3.1. Социальное страхование и вспомоществование на новом этапе (50—70-е гг. XX века)

K началу второй половины XX в. заложенные Рузвельтом основы социальной политики привели к изменениям функции государства и улучшению условий защиты прав граждан в сфере социального обеспечения.

Федеральное правительство взяло на себя ответственность за реализацию части функций, ранее принадлежавших штатам. Требования граждан, представителей различных слоев населения — рабочих, женщин, бедняков и др. — получили «законодательное закрепление и конституционное обоснование»[283], что означало углубление процесса легитимации. По мнению Дж. Саттона, «...вместе с законами социального благосостояния создается и право человека и новые формы правовых процедур, которые применяются к той или иной социальной группе — детям, инвалидам, безработным и т. д.»[284]. Законодательное закрепление прав граждан привело к обсуждению вопроса о конституционной сущности социально-экономических прав.

Насущная потребность уточнения конституционного значения социально-экономических прав определялась и рядом других причин, например международно-правовым признанием этих прав, осуществленным в Уставе OOH 1945 г. и во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (документах, подготовленных с участием американской делегации), обострившейся политической борьбой вокруг роли государства в регулировании социально-экономических отношений. Важной причиной дальнейшего реформирования социального законодательства была необходимость конституционного обоснования новых направлений социальной политики. Если в 1930-х гг. акцент делался на предоставлении денежной помощи получателям — престарелым, беднякам, инвалидам, то на новом этапе, в особенности в 1960-х гг., правительство реформирует систему вспомоществования как не отвечающую задаче защиты основных прав человека, решает проблемы с обеспечением права на образование и доступности услуг здравоохранения. Все это ставит перед Верховным судом США ряд вопросов, прежде всего обеспечения правом на судебную защиту для широкого круга получателей пособий.

В отличие от периода «нового курса» Верховный суд не только реагировал на действия Правительства, но и сам проявлял инициативу по расширению конституционных прав и созданию механизма их защиты. В широко известном решении по делу «Браун против Совета образования» 1954 г. Суд отказался от судебного стандарта «раздельного, но равного» («separate, but equal»), применявшегося с 1896 г. в делах о расовой сегрегации (раздельном пребывании в общественных учреждениях, что особенно болезненно сказывалось на равноправии в сферх образования и труда). Под прикрытием «нейтрализма» «нерушимости формального равенства» государство отказывалось от решения проблемы дискриминации, требующей активных позитивных шагов правительства по ее искоренению. Само понятие гражданских прав предполагало расширение этих прав на низшие слои общества (преимущественно темнокожее население), основных получателей пособий по вспомоществованию. Вопрос о социально-экономическом неравноправии (образование, трудоустройство, условия получения пособий) стал увязываться с вопросом о гражданском (конституционном) равноправии, вследствие долгих лет дискриминации и нарушений прав этих групп населения государственными органами и частными лицами.

Критика Закона о социальном обеспечении (недовольство приверженцев классического либерализма[285] регулярным и принудительным характером пенсионного страхования и неэффективностью программ вспомоществования) повлияла на дальнейшее развитие социально-экономических прав во второй половине XX столетия.

США. С 1934 г. и до конца XX в., а в несколько измененной форме и в начале XXI в.[286] постоянно обсуждался вопрос о выборе между двумя методами социального обеспечения: социальныім страхованием и социальным вспомоществованием. По словам Скокпол, «именно американцы, больше чем граждане других стран, совершенно по-разному оценивали программы социального страхования и вспомоществования». Более того, в наследии «нового курса», отмечает она, главное — «сущностное и концептуальное различие между ними»: социальное страхование рассматривается как система, где право каждого приобретено, заработано, и правительство не вправе его отнять; социальное вспомоществование рассматривается не как право, а как правительственная подачка (handout), не являющаяся правом[287].

Для определения конституционно-правовых оснований прав граждан в социально-экономической сфере целесообразно проследить эволюцию этих каналов социальной политики — страхования и вспомоществования, обращаясь к законодательству, политике исполнительной власти и вопросам конституционной интерпретации социально-экономических прав.

Касаясь системы страхования, отметим, что после вступления в силу Закона о социальном обеспечении 1935 г. существовали опасения за успешную реализацию программы. Однако уже в первое десятилетие после принятия Закона и до середины 1960-х гг. события продемонстрировали ее прочность и устойчивость. Более того, механизм социального страхования, основанный на создании фонда, не только был успешным для получателей, но и сыграл важную роль для стимулирования экономики (путем поддержания покупательной способности и общественной стабильности в стране). Основные поправки (дополнения) к Закону о социальном страховании принимались каждые два-три года, а наиболее значительные законы, расширявшие число получателей, принимались каждые три-четыре года в период до конца 1970-х гг.

