создание всеобъемлющей системы социального, прежде всего пенсионного законодательства, были неизбежны.

B американской литературе критикуется подход, согласно которому борьба между капиталом и рабочим классом была главным фактором создания системы социальной защиты в интересах рабочих. По утверждению Скокпол, разнородные по социальному составу массовые демократические движения прогрессистского периода вынуждали политиков всех уровней проявлять инициативу по развитию социального законодательства. Объяснение отсутствия законодательства в этот период пассивностью и недостаточным влиянием рабочих организаций верно лишь отчасти. Различные факторы — экономические, политические, правовые — действовали в противоположном направлении, создавая основу перемен либо препятствуя им. Под правовыми факторами имеются в виду, прежде всего, особенности конституционного развития, проблема федерализма и роль судебной власти.

Прогрессисты, выступая с инициативами принятия социального законодательства и отдавая в данном вопросе решающую роль штатам, следовали политической традиции, опасаясь коррупции при распределении средств, с которой нелегко бороться на федеральном уровне. Они выступали против европейского опыта как не соответствующего американским условиям.

Становление эффективной системы социального обеспечения тормозилось отсутствием федеральных законов из-за применения норм деликтного права, в соответствии с которыми работодатели избегали ответственности, используя различные способы, например доказательство в суде вины другого работника. По причине массового травматизма в штатах принимались решения о создании компенсационных фондов с целью предоставления пострадавшим немедленных выплат. Верховный суд вследствие остроты проблемы принял решение о соответствии Конституции таких мер[200]. Первые законы в штатах о компенсации ущерба от производственного травматизма появились в Монтане (1909 г.), Нью-Йорке (1910 г.), Вашингтоне и Висконсине (1911 г.)[201]. К 1927 г. большинство штатов приняли законы о компенсациях по производственному травматизму. Однако законы «прогрессивной эры» не свидетельствовали о планах долгосрочного регулирования социальных отношений, а были призваны устранить только наиболее вопиющие проявления господства крупных корпораций.

К началу 20-х гг. XX в. социальное обеспечение в рамках государственного законодательства было представлено лишь двумя отдельными программами — одна по пенсиям для гражданских федеральных служащих, другая — по социальному обеспечению ветеранов Первой мировой войны. B 1921—1928 гг. социальная деятельность американского государства не была свернута, но ее формы постепенно менялись. Законы 1920-х гг. большей частью сохраняли признаки государственной благотворительности. Характерно, что действия властей в этой сфере получили своеобразную идеологическую окраску и проводились под лозунгом американизма. Что это означало? Имелось в виду несколько аспектов.

B США развивалось женское движение, принимавшее различные формы. B 1919 г. женщины добились предоставления равных с мужчинами избирательных прав в соответствии с XIX Поправкой Конституции (заметим, что это не принесло им экономического равноправия). B социально-экономической области одной из важнейших побед женского движения стало принятие Конгрессом в 1921 г. Закона Шепарда—Таунера о защите материнства и детства (Infancy and Matemity Protection Act)[202]. По этому Закону был реализован принцип встречного финансирования в рамках федерально-штатного взаимодействия при координирующей роли федерального органа — Детского бюро США.

Утверждение этого Закона объяснялось не только возросшей активностью женщин, но и тем, что этот закон органично вписывался в идеологическую схему американизма. Во-первых, по положениям Закона соответствующая программа не имела постоянного характера, а была рассчитана на семь лет. Во-вторых, судьи Верховного суда не скрывали, что решающим обстоятельством в пользу принятия Закона о защите материнства и детства были не столько правовые, сколько моральные и демографические факторы. Скокпол, однако, отмечает, что позицию Суда в отношении женских требований нельзя рассматривать только как результат движения феминисток и поощрение американизма. «Значение принятого закона заключалось не столько в новом отношении к женщинам как специальным субъектам права, сколько в общем изменении в системе прав человека путем защиты женщин как наемных работников государством. Следовательно, была пробита брешь в сопротивлении политической элиты государственной социальной политике»[203].

Однако в целом социальная политика в 1920-е гг. переживала трудный период. Попытки утверждения пенсионного законодательства и социального обеспечения в масштабах всей страны не удавалось осуществить до периодадепрессии 1930-х гг. и политики «нового курса». Подавляющее большинство работников пенсий не имели. Только для отдельных групп государственных служащих (служащих федерального правительства, учителей и пожарных) в 1923 г. была введена пенсионная система.

