Регулирование коллективно-договорных отношений как средство защиты прав работников

Проблемы правового регулирования трудовых отношений тесно связаны с сущностью и ролью права на труд в его широком смысле. Право на труд включает в себя все другие, производные от него права (на равную оплату за равный труд, равенство и отсутствие дискриминации при найме, защиту от незаконных увольнений, создание рабочего объединения, использование разнообразных средств защиты труда, в том числе забастовки и др.).

Правомерность, легитимность этих источников подтверждена Верховным судом не только на основе над- конституционных принципов. В изучаемый период под такими принципами, или так называемым высшим правом, понимались догмы общего права, в особенности запрет ограничения права собственности. Догмы, или судебные стандарты, представляют собой формулировки судебных решений, получивших силу прецедента, к примеру, «непреодолимый общественный интерес», «свобода контракта», «незаконный сговор». Хотя конституционное право в США имеет публично-правовой характер, большое число его положений и доктрин основывается на судебных прецедентах, принятых в соответствии с принципами общего права в процессе толкования Конституции. Российский автор В. И. Лафитский подчеркивает, что «в ведении общего права оказались конституционно-правовые отношения: на первый план выступала уже не буква конституции, а ее принципы, истолкованные в духе общего права»[138].

Говоря о тексте Конституции с поправками как наиболее важном основании решений Верховного суда США, следует отметить, что Суд чаще всего увязывает государственное регулирование трудовых отношений с положением о межштатной торговле разд.

Регулирование трудовых отношений в США осуществляется путем применения норм не только трудового, но и конституционного, административного, процессуального права и иных отраслей (как и в других странах и системах права). Однако основой регулирования трудовых отношений является американское конституционное право. B США особое внимание уделяется разрешению трудовых споров, взаимодействию предпринимателей, профсоюзов и государства с целью конституционного и законодательного закрепления трудовых прав. Поэтому важно обратить особое внимание на такие направления трудового законодательства, которые означали законодательное развитие и конституционное признание основных прав работников. Прежде всего, это право на организацию и коллективный договор, защиту от увольнений, использование различных форм протеста и другие права, имеющие коллективный характер[139].

B отличие от многих стран Западной Европы в США до периода «нового курса» Рузвельта фактически не существовало рабочего законодательства, преобладало отрицательное отношение к закреплению правового статуса работников и рабочих организаций. Нежелание закреплять трудовые права в американском законодательстве в течение длительного времени стало возможным не только по политическим причинам. Это было результатом особенностей правовой системы США, сочетающей общее (прецедентное) и статутное право. Общее право обладало неоспоримым приоритетом до второй половины 30-х гг. XX в., до так называемой конституционной революции, характеризовавшейся изменением позиции Верховного суда по вопросу о государственном невмешательстве в социально-экономические отношения. Противники социальных законов аргументировали свои позиции традиционной ссылкой на Конституцию США, которая не наделяет широкими полномочиями федеральное Правительство (Конгресс и Президента)[140] по регулированию социально-экономических проблем, оставляя их свободному рынку.

До 1890 г. американские суды использовали (впервые — в 1806 г. по аналогии с прецедентами английского общего права) правовой стандарт так называемого незаконного, или преступного сговора (criminal conspiracy)[141] по отношению к забастовкам и иным формам борьбы наемных работников. Согласно доктрине незаконного сговора рабочий, как отдельный работник, обладал индивидуальным, личным («американским», по определению американских судов того времени) правом вступать в договорные отношения по продаже рабочей силы, в то время как рабочие организации права на это не имели — по общему праву признаются личные, а не коллективные права. Отсюда специфика трудовых договоров XIX в. (получивших унизительное определение «договора желтой собаки»), в соответствии с которыми работник принимался на работу с условием отказа вступать в профсоюз[142].