Вслед за поправками 1939 г., когда получателями программы стали иждивенцы, наиболее значительные изменения произошли в 1950 г. Повышался уровень налогооблагаемой заработной платы до 3,6 тыс. долл. в год в связи с повышением цен, доходов и уровня жизни. Размер пособий увеличивался на 70%. B число получателей включались так называемые самозанятые (self-employed), т. е. индивидуальные предприниматели, работавшие без применения найма, за исключением фермеров, а также штатные и местные служащие — всего около 10 млн человек. B 1952 г. размеры пособий вновь были повышены, а налоговая база возросла до 4,2 тыс. долл. в год, и еще 7,5 млн человек вошли в систему социального страхования, включая фермеров и работников надомного труда. Всего примерно пять шестых рабочей силы во второй половине 1950-х гг. оказались охваченными системой социального страхования. B 1956 г. имели место два изменения: новыми получателями стали граждане, получавшие ранее инвалидное пособие на постоянной основе в штатах по программам вспомоществования; пенсионный возраст для женщин был снижен с 65 до 62 лет, но при раннем выходе на пенсию предусматривалось некоторое сокращение размеров пенсий. Через два года, в 1958 г. налогооблагаемая база увеличилась до 4,8 тыс. долл., и соответственно был установлен новый процент взимания налога. Иждивенцы бывших работников, получающих страховое пособие по инвалидности, зачислялись в категорию получателей ежемесячных пособий. B 1960 г. были сняты возрастные ограничения для получателей-инвалидов и смягчены общие критерии назначения. B 1961 г. произошло повышение налога на социальное страхование — payroll tax, увеличились размеры пособий, минимальный пенсионный возраст и для мужчин был снижен до 62 лет. При этом 62 года означали возможность раннего выхода на пенсию вместо 65 лет, но размер пенсий сокращался[289].

Основным содержанием дополнений было повышение ставки социального налога и налогооблагаемой базы заработной платы с целью финансового обеспечения увеличивающихся размеров пособий и расширение круга получателей.

Успешное развитие программы до 1970-х гг. не ослабило политической борьбы и не остановило обсуждения конституционных вопросов. Республиканская партия выступала против так называемого большого правительства, ответственности федерального центра за социальную политику. Сохранялась угроза, что в случае прихода к власти республиканской администрации программа пенсионного страхования будет демонтирована. Однако после прихода к власти в 1952 и в 1968 гг. республиканцев существенных перемен в социальной политике не произошло. Органы по управлению социальными программами, созданные Рузвельтом в период «нового курса», были поставлены под контроль Конгресса и его комитетов после неудачи административной реформы 1938—1939 гг.[291] Администрация социального страхования (главный из этих комитетов сумела в таких условиях упрочить свой независимый статус. С начала 1950-х гг. большинство республиканцев в Конгрессе стали голосовать за развитие программы социального страхования, а с середины 1950-х гг. — и за ее распространение на новые категории населения. Программы социального страхования пользовались поддержкой широких слоев населения, например, рабочих организаций в течение всего индустриального периода. До 1970-х гг. поддержка со стороны профсоюзов АФТ-КПП (Конгресс производственных профсоюзов) была определенно значимой, поскольку планы частного пенсионного страхования находили весьма ограниченное применение, а влияние индустриальных рабочих и профсоюзов оставалось значительным.

Программы социального страхования принесли гражданам США не только облегчение положения, но право на социальное страхование, в качестве приобретенного, субъективного права.

B течение многих лет принятию программ государственного медицинского страхования сопротивлялись не только консерваторы, но и медицинское сообщество в лице влиятельной Американской медицинской ассоциации (AMA). Эти силы утверждали, что предложения по государственному здравоохранению и страхованию инвалидности означают переход к социалистической организации соответствующих сфер. Президент Д. Эйзенхауэр выступал против обязательного медицинского страхования и предложил план так называемого перестрахования, не принятый Конгрессом, который предусматривал оказание помощи частным страховым фирмам с тем, чтобы они увеличили охват американских граждан[293]. Президент Дж. Кеннеди в 1961 г. предложил Конгрессу обновленный план медицинского страхования для лиц от 65 лет и старше. Вместо этого плана была утверждена ограниченная по числу получателей Программа Керра-Миллса (для лиц с низким доходом).