Страхование по безработице до 1935 г. осуществлялось в основном путем разработки планов частного страхования, имевших весьма ограниченный характер. Штаты оказывали разовую помощь безработным, но попытки законодательно утвердить пособие по безработице до 1933 г. ни в одном из штатов успеха не имели. Похожая ситуация в условиях начавшегося с 1923 г. экономического подъема складывалась вокруг других требований. Рядом штатов была отвергнута поправка к Конституции о запрете детского труда. Верховный суд США в 1918 и 1922 гг. признал недействительными законы о регулировании детского труда. Конституционные поправки о равных правах женщин и мужчин были провалены в 1925 г. в законодательных собраниях штатов. Вопреки требованию представителей демократической партии не было принято решение о создании и Министерства общего благосостояния.

С начала века и до 1935 г. федеральное финансирование социальных мероприятий осуществлялось в форме субсидий штатам и местным органам власти на те или иные социальные цели, среди которых главными были субсидии на цели вспомоществования, денежной помощи беднякам.

Все виды федеральных субсидий носили по-прежнему неупорядоченный, не оформленный в виде федеральных законов характер, и, по мнению многих политиков и юристов, не соответствовали конституционному принципу дуалистического федерализма[204]. Средства выделялись время от времени, без устоявшихся правил финансирования, под давлением обстоятельств.

Помощь штатам оказывалась тремя различными способами.

Первым было так называемое встречное финансирование (matching grants formula) в сфере транспорта, сельского хозяйства, здравоохранения и профессионального образования[205]. При отсутствии собственных действий властей штатов по развитию соответствующих сфер и по их заявлению федеральное правительство оказывало финансовую поддержку при условии, что часть суммы штаты выделяют самостоятельно. Вторым способом, применявшимся реже, чем другие, было предоставление средств по распределительной формуле (allocation grants), предполагавшей предоставление средств пропорционально количеству населения и показателям уровня жизни в штате. Третьим способом стали субсидии, получившие название «categorical grants». B 1916 г. в рамках решения о бюджетных ассигнованиях на строительство дорог закрепляется условие, согласно которому штаты- получатели должны тратить средства только на те цели, которые указаны в федеральных законах.

Поскольку большинство штатов не выделяли необходимое количество средств на социальные цели, именно целевые субсидии стали основой концепции вспомоществования на федеральном уровне — предоставление помощи нерегулярно и в размерах, произвольно определяемых в зависимости от возможностей тех, кто оказывает помощь, и с соблюдением критериев нуждаемости для тех, кто ее получает. B отношениях между федеральным центром и штатами была принята та же модель, что и между штатами и местными органами власти: давать средства для улучшения бедственного положения только в крайнем случае, исходя из имеющихся возможностей, но не на регулярной и обязательной основе.

Неустойчивость социальной политики и начинающееся противоборство политиков по вопросам социального законодательства определялись кризисом концепции дуалистического федерализма. Изменения в характере экономического развития США (развитие единого экономического пространства, однотипных индустриальных технологий, крупных корпораций, внутренней миграции и социальной мобильности населения) предопределили возрастание экономической и политической власти центрального правительства. Новые условия требовали государственного регулирования общенационального рынка и активной социально-экономической политики. Регулирование социальной сферы, прежде всего трудовых отношений и отношений социального обеспечения, не могло далее осуществляться в рамках каждого отдельного штата — по причине неспособности отдельных штатов решить проблему в силу отсутствия необходимых средств и политической воли.

Разразившийся в 1930-х гг. экономический кризис поставил под сомнение традиционный негативизм в отношении к государственной социальной помощи. Обстановка в стране вынудила власти США приступить к рассмотрению проектов реформ в социальной сфере. Начинаются поиски оптимальной модели социальной помощи, при опасениях одновременно как опасности социального взрыва, так и угрозы ослабления рыночного характера экономики.

Под давлением массовых движений активизировались политики-реформаторы, преимущественно представители демократической партии из северных штатов. Они стремились преодолеть политическую линию защиты специальных интересов[206] и перейти к защите общественных интересов. Именно эти политики были ведущей силой в дебатах о социальных реформах. Они не были ориентированы «на бизнес и исключительно экономическую эффективность социальных мер», их заботили «преимущественно методы публичного управления, стремление к большему использованию государства. Соответственно они выделяли преимущества государственного страхования»[207].

Препятствием для этой группы политиков, как и в сфере трудовых отношений, стали так называемые фундаментальные, т. е. конституционные ограничения в трактовке Верховного суда. Прежде всего это противопоставление доктрины надлежащей правовой процедуры как защищающей частную собственность конституционному праву власти расходовать средства на цели общего благосостояния. Кроме того, в рассматриваемый период продолжала господствовать концепция, согласно которой штаты в соответствии с X Поправкой Конституции отвечают за те направления законодательной и политической деятельности, которые не обозначены в федеральной Конституции в перечне законодательных положений федерального Конгресса, что не могло не оказать влияния на законодательный процесс «нового курса».