С ростом индустриального производства и организованного рабочего движения, в связи с несоответствием старой англосаксонской доктрины новым реалиям, суды в Америке начинают постепенно признавать существование рабочих объединений, но только если они ставят законные цели и осуществляют их законными способами. Однако, по словам американского историка права Л. Фридмэна, «сама забастовка, как таковая (per se. — В. C.), пикетирование, бойкоты и другие формы протеста повсеместно объявлялись судами незаконными»[143]. Забастовка, по мнению судей того времени, представляет собой нарушение неограниченного права распоряжаться собственностью с целью получения прибыли. Судебная тактика квалификации забастовок как незаконного сговора к концу XIX в. начинала уходить в прошлое, поскольку доказывать в суде факт «преступного сговора» в отношении забастовок было трудно, тем более в присутствии присяжных. Место незаконного сговора как правовой категории общего права стали занимать судебные ограничительные приказы о запрете забастовки (injunctions).

Судебное предписание требовало от лица или группы лиц воздержаться от каких-либо действий, наносящих ущерб частным интересам, если ущерб был непоправимым (а владельцы так и говорили о забастовках, имея в виду потерю прибыли). Суд запрещал не только саму забастовку, но и действия, имеющие отношение к проведению забастовки, например, сбор средств забастовщикам. Ускоренная процедура в отсутствие обвиняемой стороны являлась грубым нарушением основного права человека на обращение в суд. Если же профсоюз отказывался подчиниться, его руководители обвинялись в неуважении к суду и приговаривались к огромному штрафу либо полугодовому тюремному заключению. Например, такое наказание получил лидер американских социалистов Ю. Дебс, приговор которому в 1896 г. был подтвержден Верховным судом США. Вот почему говорить о «руинах общего права»1 на рубеже XIX— XX вв. было явным преувеличением американских правоведов; его прежние догмы продолжали применяться для борьбы с рабочим движением2.

Судебная власть сопротивлялась насущным действиям по признанию профсоюзов и осуществлению социальных мер по облегчению положения работников не только с помощью процессуальных норм общего права. Как судьи, так и органы законодательной власти на уровне штатов и федерации ссылались на Конституцию США, не на ее букву, а на ее принципы, истолкованные в духе общего права. Соответствующие конституционные положения интерпретировались Верховным судом и верховными судами штатов как запрещающие вмешательство в отношения между работодателем и работником, нарушающие свободу контракта.

Американские судьи исходили из того, что вмешательство или давление третьей стороны, т. е. профсоюза или государства, в договор найма, индивидуальный по [145] [146] своей сути, незаконно и недопустимо. B отношении профсоюзов данное положение доктрины свободы контракта трактовалось как содержащее запрет лишения права собственности (клаузула XIV Поправки о надлежащей правовой процедуре), как неправомерность вмешательства с чьей-либо стороны (и со стороны профсоюза, в первую очередь) в свободные договорные отношения, в свободу контракта. Приблизительно в таком же духе судьи истолковали и положение этой Поправки о равной защите законом, интерпретируя ее таким образом, что члены профсоюзов не могут с формальноюридической точки зрения быть защищены более надежно, чем не входящие в профсоюз работники. Ибо законодательное закрепление профсоюзов как представителей всех рабочих якобы противоречит общему праву и американской Конституции тем, что нарушает индивидуальные права.

Доктрина свободы контракта не соответствовала задачам ликвидации наиболее вопиющих злоупотреблений предпринимателей по отношению к отдельным группам работников — горнякам, рабочим других отраслей с наиболее тяжелыми условиями труда. Кроме того, она не могла стать основой регулирования условий труда работников отраслей общенационального значения (железнодорожников, государственных служащих). Она создавала препятствия и для регулирования женского и детского труда.

Первые робкие шаги по защите прав рабочих под влиянием роста забастовочного движения были предприняты в некоторых штатах. B отдельных штатах были запрещены «договоры желтой собаки», объявлены незаконными так называемые черные списки, приняты акты легислатур о выплате заработной платы только наличными деньгами. B период «прогрессивной эры» в ряде штатов (Нью-Йорк, Висконсин, Массачусетс, Орегон) все активнее стали выдвигаться требования о праве на создание профсоюзов, максимальной продолжительности рабочего дня, запрете детского труда.

Говоря о неудачах в процессе становления федерального социального и трудового законодательства США, помимо позиции судебной власти, следует выделить еще две причины.