И только в 1965 г. в виде поправок к Закону о социальном обеспечении была принята новая программа, функционирующая по тому же принципу социального страхования — Программа медицинского страхования престарелых (медикейр)1. B ходе дебатов в Конгрессе стало ясно, что ожидаемого распространения государственного медицинского страхования на всех трудящихся не произойдет, получателями программы стали в основном престарелые. B Законе о поправках 1965 г. был закреплен принцип социального страхования для этих целей, государство обязывалось нести в основном административные расходы, а оплата медицинских счетов осуществлялась из фонда медицинского страхования (Health Security Fund), формируемого и действующего по тем же принципам, что и фонд социального страхования для престарелых, иждивенцев и инвалидов. B Законе содержались и некоторые спорные положения2. После создания этой самой крупной социальной программы из принятых во второй половине столетия произошло серьезное увеличение государственных расходов на социальные нужды.

Популярность программы связана с ее использованием для защиты интересов среднего класса, а не только малоимущих. Успеху программы способствовал ее контрибутивный (взносы будущих пенсионеров) характер, ставший дополнительным основанием распространения концепции социально-экономических прав. По словам Скокпол, «только программа социального страхования имеет позитивную легитимацию как конституционное средство защиты прав граждан, а право на социальное страхование причисляется к основным правам гражданина»3.

К середине 1970-х гг. выявились существенные недостатки в структуре программы (прежде всего в системе финансирования). По оценке этой программы одним из [294] [295] [296] ведущих российских американистов А. А. Поповым, «консервативные критики правильно определили наиболее уязвимое место»1. Это принцип обмена между поколениями, когда все имеющиеся в фонде средства распределяются между пенсионерами и не используются для накопления. Тяжесть расходов по выплате перекладывается тем самым на работающих. С увеличением объемов выплат (рост числа получателей и размеров пособий) и при замедлении поступлений от налога на социальное страхование в 1970-х гг. возникла угроза истощения фондов, предотвратить которую можно только увеличением налоговой нагрузки работающих. Консерваторы в связи с этим говорили, что система страхования превращается в систему вспомоществования (исчезает принцип самопомощи). По мнению M. Дертик, одной из причин начавшихся трудностей социального страхования стало ослабление независимого статуса программы в связи с подключением новых категорий получателей по Программе гарантированного дохода с 1974 г.2 «Произошло совмещение принципов вспомоществования и страхования и, несмотря на сохраняющуюся финансовую автономию, Администрация социального страхования теперь была вынуждена следовать политике правительства, утрачивая свой независимый статус»3.

Период относительно успешного развития программ социального страхования продолжался до начала 1970-х гг. Система пенсионных гарантий в решающей степени зависит от поддержания размеров пенсий в условиях инфляции. Одной из основных проблем социального страхования был все более усиливающийся разрыв между размером пенсий и стоимостью жизни. И уже с 1967- [297] [298] [299] 1968 гг. главным требованием граждан пенсионного и предпенсионного возраста стало требование индексации, автоматического повышения размеров пенсий в соответствии с инфляцией без изменения самой формулы начисления. Говоря о том, что к началу 1970-х гг. программа достигла высшей точки развития[300], американские авторы имеют в виду индексацию пособий по социальному страхованию в соответствии с новым законом. B 1972 г. Поправки к Закону о социальном обеспечении (Social Security Amendments Act)[301] предусматривали единовременное повышение пенсионных пособий c 1 января 1974 г. (на 20%), а начиная с 1975 финансового года — в зависимости от роста стоимости жизни ежегодно[302].

Переход ОФП c середины 1970-х гг. в стадию кризиса связан с макроэкономическими проблемами. Несмотря на огромные масштабы поступлений от страхового налога — payroll tax (в начале 1970-х гг. они составляли около 30% от поступлений в федеральный бюджет) в связи с ухудшением экономической и изменением демографической ситуации (рост продолжительности жизни и увеличение числа пенсионеров) возникала угроза истощения средств фонда. Увеличение числа безработных, инфляция, рост количества пенсионеров, а также последствия осуществляемой с 1974 г. индексации пенсий привели к возникновению угрозы истощения фондов социального страхования. B 1976 г. возник дефицит в 4 млрд долл.[303] Было заявлено, что если не повысить размер налога на социальное страхование для работников, то фонд по инвалидности будет полностью исчерпан в 1979 г., а пенсионный фонд и фонд по потере кормильца в 1983 г.[304]

Однако «лобовая атака» и попытка отменить программы социального страхования не имели шансов. Наступление на программы страхования в тот период не привело к их сокращению. Три фактора играли решающую роль. Во-первых, программы социального страхования имели специфический характер — они были независимы от политического курса администрации при реализации. Во-вторых, предложения о ликвидации не могли стать основой для обсуждения: не только пенсионеры, но и работники, профсоюзы, часть средних слоев, использовали доступные средства давления, в том числе лоббизм. В-третьих, крупный бизнес решил ограничиться изучением и экспериментированием с модернизацией существующей системы и корпоративными планами пенсионного страхования.