B такой обстановке для достижения результатов в виде утверждения законов приходится добиваться одобрения со стороны оппонентов и для этого идти на существенные уступки им. При этом программные установки, разработанные партиями или правительственными агентствами, как правило, приносились ими в жертву.

Еще одной особенностью законодательного процесса в 1933—1935 гг. была его определенная изолированность от текущей политической жизни с целью создания юридически выверенного и политически нейтрального документа, не дававшего преимущества тем или иным политическим силам. Ф. Рузвельт осознавал трудности на пути столь необходимой реформы. По решению Президента был создан специальный аналитический орган — Комитет экономической безопасности, главную роль в котором играли не только члены его политической команды — министр труда Ф. Перкинс, сенатор Р. Вагнер, — но и профессионалы-эксперты, представлявшие так называемую Висконсинскую школу. B этом штате в период губернаторства Р. Лафолетта с 1901 г. интенсивно проводились прогрессивные реформы. Представители Висконсинской школы как научно-практического направления признавали интересы штатов определяющими в американской федерации и полагали, что достичь согласия на уровне штатов между различными социальными слоями гораздо легче, нежели на уровне федерации. Задачей Комитета экономической безопасности (исполнительным директором был назначен Э. Витте) стала подготовка докладов и разработка законодательных предложений. Параллельно такие предложения рассматривались в комитетах Конгресса США.

Большое значение имела решимость Рузвельта добиваться положительного итога голосования даже путем уступок сторонникам прав штатов[208]. Президент разделял мнение о том, что значительную часть расходов должны нести штаты, отчасти этим объясняется его согласие с принципами вспомоществования в готовящемся законопроекте. Однако к середине 1934 г. Рузвельт утвердился во мнении, что программами пенсий и пособий по безработице должно управлять федеральное правительство, а организационно они должны быть отделены от помощи беднякам[209]. В это же время в Комитете Витте разрабатывается план общенационального пенсионного страхования.

Витте разделял осторожность Рузвельта. Более того, опасаясь критики справа и слева, призывов оставить полномочия по распределению средств на социальные нужды штатам, он некоторое время соглашался с сокращением программы социального страхования и даже с ее исключением. Только массовое движение и давление на Конгресс воспрепятствовали этому[210].

Американские авторы уточняют, что говорить об обязательной и регулярной пенсионной помощи на уровне штатов до 1935 г. не представляется возможным, — и из-за нехватки средств, и потому, что большинство штатов не были готовы к принятию соответствующих законов. По словам П. Дугласа, только в семи штатах к 1935 г. решения имели обязательную силу, будучи оформлены в виде закона. В остальных система оказания помощи носила факультативный характер (optional measures)[211], и работники предпенсионного возраста приглашались принять в ней участие путем уплаты взносов.

Рузвельта привлекала система общенационального социального страхования, поскольку в случае ее принятия деньги для облегчения положения престарелых и безработных должны были накапливаться в федеральном фонде по ясной и быстрой схеме — через налог на социальное страхование, взимаемый с фонда оплаты труда.

Предпочтение Рузвельта объяснялось и другими причинами. Во-первых, по его мнению, выдача пособий правительством превращалась, на основании регулярных взносов в фонд социального страхования, в субъективное социально-экономическое право на получение средств поддержания дохода для работников, американских граждан. Такое право, полагал он, обеспечит не только обязательность, постоянство и регулярность выплат, но и уверенность, и достоинство граждан. «Мы должны действовать так, — говорил Рузвельт, — чтобы обязанность работников вносить средства в фонд социального страхования и оплачивать пенсии и пособия по безработице обеспечивала их юридическое, моральное и политическое право на получение пособий»[212].

Во-вторых, фонд обретет устойчивость при его отделении от основной части бюджета и запрете использовать его средства на другие цели. «В случае финансирования пенсий и пособий по безработице из общих бюджетных поступлений (general revenues. — В. C.), назначение, размеры, регулярность и условия выплат будут зависеть... от капризов Конгресса»[213].

В-третьих, побудительным мотивом одобрения предложений по созданию национальной системы социального страхования была надежда Рузвельта на то, что билль не будет оспариваться Верховным судом, если фонд будет независимым от бюджета и правительства, а право сбора налогов на цели общего благосостояния у федеральной власти есть по Конституции. Деятельность по сбору налоговых средств для функционирования социального фонда и деятельность по управлению программой были рассмотрены в разных частях законопроекта как не связанные друг с другом. И в том, и в другом случае исполнительная власть не получала исключительных полномочий (их получали фонд социального страхования и совет попечителей). Конгресс же мог использовать свое конституционное право «устанавливать налоги» и «расходовать средства» «для целей общего благосостояния», что прямо соответствовало Конституции США. Таким образом, отпадало основное обвинение противников социальных реформ (в том числе в высшем органе судебной власти) во вмешательстве федерального правительства в дела штатов, в их полномочия по управлению собственным бюджетом.