Во-первых, это сохраняющаяся, по мнению Верховного суда США, в соответствии с остаточными полномочиями штатов (по X Поправке), роль за ними в социальной сфере. Позиция властей аграрных штатов, отвергавших меры по закреплению социально-экономических прав работников, давала дополнительные аргументы для противодействия принятию такого законодательства. Во-вторых, позиция профсоюзов из Американской федерации труда (АФТ), сконцентрировавших усилия на защите экономических требований мужчин- работников со стажем средней и высокой квалификации и их относительно привилегированного положения. До «нового курса» АФТ выступала против государственного регулирования трудовых отношений, официально заявив в 1914 г. об отказе поддержать законопроекты, касающиеся рабочего времени и минимальной оплаты труда[148].

С таким положением дел не соглашались различные политические силы. В 1916 г. Конгресс обсуждал закон, запрещающий применение детского труда. В 1918 г. созданному в условиях войны Управлению труда вменялась среди прочих обязанность контролировать право рабочих на заключение коллективных договоров. В 1926 г. в принятом Законе о трудовых отношениях на железнодорожном транспорте (Railroad Labor Relations Act) отмечалась важность переговоров предпринимателей с профсоюзами в лице представителей избранных «по собственному выбору рабочих без вмешательства и принуждения»[149].

Однако суды, изобретая новые основания, например, оценивая забастовки как удары по межштатной и международной торговле, продолжали запрещать организованные действия рабочих. В 1925 г. Верховный суд подтвердил незаконность стачки горняков в Колорадо, поскольку она ограничивает межштатную торговлю. B 20-х гг. XX в. ограничительные судебные предписания применялись наиболее активно, хотя законы о запрете забастовок формально отсутствовали в США. Как отмечает П. Рейнсбергер, «Конгресс США до 1932 г., несмотря на то, что «injunctions»[150] и «контракты желтой собаки» были главным оружием предпринимателей в борьбе против признания трудовых прав, не использовал свои юрисдикционные полномочия для восстановления справедливости»[151].

Догмы общего права и среди них абсолютный приоритет индивидуальных личных прав, приверженность принципу неприкосновенности частной собственности и нерушимости свободы контракта до конца 20-х гг. XX в. почти не подвергались сомнению. Поклонение святости рынка в его варианте lassies fair предопределяло в США вмешательство судов в процесс трудовых отношений на стороне предпринимателей.

Нельзя говорить о лишении всех прав рабочих. B ряде случаев предпринимателям и до «нового курса» пришлось смириться с существованием профсоюзов и пойти на уступки по ряду вопросов во имя экономической и политической стабильности, допуская реализацию тех или иных прав. Уже в то время профсоюзы де-факто становились одним из важнейших институтов политической системы, добившись, в частности, того, что реальная заработная плата квалифицированных рабочих с конца XIX в. в США была выше, чем в Европе. Однако суть проблемы состояла в признании профсоюзных прав и улучшении положения всех категорий трудящихся. Конституционного признания прав рабочих и их организаций не было, а суды, как правило, не применяли ссылки на некоторые нормативные акты штатов. Решения не принимались под давлением господствующих судебных доктрин, враждебных социально-экономическим правам работников.

Первым шагом, на который пошло федеральное правительство в этом направлении еще до прихода Рузвельта к власти, стало принятие в 1932 г. Закона Норриса— Лагардия (Закон о неприменении судебных приказов в трудовых конфликтах — Anti-Injunctions Act), запрещавшего применение судебных приказов по искам предпринимателей против профсоюзов. Закон провозглашал: «Никакой суд Соединенных Штатов... не обладает юрисдикцией издавать ограничительные приказы, постоянные либо временные, либо в виде отсрочки от выполнения каких-либо действий, в деле, включающем в себя трудовой спор либо вырастающем из трудового спора... вопреки публичному закону»[152].

B Законе, кроме того, был помещен перечень разрешенных форм профсоюзной деятельности. Если эти формы вытекают из трудового конфликта, то соответствующая деятельность не может преследоваться в федеральных судах[153]. По Закону Норриса—Лагардия была признана необходимость ведения переговоров, допускалась возможность применения рабочими организациями активных действий по достижению экономических целей с запрещением принуждения и вмешательства в дела рабочей организации.