Среди вариантов вывода OASDI из кризиса наиболее радикальные предложения (уменьшить размер выплат, повысить пенсионный возраст и установить схему пополнения фондов из бюджета) были отвергнуты и администрацией Дж. Картера, и Конгрессом. Оставался традиционный способ — увеличить налоги. По Закону о финансировании социального страхования (Social Security Financing Act) 1977 г.[305] вновь увеличивался налог на социальное страхование. Кроме того, частично менялась и формула начисления пенсий с тем, чтобы уменьшить «уровень возмещения», т. е. процентное соотношение размеров пенсий и других пособий с размером заработной платы[306].

Дополнительной причиной трудностей реализации социальных программ (помимо макроэкономических проблем) стала борьба политических сил, использовавших для достижения своих целей нерешенные проблемы социального обеспечения. С 1975 г. консерваторы обыгрывали тезис об экономическом крахе социального страхования. Через средства массовой информации они стремились использовать недовольство плательщиков страхового налога[307]. Пресса была заполнена утверждениями о том, что молодые работники будут оплачивать многократно большее количество взносов и взамен не получат приемлемых пенсий[308]. B демократической партии также раздавались голоса против повышения налогов.

Нельзя считать, что консервативные силы выступали однозначно против системы социального страхования. Ее главная особенность — относительная независимость от правительственных решений — переводила конфликт между пенсионерами и правительством в иную плоскость: конфликт между молодым поколением, уплачивающим страховой налог, и престарелыми гражданами. Проблема достижения эффективности путем реализации ответственности Правительства вследствие сохранения автономного статуса OASDI рассматривалась как административно-управленческая проблема. A коренную реорганизацию или отмену программы осуществить невозможно именно вследствие ее страхового принципа. Иначе говоря, плательщики взносов, выходящие на пенсию, уже приобрели, заработали это право, и не в силах Картера (как в дальнейшем Рейгана или Буша-старшего) отменить это право.

Более угрожающее положение складывалось вокруг системы вспомоществования, программы которого с самого начала подвергались все большей критике. Если программы социального страхования поддерживало большинство американцев, то программы вспомоществования отвергались значительным количеством избирателей. Ввиду нерешенной проблемы бедности государство и общество вынуждены были сохранять эту систему. Это было косвенным результатом политической борьбы. Республиканская партия направляла острие своих атак на программы страхования, добиваясь их реформирования как обязательных и государственных программ, «ведущих к социализации», но считала программы вспомоществования неизбежным бременем (или «меньшим злом» — в зависимости от политических пристрастий)1.

Недостатки управления и контроля по этим программам, заложенные еще в Законе о социальном обеспечении 1935 г., с особой силой проявлялись в самой большой программе — Программе помощи детям из бедных семей (ADC). B 1950-1960-х гг. расходы на эту программу существенно возросли, поскольку новые условия предусматривали выплаты и нуждающимся матерям, и нуждающимся детям одновременно. B 1958 г. Конгресс ввел облегченные требования к принципу встречного финансирования по аналогии с программой помощи инвалидам. B 1961 г. новые законодательные изменения предусматривали, что такие семьи могут получать пособия в случае безработицы отца. Изменилось и название этой самой затратной программы в системе вспомоществования — она стала называться Aid to Family with Dependent Children — AFDC (Программа помощи нуждающимся семьям с детьми)2. B результате в 1964 г. по сравнению с 1945 г. число получателей увеличилось с 3 до 8 млн человек, соответственно увеличились и расходы с 1 млрд до 5 млрд 370 млн долл.3

Все эти усилия не позволяли уменьшить показатели бедности в Соединенных Штатах к началу 1960-х гг. Проблема бедности превратилась в общенациональную [309] [310] [311] проблему, обсуждаемую на всех уровнях. О вопросах финансирования, несмотря на некоторое улучшение финансового положения штатов, свидетельствовала необходимость непрерывного увеличения доли федерального правительства в финансировании основных программ вспомоществования. B соответствии с поправками 1939 г. федеральное правительство возмещало штатам 20 долл. из каждых 40, потраченных в месяц на малообеспеченных и незрячих граждан. Поправки, принятые с 1946 по 1962 г., повысили федеральную долю до 85 долл. в месяц для лиц, нуждающихся в медицинской помощи; до 54 долл. в месяц для слепых; до 63 долл. в месяц для малообеспеченных1. Этих средств вместе с расходами штатов не хватало для поддержания доходов на уровне прожиточного минимума, не говоря о такой цели, как сокращение числа бедняков. Доля затрат штатов сильно варьировалась в соответствии с политикой властей и финансовыми возможностями.