В-четвертых, причиной, ускорившей законодательную инициативу администрации Рузвельта, стали опасения правительства относительно активизации левой и правой оппозиций «новому курсу». Предложения Висконсинской школы считались альтернативой леворадикальным планам. К последним относились внесенные для рассмотрения в Конгрессе билль конгрессмена Р. Ландина («рабочий билль») и «план Таунсенда» популистского содержания. В соответствии с положениями первого законопроекта создавалась всеохватывающая государственная система компенсации утраченного заработка для престарелых и безработных, финансируемая предпринимателями и государством, управляемая с привлечением представителей рабочих и фермерских организаций. В соответствии с «планом Таунсенда» путем дополнительного налогообложения предпринимате-

лей и под жестким государственным контролем вводилась система выплат по безработице в унифицированном размере (200 долл.) и финансирование пенсий из федерального бюджета с всеобщим охватом в установленном законом размере. Несмотря на нереальность принятия подобных предложений, их популистский характер мог существенно повлиять на политическую стратегию Рузвельта и разрушить создаваемую им демократическую коалицию.

Говоря о позиции бизнеса[214], следует пояснить, что она не была однозначной. Крупный капитал и основные предпринимательские объединения выступали против федерального социального обеспечения. Однако значительная часть предпринимателей полагала, что ни бизнес, ни отдельные штаты не справятся с нахлынувшими проблемами. Роль же активных защитников позиций штатов, взятая на себя деловыми кругами, диктовалась не столько их ревностным отношением к Конституции и стремлением сохранить ее в неприкосновенном виде, сколько деловыми интересами. Представители деловых кругов штатов, где действовали либо разрабатывались социальные программы, говорили об ухудшении конкурентных позиций из-за потерь, связанных с налогообложением на социальные цели. Утверждалось, что даже таким штатам, как Висконсин, где удалось согласовать интересы бизнеса, властей и населения, необходима федеральная финансовая поддержка.

Проблема финансового федерализма вызвала дискуссию по широкому кругу политических и правовых вопросов. До 1933 г. установление предписаний встречного финансирования не вызывало серьезного противодействия и разногласий ввиду незначительности сумм, выделяемых из федерального центра штатам. С 1933 г. при новых попытках центра взять на себя решение социальных проблем это противодействие значительно возросло, а вопрос о соотношении полномочий федерального центра и субъектов федерации стал центральным в ходе дебатов в Конгрессе.

B конце 1934 г. был подготовлен итоговый доклад Комитета экономической безопасности, содержащий основные положения нового законопроекта. B начале 1935 г. разработка нового билля с некоторыми изменениями (программа помощи безработным ставилась под совместное федерально-штатное управление) была завершена при участии администрации и Комитета экономической безопасности, и законопроект был передан в палату представителей для обсуждения.

Основные положения законопроекта о социальном обеспечении[215] были разделены на три части: программа пособий по безработице, программа пенсионного страхования и программы вспомоществования, помощи гражданам с низким доходом.

Довольно неожиданно главными стали не проблемы прав штатов и финансирования программ, а политические вопросы, прежде всего о роли государства в социально-экономической сфере и его влиянии на развитие конституционализма. Сенатор Ф. Гейл доказывал (используя программу социалистической партии США), что «положения закона совпадают с программой социалистической партии, а их осуществление приведет к отказу от американской формы правления»[216]. «Порочной» называли противники основную цель закона — «наделение экономическими правами всех». Они указывали, что «равная экономическая безопасность для всех может быть достигнута только в тоталитарном государстве, которые сейчас, в 30-х гг., существуют в Европе»[217]. «Закон неконституционный, а Верховный суд докажет, что это не закон о доходах бюджета, а закон об обеспечении всеобщей экономической безопасности»[218].

Множество доводов оппозиции касалось принуждения штатов участвовать в социальных программах, «принудительного и постоянного характера участия в программе», что является нарушением основных личных прав. Говорилось о неконституционности налога на социальное страхование[219].

Можно выделить следующие доводы неолиберального большинства (в основном от демократической партии). Во-первых, существующая система поддержки в штатах не только не обеспечена финансами, но и неизбежно рухнет через два-три года. Финансирование пенсий из бюджета невозможно не только из-за нехватки ресурсов, но и вследствие того, что это не американский путь, совпадающий с государственной благотворительностью. Взимание страхового налога не только обеспечит экономию бюджета, самоуважение граждан, но и станет основой права на социальное страхование как основного экономического права (matter of right rather than a public charity)[220].