Значение этого Закона состоит в том, что право на организацию и на ведение коллективных переговоров признавалось в качестве целей государства, а применение судами инструментария частного права к трудовым отношениям (т. е. общего права, направленного прежде всего на защиту индивидуальных прав, прав собственников) ограничивалось. Государство в определенной степени признавало, что в основе трудовых отношений лежит не только частный, но и коллективный интерес, который подлежит правовому регулированию публично-правовыми нормами. Старая доктрина свободы контракта не отменялась; в Законе только содержался намек на ее неэффективность и говорилось о «реальной свободе контракта»[154].

Однако, по словам Рейнсбергера, «провозглашение контроля над судебными предписаниями было всего лишь заявлением о том, что суды не должны помогать предпринимателям в случае трудового конфликта. Не было ясного заявления о том, что собственникам запрещено злоупотреблять своими правами, нарушая права работников»[155]. Закон не закреплял основные трудовые права, а лишь ограничивал юрисдикцию федеральных судов в случаях возникновения трудовых конфликтов. Суды сохранили по общему праву полномочия устанавливать запреты и ограничения на действия работников по организации забастовок. Закон не привел к признанию основных трудовых прав, большая часть которых уже была законодательно закреплена в странах Западной Европы. Это право на гарантированный минимум заработной платы (в 1923 г. в деле «Адкинс против Детской больницы»[156] Верховный суд признал неконституционными законодательные попытки установить уровень минимальной оплаты труда в отдельных штатах), право на пособие по безработице. Не были признаны три основных права в системе трудовых отношений: на коллективный договор, создание профсоюза, забастовку.

Таким образом, путь к «новому курсу» Рузвельта, открывшему период активного государственно-правового регулирования трудовых отношений, был весьма тернистым. Появление трудового законодательства осложнялось необходимостью приспособления американского права к реалиям индустриального общества, признания в том или ином виде коллективных прав рабочих объединений. При этом возникали вопросы, проистекающие из главной дилеммы общего блага и индивидуального интереса. Является ли право собственности и вытекающие из него правомочия работодателя высшим и абсолютным правом по отношению к правам работников, выше по своей юридической силе, чем право на организацию и на свободу коллективных действий? И какой, если права собственника не имеют абсолютного значения, должна быть роль государства в определении основных условий труда? Не противоречит ли это положениям Конституции о равенстве прав граждан США? Традиционная трактовка закрепленных в Конституции прав американцев, основанная на признании приоритета права собственности над другими правами, являлась серьезным препятствием для осуществления реформ «нового курса».

Необходимость новых, нетрадиционных подходов законодателей к решению социально-экономических проблем предполагала новую интерпретацию Конституции, принятие мер, выходящих за рамки негативной концепции прав человека[157]. Ведь прежняя («негативная») концепция формировалась в иных исторических условиях при отсутствии широкого и политически активного слоя наемных работников. Принятие новых законов в сфере труда было только частью поставленной задачи. Главным было обеспечение подлинного равноправия сторон в системе трудовых отношений, означавшего изменение исходно существующего неравенства сторон. Предстояло признать конституционность социально-экономических прав, которых требовало рабочее движение, не нарушая конституционных гарантий права собственности, и решить важнейшую конституционную проблему правового статуса личности в рамках триады «человек—общество—государство».

Самые глубокие перемены в развитии социальноэкономических прав произошли в 1935—1947 гг. Американские авторы называют этот этап «аберрацией» всей модели правового регулирования трудовых отношений, когда движение в сторону усиления влияния федерального законодательства о правах работников сменилось постепенным отходом от наиболее прогрессивных решений, а символом отступления стал Закон о взаимоотношениях трудящихся и предпринимателей, или Закон Тафта—Хартли (Labor Management Relations Act) 1948 г.[158]

Основы политики рузвельтовской администрации нашли отражение в принятом одним из первых Законе о восстановлении промышленности (Закон NIRA) 1933 г.[159] B этом законе после декларирования конституционных принципов общего благосостояния и общего интереса был запрограммирован двуединый подход к решению проблемы государственного регулирования социально-экономических отношений путем установления баланса прав. B рамках такого подхода выдвигались две взаимосвязанные задачи.