Упадок системы вспомоществования был составной частью кризиса социальной политики, ее политических и конституционных оснований, следствием неопределенности самих целей социального законодательства и средств их достижения. Изменение этих средств и основных направлений социальной политики откладывалось как по причинам набравшей силу тенденции двухканального развития социальной политики (страхование и вспомоществование), так и вследствие продолжающегося противоборства между сторонниками активной роли государства, вмешательства федерального правительства в социальной сфере и противниками такого вмешательства.

Решение вопроса об основных векторах развития, степени и формах применения политики «государства [312] благосостояния» определяло действия всех трех ветвей власти.

B рамках исполнительной власти в связи с приходом в Белый дом администрации Дж. Кеннеди, а затем в условиях массовых выступлений за гражданские права в стране разгораются дискуссии о приоритетах и путях дальнейшего развития экономики и социальной сферы. Президент понимал необходимость облегчения положения многомиллионных слоев и значение получения возможности для них заниматься квалифицированным трудом. Конгресс же сопротивлялся предложениям Кеннеди, направленным на изменение акцентов борьбы с бедностью в направлении выделения средств не только на помощь беднякам, но на создание для них, и особенно для национальных меньшинств и молодежи, реальных возможностей в сфере труда, образования, здравоохранения и участия в политической деятельности.

Американские власти под воздействием социальноэкономической обстановки, последствий так называемого «бэби-бума» и массовых выступлений молодежи стали осознавать необходимость срочных мер. Однако они (а это были в основном представители демократической партии) шли на значительные уступки консервативным республиканцам с целью скорейшего принятия социальных программ. Эти уступки зачастую вели к выхолащиванию социально-экономического законодательства и его неэффективности с точки зрения достижения результатов. Отсюда и характер большинства программ — сохранение руководства штатов или совместное управление, сдерживающее их эффективность, ограниченное финансирование и возможность урезывания расходов как «родовой признак» вспомоществования.

При преемнике Кеннеди Л. Джонсоне, опиравшемся на демократическое большинство в Конгрессе, было громогласно объявлено (в речи нового Президента в Мичиганском университете в июне 1964 г.) о планах создания «Великого общества» и «борьбы с бедностью». Наиболее важным основанием этих целей стали законы, принятые в 1964—1968 гг.[313] В 1964 г. был принят Закон об экономических возможностях (Economic Opportunity Act)[314].

Закон предусматривал создание в администрации Президента Управления экономических возможностей (Office of Economic Opportunity — OEO) с целью координации социальных программ в сфере занятости, образования и профессиональной подготовки. 11 новых программ создавались для борьбы не столько с последствиями бедности, но и с причинами ее возникновения. Среди них программа «Трудовой корпус», по аналогии с программой общественных работ Рузвельта предусматривавшая создание молодежных трудовых лагерей. В соответствии с другими программами трудовой подготовки выделялись федеральные средства для трудоустройства молодежи с целью приобретения трудовой практики и профессиональных навыков в системе социального обслуживания населения. Устанавливались требования по обеспечению качества подготовки молодежи: контрольные испытания, оснащенность рабочих мест, достаточное финансирование, заинтересованность местных руководителей[315].

Программа «Учись-работай» («Work-Study») предназначалась для студентов всех типов высших учебных заведений, в том числе двухлетних колледжей, где подавляющее большинство студентов составляли выходцы из бедных темнокожих семей. Вузам для облегчения трудоустройства выделялось средства, в частности компенсировались административные расходы. Главной целью было создание рабочих мест и поощрение приемлемой (не препятствующей продолжению учебы) занятости.

B частности, студентам запрещалось работать более 15 часов в неделю[316]. Вузы могли «учитывать собственные интересы» и в то же время обязывались следовать общим интересам, для защиты которых и была создана программа.