Из содержания дискуссий в обеих палатах видно, что наибольшее внимание уделялось вопросу о системе обязательного пенсионного страхования престарелых. Под нажимом противников закона администрация Рузвельта отступила в вопросе о контроле над фондом социального страхования и согласилась на еще большую, практически полную независимость фонда. По замыслам авторов доклада, фонд должен действовать на основе самоокупаемости при контроле попечительского совета фонда над использованием его резервов. Роль же совета по социальному страхованию[221] (Social Security Board — SSB), с 1952 г. получившего название «администрация социального страхования» (Social Security Administration — SSA), сводилась к административному управлению и разрешению спорных вопросов, в том числе вопросов вспомоществования[222].

Однако это отступление было тактическим и позволило не утратить главное — обязательный контрибу- тивный, т. е. основанный на страховых взносах участников, характер программы. Сенат внес важные поправки. Ужесточались условия получения пенсий в случае сохранения полной занятости после выхода на пенсию, несмотря на предостерегающие доводы о нарушении прав плательщиков страховых взносов. Сенаторы от южных штатов настояли на отмене морального обоснования предлагаемых мер (фраз о разумности, долге, необходимости помощи, достатке как гарантии социальной стабильности). Они утверждали, что обещания федерального правительства могут спровоцировать активные действия национального меньшинства, которое, воспользовавшись обещаниями сверху, будет требовать улучшения положения вне зависимости от наличия материальных возможностей для этого. B программе страхования безработицы было разрешено оформление пособий без создания для этой цели федеральных органов на территории штатов.

Принципиальный характер, с точки зрения ослабления роли федерального правительства в системе помощи безработным, имела отмена поправки о применении налоговых скидок (tax offsets) по отношению к предприятиям, нуждающимся в стабилизации экономического положения. Эту меру ставили под сомнение обе стороны: неолибералы — поскольку она направлена не столько на поддержку безработных, сколько на поддержку бизнеса[223], а консерваторы — поскольку усиливалось влияние федерального правительства на бизнес.

Закон о социальном обеспечении был утвержден Конгрессом летом 1935 г. Он состоял из 10 статей, формулирующих три основные программы (федерального пенсионного страхования, федерально-штатной программы помощи безработным, штатно-федерального вспомоществования), которые можно охарактеризовать на основе следующих трех критериев.

Во-первых, объекта регулирования (та или иная группа получателей); во-вторых, способа и принципа финансирования (из бюджета или из фонда, формируемого путем уплаты страховых взносов); в-третьих, способа назначения пособий (на обязательной и регулярной основе или в зависимости от проверки нуждаемости).

Все эти критерии определяют характер тех прав, которыми по положениям Закона были наделены получатели социальной помощи. Либо это право, приобретенное путем уплаты страховых взносов (earned right), следовательно, реализуемое как основное право, которое нельзя изъять. Либо это предоставленное государством право (granted right), которое зависит от показателей нуждаемости и экономических ресурсов государства, следовательно, не отвечает самому понятию права.

Первая группа статей — I, IV, V, VI и X[224] — включала правовые установления и нормы о субсидиях (по образцу grants-in-aid) штатам для оказания помощи соответственно: престарелым; детям до 16 лет, лишенным родительской поддержки; матерям и детям; незрячим инвалидам. Эти положения стали основой программ вспомоществования (Public Assistance Programs). Руководство программой должны были осуществлять штаты, а не федеральное правительство, хотя на совет по социальному страхованию были в Sec. 2(a) Закона [225] возложены функции координации их усилий.

Статьи о вспомоществовании не вызывали значительных разногласий, поскольку противники билля подвергли критике социальное страхование как усиливающее полномочия федерального правительства в социальной области. B отличие от общенациональной пенсионной программы, программы вспомоществования находились под управлением штатов, которые определяли размер пособий и критерии их назначения. Федеральные деньги выделялись по формуле аІІосайоп formula grants — на условиях, определяемых ежеквартально, исходя из заявленных штатом потребностей. Многие американские авторы считают ошибкой отказ от установления федерального стандарта вспомоществования[226]. Возникли проблемы определения доли штата из предназначенных в соответствии с квалификационными требованиями расходов.