Во-первых, это задача установления макроэкономической стабильности путем выполнения рекомендаций власти и большого бизнеса. С этой целью вводились правила экономического поведения (размер производства, регламентация рынков сбыта, определение рамок цен, установление условий труда) — так называемые кодексы честной конкуренции. Рузвельт не скрывал, что в отличие от многих прогрессистов он пытается опереться не только на массовое демократическое движение, но и на крупный капитал[160].

Во-вторых, это задача установления мира в промышленности путем федерального регулирования условий труда и признания прав профсоюзов. Если положения о программе общественных работ во второй части Закона (Title 2 — «Общественные работы и строительные проекты»)[161] носили чрезвычайный характер, то раздел Section 7(а) в первой части (Title 1 — «Восстановление промышленности», содержащий предписания о порядке формирования и принудительном осуществлении «кодексов честной конкуренции») стал мерой законодательного закрепления основных прав работников.

Среди устанавливаемых в каждом кодексе честной конкуренции положений, говорилось в Sec. 7(a), «должны содержаться нижеследующие условия производства:

(1) работники имеют право на организацию и заключение коллективного договора через своих представителей, назначаемых по их собственному выбору без вмешательства и принуждения работодателей и их представителей. Представители работников свободно избираются не только для переговоров, но и для реализации права на самоорганизацию и совместную деятельность с применением других средств взаимной защиты и помощи;

(2) ни от одного работника, равно как от того, кто ищет работу, нельзя требовать вступления в профсоюз, созданный предпринимателем («компанейский союз»), или ограничивать его желание вступить в профсоюз, участвовать в его организации, либо оказывать содействие рабочей организации по собственному выбору работника;

(3) предприниматели должны согласиться с максимальной продолжительностью рабочего дня, минимальным уровнем заработной платы и другими условиями труда, утверждаемыми либо предписываемыми Президентом»[162].

Рузвельт и его окружение добились включения в текст Закона положений о юридической ответственности за нарушение предпринимателями прав работников и их организаций, справедливо полагая, что такие нарушения приведут к забастовочной борьбе, нарушению условий конкуренции, снижению макроэкономических показателей. B то же время эти законодательные положения отличались декларативностью, излагались не в виде императивных требований, нарушение которых приведет к судебной ответственности, а в форме предписаний исполнительной власти, которые могли оспариваться в суде после рассмотрения дела в административном порядке. B Sec. 7(b) было отмечено: «Президент будет, насколько это полезно, предоставлять всякую возможность предпринимателям и работникам на тех предприятиях промышленности или торговли, где применяются положения о правах профсоюзов и условиях труда по положениям Sec. 7(a) для реализации прав преимущественно путем взаимного согласования; это касается таких условий, как продолжительность рабочего времени, минимальный уровень зарплаты, и другие условия занятости с целью выполнения положений 1-ой части закона; и установленные по взаимному согласию стандарты будут иметь такую же юридическую силу, как кодексы честной конкуренции...»[163].

Положения о согласии между всеми сторонами заслуживали положительной оценки, если бы не то обстоятельство, что возможности отстаивания своей позиции у сторон, вовлеченных в трудовой конфликт, были явно неравными при отсутствии механизма реализации и ясного закрепления прав рабочих на применение наиболее активных форм протеста. Отсутствие в Sec. 7(a) специального упоминания права на забастовку на практике приводило к ее запрету судебными и административными органами.

27 мая 1935 г. Верховный суд объявил о противоречии кодексов честной конкуренции клаузуле о торговле Конституции США в решении по делу «Корпорация по переработке куриного мяса против США» («дело Шехтера»)[164]. Владельцы корпорации оспаривали конституционность федеральных «кодексов честной конкуренции», регулирующих среди прочих объектов на федеральном уровне минимальную заработную плату и продолжительность рабочего времени работников. Суд удовлетворил иск и записал в своем решении: «Полномочия федерального правительства не распространяются столь широко, чтобы различие, установленное положением о торговле [разд. VIII. ст. I Конституции США] между торговлей внутри штата и межштатной торговлей устранялось».