B этих программах уделялось внимание воспитанию гражданской позиции и привитию навыков «по защите общественных интересов»[317]. Со сходными целями и в надежде на солидаризм и воспитание активной гражданской позиции при поддержке государства была утверждена и Программа «Добровольцы на службе Америке» (VISTA). Добровольцы после прохождения подготовки должны были работать в течение года по оказанию помощи беднякам. Их деятельность включала создание различных кооперативов, проведение юридических консультаций, ликвидацию неграмотности, работу с детьми из бедных семей и т. д. Предполагалось также, что добровольцы личным примером и участием смогут заинтересовать бедняков в деловой активности и предприимчивости. Для руководства программой создавался национальный консультативный совет с задачей управления и координации с другими программами. Одной из его главных целей было выделение федеральных средств на совершенствование юридической помощи беднякам по гражданским делам. Новые федеральные средства помогли сформировать группы юристов, действующих в сфере защиты интересов бедняков.

B ст. 2 Закона об экономических возможностях предписывалось создание городских и сельских программ коммунальных (общинных) действий (Urban and Rural Community Actions Programs). Цель — максимальное участие местных жителей в местных проектах благоустройства для ослабления уровня бедности путем улучшения условий проживания. Ввиду важности этой программы допускалось ее полное финансирование из федеральных средств[318]. Однако и в этой программе акцент делался на развитии трудоустройства молодых безработных.

Положения рассматриваемого Закона прямо затрагивали получателей основной программы вспомоществования — помощи детям и родителям из бедных семей, прежде всего глав семей — мужчин. Здесь был обозначен замысел, реализованный в 1996 г., — поощрениектрудовой деятельности получателей по программам вспомоществования. Выделялись средства для их трудоустройства.

B ходе принятия Закона обсуждался вопрос об изменении критериев нуждаемости для назначения пособий по уже действующим программам вспомоществования, решенный в пользу получателей. Иначе говоря, новые дополнительные средства по программам Закона об экономических возможностях не должны были учитываться при назначении пособий по вспомоществованию, а только для создания равных возможностей.

B целом можно рассматривать Закон об экономических возможностях как ответ на неудовлетворительные итоги функционирования программ вспомоществования. Его целью было не только ослабление недовольства широких слоев населения. Экономическая составляющая указанных мер заключалась в том, что трудоустройство, квалифицированный труд и доступ к другим возможностям могли привести к поощрению спроса на товары, повышению покупательной способности, к реализации задачи повышения профессионально-образовательного уровня и общественного здоровья граждан страны. Это способствовало бы обновлению и совершенствованию рынка рабочей силы, общественным интересам, защищаемым в соответствии с конституционными принципами, интересам различных слоев, вплоть до представителей крупного капитала, предпринимательства. Особое значение приобретает создание экономических возможностей по реализации основных прав человека.

Однако большинство программ 1964 г. (к ним также можно отнести Программу продовольственных талонов и школьных завтраков, финансируемых по линии Министерства сельского хозяйства и утвержденных в этот же период) не предусматривали изменение принципа финансирования как основы вспомоществования. Программы не привели к обеспечению занятости основной массы получателей пособий по вспомоществованию. Решающую роль к концу 1960-х гг. сыграло недостаточное финансирование (вследствие вьетнамской войны и спора о бюджетных приоритетах), из-за которого не удалось продвинуться в реализации полезных законодательных положений.

Актуальные и своевременные положения рассматриваемого Закона не сопровождались созданием необходимого централизованного и эффективного механизма на федеральном и местном уровне. Несмотря на федеральное финансирование, некоторые программы, например, «Трудового корпуса», утверждал губернатор штата. B соответствии с Законом директор Управления экономических возможностей (OEO) обязывался подписать соглашение между федеральными, штатными и местными агентствами с участием частных и некоммерческих организаций. Нескоординированность, хаотичность действия программ были результатом многоцелевой направленности и наличия формулировок о необходимости согласования усилий.

Новая стратегия на включение получателей пособий по линии вспомоществования в процесс активной производительной деятельности с целью вывода этих групп (прежде всего, работоспособных представителей национальных меньшинств) из низшего социального слоя по замыслу была правильной. Правительство рассчитывало, что эти граждане, получив поддержку в системе образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и в системе собственно вспомоществования, покинут ряды бедных. Эту задачу за короткий срок оказалось невозможно выполнить. B 70-х гг. XX в. социальная политика перестала давать ощутимые результаты как с точки зрения макроэкономики, так и с позиции достижения социальных целей, например, сокращения бедности. Резко обострилась борьба, одним из направлений которой были усилия по реорганизации программ вспомоществования.