Следующий объект законодательного регулирования в Законе о социальном обеспечении — программа помощи безработным. Ее основные элементы излагались в ст. III, а принципы ее финансирования — в ст. VIII (выше мы говорили о разведении по разным статьям вследствие стремления законодателей отделить взимание налогов от управления программой и тем самым действовать в рамках Конституции). Соответствующая программа именовалась федерально-штатной, однако задуманное соотношение полномочий между центром и субъектами Федерации в ходе реализации этой программы (после принятия законов внутри штатов) быстро из-

менилось в пользу штатов. По положениям ст. III Закона в каждом штате устанавливался фонд помощи безработным, действующий под федеральным контролем. Фонд формировался путем взимания федерального налога с предпринимателей в размере 3% с фонда заработной платы (Sec. 904. Title VIII of the SSA-1935)1. Закон предусматривал, что взимание этого налога может быть приостановлено, если в данном штате будут приняты компенсационные законы (для пополнения общего федерально-штатного фонда). Поскольку к середине 1937 г. все штаты приняли такие законы, то федеральное правительство не могло влиять на установление размера пособий, следствием чего стали существенные различия в размерах пособий и в налоговых поступлениях в отдельных штатах. Законом предписывалось, что фонды пособий по безработице должны функционировать без использования заимствований из бюджета.

И только третья часть Закона (несомненно, выделяющаяся с точки зрения легитимации социально-экономических прав как субъективных, связанных с обязанностями государства по их защите) была определена как федеральная программа. Она и стала главным достоинством Закона, поскольку не только предназначалась для нуждающихся, но предполагала широкий обязательный охват работников, обязательное участие в программе путем уплаты страхового налога, получение права на пенсию и приобретение участниками социального страхования соответствующих прав. Программа излагалась, как и предыдущая, в двух статьях — II и VIII. B тексте Закона она получила название «федеральная программа пенсионного страхования престарелых граждан» («Federal Old-Age Insurance Benefits»). B соответствии с положениями ст. II и VIII по этой программе предусматривались выплаты из общенационального фонда социального страхования.

Фонд формируется путем обязательной уплаты налога на социальное страхование (payroll tax) участниками программы — работниками отраслей индустрии и предпринимателями — в равных долях. Каждый работник уплачивает налог, устанавливаемый по единой ставке до определенного уровня заработной платы. Предприниматель уплачивает налог с фонда заработной платы в том же размере. Налог имеет регрессивный характер, т. е. выше определяемого законом уровня ставка налога не повышается[227].

Первый принцип социального страхования — кон- трибутивный принцип (страхование на основе обязательных страховых взносов). Говоря об ограничениях участия в программе, следует уточнить, что почти все категории работников, исключенные из программы, получали освобождение от социального налога[228]. Это касалось не только работников сельского хозяйства и прислуги, но и многочисленной категории временно занятых и сезонных работников, а также так называемых самозанятых (self-employed)[229] и государственных служащих, имеющих свои программы пенсионного страхования.

Вторым принципом социального страхования стал принцип обмена между поколениями. Средства, поступающие от налога на социальное страхование в пенсионный фонд от работающих, должны были сразу выплачиваться бывшим работникам, уже вышедшим на пенсию. В ст. II Закона говорилось об определении порядка и организации выплат. Выдвигалось квалификационное требование: непрерывная занятость не менее чем пять лет с заработной платой не менее чем 2 тыс. долл. в год[230].

Третьим стал принцип уровня возмещения, согласно которому размер пенсии должен соответствовать определенному уровню стажа и заработков. Поскольку в период трудовой деятельности не исключена потеря работы, весьма изощренная формула учитывала не только стаж, но и сочетание стажа с суммой выплат налога на социальное страхование за трудовой период (начисляется сумма по так называемым кварталам охвата). Размер пенсии в этой связи вычислялся по специальной формуле, с тем, чтобы не допустить значительных отличий в размере получаемой пенсии между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми работниками[231].

Итак, основой социального законодательства США стало использование двух способов финансирования и организации программ: социального страхования и социального вспомоществования. Программа пенсионного обслуживания базируется на принципе социального страхования, программы помощи беднякам — на принципе вспомоществования, а в основе программы пособий по безработице — и тот, и другой принципы. Различие между ними определяет и различный характер соответствующих прав, которые получили участники программ.

Появление двух способов финансирования стало отражением двух разных подходов к правовому регулированию в социальной сфере. С точки зрения неолибералов всеохватывающая программа (пенсиями по старости во второй половине века были охвачены около 90% работающих) не может быть бесплатной, что противоречит самой сути и канонам неолиберализма. Следовательно, пенсии должны выплачиваться по страховому принципу за счет страховых взносов работников и предпринимателей. С точки зрения классического либера-

лизма и консервативных сил любая помощь не должна иметь всеохватывающий характер, поскольку это противоречит Конституции США, отвергающей социальноэкономические гарантии. Следовательно, нет необходимости в создании специальных социальных фондов под контролем государства. Только в случае крайней необходимости (очевидной нетрудоспособности) гражданам необходимо выплачивать пособие непосредственно из бюджета.