Однако это решение не остановило реформаторов нового курса. Часть положений Закона, затрагивающих трудовые отношения, вскоре были воспроизведены в Законе Вагнера и в Законе Уолша—Хили[165], а впоследствии в 1937 г. были признаны Верховным судом соответствующими американской Конституции.

Положения закона NIRA, направленные на достижение, казалось бы, противоречивых целей: содействие бизнесу и поддержка работников, действовали в одном направлении преодоления кризиса и создания предпосылок развития экономики. Реальное улучшение условий

найма рабочей силы по Sec. 7(а) вытекало из поставленной задачи — создания более справедливых и равноправных отношений между работниками и работодателями, соответствующих уровню развитого индустриального общества. Возможность работников отвергать невыгодные трудовые соглашения являлась побудительным стимулом для действий предпринимателей по поощрению повышения квалификации, улучшению условий труда и обновления технологий. Заинтересованность капитала в модернизации производства и расширении промышленной инфраструктуры должна была способствовать преодолению кризисных ситуаций в долгосрочной перспективе.

Между тем Закон NIRA не стал главным достижением «нового курса» Рузвельта. В значительной степени это объясняется его неэффективной реализацией, ибо после подписания Президентом ключевую роль приобретал механизм его исполнения и создание судебных гарантий, но ни в федеральных законах, ни в решениях судов по трудовым вопросам до 1933 г. (вопреки конституции, не запрещающей свободу ассоциаций) не было речи о гарантиях права на организацию. В Законе появились формулировки о статусе и полномочиях рабочих организаций, но их осуществление возлагалось на исполнительную власть; о судебной ответственности за нарушение прав рабочих коллективов прямо не говорилось. В американской правовой системе, как правило, недостаточно декларировать то или иное право в федеральном законе. Здесь законы считаются действующими, когда суды подтвердят своими решениями их соответствие положениям Конституции и когда они получат толкование в системе общего права (как не нарушающие личных прав и права собственности).

Помимо обеспечения судебной защитой возникали и другие, вытекавшие из неопределенности формулировок закона, вопросы, прежде всего вопрос о рабочем представительстве. К примеру, какие организации (только ли Американская федерация труда, не представлявшая в то время большинство рабочих) следует относить к организациям, созданным «по собственному выбору»? Не относятся ли к их числу другие рабочие организации, в том числе так называемые компанейские (созданные и функционирующие при участии предпринимателей) союзы, иные советы и комитеты?

Ни представители исполнительных органов, ни сам Рузвельт не высказывали намерений решать проблему рабочего представительства каким-либо определенным образом вопреки духу корпоративизма в кодексах честной конкуренции, когда положения кодексов фактически навязывались рабочим управляющими (иногда из благих побуждений — экономической целесообразности и предотвращения банкротства). Отрицательную роль сыграло то, что в Законе NIRA не были четко сформулированы обязанности предпринимателей вести дела именно с той организацией, которой рабочие отдают предпочтение, в результате чего развернулись активные действия по созданию новой системы рабочего представительства. Пользуясь аморфностью формулировок Sec. 7(а), они стремились не допустить реального влияния профсоюзов на формирование трудовых пунктов кодексов честной конкуренции, а также лишить профсоюзы исключительного права представлять интересы работников. B ответ на требования профсоюзов представлять интересы рабочих руководство компаний заявляло о готовности вести дела с профсоюзами, как и со всеми другими организациями рабочих, в том числе создаваемыми в рамках так называемых планов рабочего представительства[166]. Отказ от единого представительства сопровождался применением приемов, получивших судебное определение «нечестная трудовая практика» (шантаж, составление черных списков и т. д.).

Применялось и создание альтернативных рабочих организаций (компанейских союзов), отказ от переговоров, давление на профлидеров.