Неолибералы, начиная с 1970-х гг., выступали с предложениями объединения трех основных программ вспомоществования в единую общенациональную программу с целью ликвидации бюрократических барьеров для их осуществления. «Выход в том, чтобы национальные меньшинства и бедняки участвовали в тех же программах, что и белый средний класс»[319]. Неолибералы полагали, что неудачи вспомоществования являются результатом отсутствия политического влияния их получателей, поддержки в Конгрессе. Они стремились наделить программы вспомоществования признаками страхования, придать им черты общенациональной программы с четкими федеральными предписаниями относительно размеров пособий.

B 1972 г. в рамках поправок к Закону о социальном обеспечении появилась Программа гарантированного дохода (Supplemental Security Income — SSI)[320], в которой были объединены Программы вспомоществования престарелым, инвалидам и незрячим, живущим ниже уровня бедности. Наиболее очевидной целью было увеличение размера пособий по бедности. Размер гарантированных федеральным Правительством (объединенная программа передавалась под управление администрации социального страхования) пособий по вспомоществованию с 1974 г. (время вступления в силу Программы) был повышен, но не достиг прожиточного минимума. Участвующие в этой программе сохранили и право на пенсии по программе социального страхования, поскольку эти пенсии для лиц, имевших незначительный трудовой стаж, но попавших в число получателей социального страхования, были настолько малы, что их получатели соответствовали критериям вспомоществования.

Консерваторы во время подготовки данной Программы благожелательно отнеслись к ней. Во-первых, из-за «теста на нуждаемость», что позволяло обеспечить калькуляционный подход и помогать только в виде крайней нужды. Позднее это получило название принципа адресности — «оказывать помощь тем, кому она действительно необходима»[321]. Во-вторых, вследствие отсутствия автоматического роста программы, что и является главным признаком вспомоществования (закрепленная в законе возможность сокращения расходов по программе). Решение было «двухпартийным», следовательно, с уступками обеих сторон. В ходе дебатов звучали «успокоительные речи» — «необходимо использовать лучшие стороны страхования и вспомоществования»[322]. Однако остается фактом, что идея «гарантированного дохода» M. Фридмана, которая была предложена автором Р. Никсону в этом Законе, не была осуществлена. Эта идея как средство перехода на одноканальное финансирование из федерального бюджета всех нуждающихся семей с отказом от страхового налога и не могла быть осуществлена, поскольку ее главной целью было разрушение социального страхования как государственной программы.

He удалось достигнуть и другой цели — финансирования соответствующих программ по принципу страхования. Со времен Кеннеди раздавались требования изменить социальную политику с тем, чтобы наделить чернокожих получателей правом получения пособий социального страхования, но в результате этих же дебатов в Конгрессе 1970—1972 гг. от этого отказались. Сохранялся критерий нуждаемости и право штатов увеличивать размер пособия. И, главное, в Программугарантированного дохода не была включена самая большая программа AFDC, положение с которой становилось особенно нетерпимым. Несмотря на широкую поддержку и благородные помыслы, пособия одиноким матерям превратились в самую непопулярную и недостаточно финансируемую часть американского социального законодательства.

Увеличение социальных расходов в условиях инфляции приводит к обратному результату, т. е. к появлению новых слоев бедных, прежде всего, безработной негритянской молодежи. Если к этому добавить и сомнения в жизнеспособности социального страхования, то следует констатировать наступление серьезного кризиса в этой сфере. B это же время, в середине 1970-х гг., происходит изменение настроений в американском обществе. Опросы общественного мнения показывают, что большинство американцев выступают против перераспределения средств по линии вспомоществования. На этой волне широкий резонанс имело движение за сокращение налогов в Калифорнии («Предложение 13»), имевшее результатом сокращение расходов на социальные нужды[323]. Сбои в функционировании программ, в свою очередь, объяснялись борьбой политических сил, использовавших для достижения своих целей недостатки и нерешенные проблемы социального обеспечения. B 1970-х гг. велась активная контрпропаганда, в рамках которой получатели пособий изображались как не желающие трудиться бездельники. B ходе предвыборных кампаний правые политики пришли к выводу, что главной причиной огромного количества разводов стало якобы желание получить пособие[324].

B 1970-х гг. появились разногласия между средними слоями и бедняками. Основную массу получателей пособий в системе социального страхования составляли белые представители среднего класса, а основную часть получателей по программам вспомоществования — жители внутренних городских районов, представителей национальных меньшинств. Поскольку среди избирателей преобладали белые выходцы из среднего класса, то для бедняков и национальных меньшинств оказалось невозможным добиться (политическими средствами, давлением на законодателей) изменения положения, например, в отношении размеров пособий. Надежда на судебную и исполнительную власти, которые некоторое время проводили активную аффирмационную политику, перестают оправдываться. По мнению американских авторов, проблемы объясняются отсутствием координации между различными направлениями социально-экономической политики и нерешенностью вопроса о социально-экономических правах как конституционных.