После утверждения Закона о социальном обеспечении и его одобрения Верховным судом дискуссии среди политиков не прекратились, возникло много опасений об экономических последствиях программы социального страхования.

Поскольку в соответствии с положениями Закона резервные средства не могут вкладываться в частные предприятия (они могут быть вложены только в государственные ценные бумаги под определенный в Законе процент1), вызывало озабоченность изъятие из рыночного оборота значительных денежных средств, что лишает частных вкладчиков возможности владеть частью государственных обязательств. В 1937—1938 гг. в центре внимания был вопрос о том, в состоянии ли резервный фонд обеспечить функционирование системы социального страхования. Имелись в виду гигантские по объему задачи, количество плательщиков социального налога (40 млн) и будущих получателей, а также централизованный характер программы.

В контексте анализа возможных социальных последствий обращалось внимание на то, что из-за отсутствия стажа пенсии могли получить далеко не все. Вызывал недовольство регрессивный характер налога, обеспечивающий преимущество высокооплачиваемым категориям. Проблемой была и координация усилий с системой вспомоществования, поскольку задачи координации возлагались Законом на SSB. Трудновыполнимой задачей мог стать обмен между поколениями. B условиях, когда взносы уже взимались, а пенсии работники молодых возрастов должны были получать только с 1965 г., эти работники выступали против предлагавшегося повышения взносов. И, наоборот, работники, уже выходящие на пенсию и не вносившие ранее взносы, должны были получать эту пенсию в полном объеме, что, по утверждению многих политиков и специалистов, было несправедливо. Правительство, следуя линии на неприкосновенность социального страхования и назначив выплату первых пенсий не с 1942 г., а с 1940 г., не пошло на изменение основных положений, надеясь на улучшение экономической ситуации и успешное формирование фонда.

Главным же недостатком Закона (как и ныне существующей системы социального обеспечения) был и остается принцип вспомоществования. Несправедливость системы вспомоществования и с юридической, и с социальной точки зрения была очевидной. Пособия престарелым из числа бедняков, не заработавших пенсию, могли быть назначены только после прохождения проверки на нуждаемость, часто неэффективной, унизительной и зависящей от субъективной позиции проверяющих из тех или иных органов. Кроме того, эти пенсии должны были выплачиваться в зависимости от экономических ресурсов и только находящимся в крайней нужде (Section 1 of SSA-1935)1.

Негативные последствия принятия программ вспомоществования отчетливо проявились в 1936—1938 гг. и в последующие периоды, что привело к необходимости внесения дополнений в Закон о социальном обеспечении. Возникли проблемы распределения федеральных средств по программам вспомоществования между штатами. Предполагалось распределять эти средства не по обычной формуле встречного (50 на 50) финансирования, а в зависимости от благосостояния штата. Бедные (c низкими среднедушевыми доходами) штаты могли получить до двух третей средств на программы вспомоществования от федерального правительства, богатые штаты — не более одной трети, а остальные — по паритетному принципу: половина средств штата и половина федеральных[232].

Проблема заключалась не в трудностях подсчета для штатов, точно не относящихся ни к одной из этих условных групп, а в том, что как часть богатых, так и бедные штаты, выдвигая различные доводы, не стали выполнять условия финансирования.

Все это привело едва ли не к срыву реализации программ вспомоществования. Штаты, опираясь на возможность самостоятельного выбора, отказались от установления гарантий по выплате и встали на путь собственного определения таких размеров пособий, которые сочтут целесообразными[233]. Тем самым, как пишет Дуглас, «пенсии превратились в пособия по бедности, и не случайно от термина «пенсии» по этим программам повсеместно отказались»[234]. Все предпосылки для такого хода событий были определены текстом Закона о социальном обеспечении. Федеральная власть отдала штатам право руководства программой; элементы благотворительности по существу были запрограммированы, учитывая нехватку бюджетных средств и диспозитивный характер правовых норм.

Когда начались невыплаты пособий, различия между частной благотворительностью и государственным вспомоществованием окончательно исчезли. «Впрочем, — отмечает Дуглас,— одно отличие осталось. После того как люди узнали о существовании закона, они стали воспринимать пособия как свое неотъемлемое право»[235]. В этой связи впервые возникла дискуссия о сути данного права: принадлежит ли пособие получателю как его собственность, если по закону оно должно быть выплачено, или такое пособие из права превращается в административное вознаграждение (administrative gratuity).