Отказ основной массы предпринимателей выполнять уже продекларированные в законе положения о правах привел к провалу первого законопроекта сенатора Вагнера в 1934 г., основой которого и было закрепление исключительного права профсоюзов на рабочее представительство.

В таких условиях многое зависело не только от Президента и его администрации, но и от позиции, занятой судебной властью, Верховным судом. Окружение Рузвельта сознавало шаткость и недостаточную эффективность определенных этим законом институциональных способов государственного вмешательства регулирования трудовых отношений, предполагающих усиление активности исполнительной власти[167]. Характерной особенностью такой формы было преимущественно институциональное регулирование[168], предполагающее активные усилия исполнительной власти для достижения политических целей при опоре на широкие социальные слои.

Пассивность административной власти до начала 1935 г. специалисты по конституционному праву объясняют[169] неопределенностью статуса, отсутствием закрепленных в законе полномочий административных агентств (прежде всего, Национальной администрации восстановления и Национального управления труда), занимавшихся решением вопросов трудовых отношений. Пассивность же самого Рузвельта и его ближайшего окружения в решении проблемы рабочего представительства объяснялась не только отсутствием необходимых полномочий у административных органов, хотя и эту задачу следовало решать. Однако более важной была другая причина.

Ньюдилеры, американская политическая элита, в рамках стратегии неолиберализма испытывали сомнения в выборе между двумя моделями регулирования трудовых отношений. Во-первых, коллективно-договорной моделью, предполагающей, что государство и его органы будут ограничиваться созданием условий для подписания договоров между работниками и работодателями (исполняя роль нейтрального арбитра, государство в этом случае отказывается от регламентации сферы трудовых отношений, полагаясь на преимущественное использование механизма судебной ответственности за нарушение трудовых договоров). Во-вторых, так называемой законодательной, или управленческой моделью (характерной для ряда европейских стран)[170], которая предполагает ограничение свободы договорных отношений и использование преимущественно законодательной регламентации и государственного регулирования, в частности, путем наделения соответствующими полномочиями административные органы.

Проблемы, следовательно, не сводились только к борьбе администрации с консервативным Верховным судом и к противодействию крупного капитала решению вопроса рабочего представительства. Проблемы принимали юридическую форму признания, закрепления и обеспечения теми или иными гарантиями прав работников. В этих условиях все яснее становилось, что власть должна была признать фактическое неравенство сторон в трудовых отношениях и встать на защиту рабочих союзов, устанавливая дополнительные гарантии. При этом действия государства должны были быть признаны Верховным судом легитимными вопреки «святости» принципа свободы контракта и принципа равенства сторон в трудовом договоре. Государственное решение этой проблемы нашло отражение в Законе Вагнера (Национальном акте о трудовых отношениях — Labor Relations Act) 1935 г., отнесенного Рузвельтом (а также многими другими политиками и исследователями) к самым значимым достижениям «нового курса».

Сердцевиной закона стали гарантии трудовых прав в виде положений об исключительном представительстве профсоюзов, о незаконности отказа предпринимателей от коллективных переговоров, о судебной защите против «нечестной трудовой практики», ведущей к нарушению трех ключевых прав работников: на организацию, коллективный договор и забастовку.

Оценку Закона нельзя дать без учета ситуации, сложившейся в рабочем движении и в политической жизни страны в целом. Либеральные реформаторы не могли и не хотели прямо заявить о гарантиях основных прав рабочих как о цели Закона. Главной целью Закона объявлялось не закрепление прав рабочих, а «ослабление и ликвидация причин трудовых конфликтов, ухудшающих и разрушающих внутреннюю и внешнюю торговлю»[171]. В определенной мере это объяснялось стремлением предотвратить обструкцию Верховного суда путем акцентирования целей свободы торговли и в расчете на использование доктрины межштатной торговли в рамках применения конституционного контроля. Это же проявилось в ходе дебатов в Конгрессе[172].

В разд. 1 (Sec. 1), где излагается концепция Закона, содержатся не только настойчивые призывы к исполнению Закона во имя макроэкономической стабильности («право на организацию и на достижение коллективного договора, как показал опыт, является способом защиты коммерции»), но и констатация отсутствия реального равенства в договорных отношениях рабочих и предпринимателей и отсутствия «реальной свободы рабочих организаций». В качестве главной цели декларировалось установление «действительного равенства» сторон и «полной свободы организаций» («full freedom of associations»).