Всем ветвям федеральной власти пришлось решать не только социально-экономические, но и конституционно-правовые проблемы. Вместо признания социально-экономических прав в качестве фундаментальных (это бы привело к устойчивому бюджетному финансированию во исполнение конституционных обязательств) власти США сконцентрировали усилия на аффирмаци- онных действиях, рассматривая их как средство достижения социально-экономического равноправия.

Проблема социально-экономического равноправия стала фактором огромного значения в неоднородном с расово-этнической точки зрения американском обществе. То, что было краеугольным камнем американской демократии, — перенесение политических вопросов в сферу права, — в условиях движения массового протеста 1960-х гг. могло осуществиться только путем наделения национальных меньшинств реальными правами, т. е. не только личными свободами, но и правами в социальной и экономической сфере. A это с неизбежностью вело к признанию ответственности государства, его позитивной роли. По словам ведущего историка права США Л. Фридмэна, «необходимо наличие дополнительной руки помощи... недостаточно разрушить правовые барьеры (декларировать и соблюдать равенство в формальноюридическом смысле. — В. С.) ...необходимы закрепляющие шаги, положительные программы помощи»[325].

Понимание необходимости таких действий (аффирма- ционных — affirmative actions[326]) пришло не сразу. Следует иметь в виду, что противодействие Верховного суда использованию федеральным правительством квот (т. е. ко-

личественных предписаний о соблюдении пропорции между белыми и цветными) с самого начала приводило к протесту вследствие обратной дискриминации и отступления от юридического равенства. Поэтому в рамках дискреционных полномочий выделялись создание дополнительных рабочих мест, средства для ускоренной подготовки, поощрение предпринимателей, принимающих «встречные планы» борьбы с дискриминацией, и т. д. Позитивные меры предусматривали расширение возможностей граждан в сфере публичных услуг — образования, здравоохранения, занятости, юридических услуг по направлениям, определенным в Законе об экономических возможностях, причем на первый план вышли проблемы преодоления дискриминации в сфере труда и образования.

Вместе с тем, аффирмационные действия были направлены на установление равенства и в сфере социального обеспечения. В Законе о гражданских правах ст. VI (Title VI) была посвящена запрету дискриминации при реализации социальных программ. «Запрещается дискриминация в соответствии с любой деятельностью или программой, предусматривающей получение федеральной помощи в отношении любого лица независимо от расового, этнического и национального происхождения»[327]. Каждое федеральное агентство и министерство c целью борьбы с дискриминацией уполномочивалось контролировать программы финансовой помощи, включая займы, гранты и все виды правительственных контрактов, издавать правовые и регулятивные нормы, утверждаемые Президентом. В названной статье речь шла и о судебных санкциях. Граждане, соответствующие критериям назначения помощи, но не получившие ее по причинам дискриминации (узаконенной, либо возникшей в результате произвола чиновника), могли обращаться в суд с гражданским иском; на органы юстиции были возложены аналогичные задачи. Судам предписывалось устранить препятствие в виде оплаты судебных издержек для такой категории дел[328].

B соответствии с Законом о гражданских правах агентствам предписывалось добиваться добровольного согласия на отказ от дискриминации, а в случае отказа от такого согласия в течение 30 дней отменять федеральную помощь в отношении получателей, допускающих дискриминацию. Отмена федеральной помощи подлежит судебному контролю[329].

Следует отметить, что речь идет об услугах, имеющих общественное значение и затрагивающих общественный интерес, что явилось основанием для вмешательства государства в деятельность и частных предприятий, а это вновь ставило на повестку дня проблему соотношения между полномочием Правительства на государственное вмешательство в социально-экономические отношения и фундаментальными правами.

Таким образом, федеральное правительство в 60— 70-х гг. XX в. было вынуждено действовать одновременно двумя способами: используя судебные органы для борьбы с дискриминацией в социально-экономической сфере, а также по прежнему пути защиты прав граждан путем «позитивного» законодательства и нормативных предписаний исполнительной власти. Наиболее острые разногласия в 1970—1980-х гг. имели место по вопросам дискриминации в сфере трудоустройства, о чем пойдет речь в следующем пункте настоящей главы.

3.2.