Возникшая необходимость внесения изменений в законодательство в 1939 г. привела к принятию поправок к Закону о социальном обеспечении (Social Security Act Amendments) 1939 г. В этом Законе Правительство обязывалось увеличить дотации по программам вспомоществования — детям из неполных семей и беднякам из числа престарелых — в целом на 50%. По программе социального страхования начало выплаты пенсий было перенесено с 1942 на 1940 г., а запланированное ранее увеличение налога payroll tax было отменено. Более того, программа социального страхования была расширена путем включения в нее новой категории получателей — иждивенцев (survivors), что привело к изменению ее названия (Old-Age, Survivors Insurance (OASI)).

Таким образом, в соответствии с положениями Закона о социальном обеспечении 1935 г. была создана разветвленная система социальной поддержки. Наиболее существенной особенностью была неоднородная структура социальной защиты и нерешенность проблемы социально-экономических прав. Только программа социального страхования, в соответствии с которой получить социальное благо можно в обмен на трудовой вклад, имеет такую позитивную легитимацию. Данное право на социальное страхование каждого гражданина является неотъемлемой частью правового статуса личности, оно есть у всех, как «принадлежащее по праву», обеспеченное судебной защитой, а не только политической волей и ресурсами государства, конституционное и неотчуждаемое. Кроме того, государственное социальное страхование в данном случае является, в соответствии с толкованием Конституции, обязанностью госу- дарства1.

Социальное страхование стало общенациональной системой, независящей от политической ситуации и воли в отдельном штате. Эта система была обеспечена законодательно, а затем и конституционно, когда в 1937 г. Верховный суд признал ее соответствие Конституции.

События конца 1930-х гг. подтвердили отсутствие реальных прав получателей по программам вспомоществования. Закрепленный Законом о социальном обеспечении дискреционный характер полномочий по этим программам не только у штатов, но и у федеральных органов исполнительной и законодательной власти не позволил обеспечить приемлемое финансирование программ. Получатели пособий системы вспомоществования не имели права на регулярное получение пособия ни как приобретенного в период трудовой деятельности (earned, или accrued right), ни как специального права (special right), ни как имеющего всеобщий характер (general right).

Это произошло вследствие компромисса между попытками создать общенациональную систему на регулярной и обязательной основе, с одной стороны, и стремлением сохранить прежнюю систему в форме государственной благотворительности на уровне штатов, с другой. Более того, элементы системы благотворительности из-за отсутствия признания ее конституционного характера были распространены и на федеральный уровень, поскольку федеральные власти берут на себя часть полномочий по финансированию помощи беднякам, не опираясь на конституционную обязанность оказания такой помощи.

В странах Европы социальная политика увязывается с принципом солидарности, характерным для централизованной экономики с регулирующими функциями государства. Российские авторы справедливо связывают конституционность этого принципа с регулированием социальных отношений. По существу, программа социального страхования является примером такой солидарности, а налог на социальное страхование в США, несмотря на его регрессивный характер (и, как результат этого, несоответствие принципу социальной справедливости), стал воплощением коллективного (солидарного) финансирования.

Появилась концепция «позитивных» прав и свобод, согласно которой началось переосмысление прежних, в основном негативных, прав и свобод (связанных с запретом государства, его органов вмешиваться в пространство свободы индивида, в том числе в свободу экономической деятельности). Законодательное утверждение позитивных прав и свобод (в пользу трудящихся и нуждающихся), нацеленное на улучшение материального положения граждан, становится в XX в. одним из основных императивов политики в США, как и в других западных государствах.

B США это новое направление социальной политики не было заявлено с такой силой, как в Европе, вследствие господства либеральных традиций и меньшей остроты социальных противоречий, прямым следствием чего стал иной путь конституционного закрепления социально-экономических прав. Соединенные Штаты, с одной стороны, сопротивлялись европейскому опыту, заключавшемуся либо в создании государственно-централизованной системы социального страхования, либо в создании государственно-корпоративной системы с решающим влиянием индустриальной организации рабочих партий и профсоюзов. С другой стороны, американские реформаторы использовали имеющиеся к тому времени в Европе рецепты социального страхования. Последние были ими творчески переработаны в соответствии с реалиями своей страны и, прежде всего, особенностями федеративной формы правления и условиями относительно неразвитой системы административного управления.

Федеральное правительство влияет на систему социального страхования, а крупные корпорации на уровне штатов определяют характер помощи. Несмотря на федеративную структуру и сопротивление части политической и экономической элиты, появилась эффективная федеральная программа социального страхования. Утверждение страхового принципа платы взносов и финансирования пенсий из доверительного фонда под контролем государства, фонда социального страхования, прошло проверку временем. Последующие попытки отказаться от системы социального страхования или существенно реформировать ее в период президентства P. Рейгана в 80-х гг. XX в. и Дж. Буша-младшего в начале XXI в. не были осуществлены.

2.3.