Основным достижением принятого акта следует считать закрепление более широкого перечня трудовых прав. В Sec. 7 («Праваработников») акцент был сделан на праве самих работников без постороннего вмешательства формировать рабочие организации и органы представительства: «Работники имеют право на создание собственной организации, на участие в ее формировании, присоединение к уже существующей организации, поддержание ее собственными средствами; имеют право вести коллективные переговоры через представителей, избранных по собственному выбору, а также право применять другие виды совместных действий с целью заключения коллективного договора, взаимной помощи и защиты»[173]. Ключевым в контексте трудовых отношений 1930-х гг. стало право единого рабочего представительства. Его реализация позволяла ослабить сильнейшее влияние менеджмента на рабочие организации и усилить эффект рабочего единства для достижения целей в договорном процессе. B рамках каждой производственной единицы, как было заявлено в Законе (Sec. 9), рабочие союзы обладают правом исключительного представительства (exclusive representation) в случае их избрания или поручения вести дела с предпринимателем большинством рабочих.

B Законе Вагнера ясно и недвусмысленно, в отличие от законов 1932 и 1933 гг., говорится о праве рабочих на забастовку (Sec. 13): «Никакие оговорки и ограничения в этом акте не затрагивают право работников на забастовку, если здесь же специально не указывается иное; ничто в этом законе не может быть истолковано как возможность вмешательства в осуществление этого права, или как воздействие или ограничение этого права, или его умаление, или принуждение с целью отказа от забастовки»[174].

B Законе обращает на себя внимание не только декларирование прав, но и обеспечение их гарантиями. B Sec. 8(а) были названы подлежащие запрету виды нечестной трудовой практики предпринимателей: вмешательство в дела рабочих организаций; принуждение работников к отказу от осуществления законодательно гарантированных прав; оказание работникам финансовой помощи; использование дискриминации в найме либо продлении сроков найма с целью содействия или противодействия участию работника в каких-либо трудовых организациях; увольнение или другое проявление дискриминации работника в случае, если против предпринимателя выдвинуто обвинение в использовании такой практики[175].

Ho все эти запреты не могли быть эффективными в условиях сохранения основанной на принципах общего права судебной системы без усиления механизма правовой реализации. K середине 1930-х гг. суды всех уровней не брали на себя защиту прав работников и поддержание честной трудовой практики из-за неопределенности конституционной оценки социально-экономических прав, отсутствия прецедентов, сохранявшегося мировоззрения судей и т. д.

B такой обстановке на первый план вышел вопрос об усилении ответственности государства и его органов. Выполнение предписаний Закона, по замыслу реформаторов, помимо судов должен был контролировать орган, получивший статус административного агентства и квазисудебные полномочия, — Национальное управление по трудовым отношениям (НУТО).

Этот орган получил широкие полномочия по разрешению правовых споров по своему усмотрению. С учетом представленных фактов и следуя положениям закона, он определял степень законности или «нечестности» действий обеих сторон. B Sec. 10(b) говорилось: «Управление или его доверенные представители наделяются полномочиями принимать решения и принуждать к исполнению на основании жалобы или обращения какого- либо лица о применении нечестной трудовой практики. Для принятия решения по соответствующему вопросу проводятся слушания с соблюдением необходимых процедурных требований»[176].

Среди полномочий НУТО следует выделить право принятия решений о законности представительства в случае возникновения споров между рабочими организациями или между предпринимателями и рабочим организациями (Sec. 9(c))[177]. С целью исполнения положений Закона (о недопустимости нечестной трудовой практики) НУТО уполномочивалось проводить тайное голосование работников.

На этот орган регулирования трудовых отношений возлагались задачи не только по разрешению споров, но и по судебному расследованию, тщательному изучению обстоятельств совершенного нарушения трудового законодательства (Sec. 10(a)). B этом же разделе говорилось о том, что НУТО и его подразделения принимают к рассмотрению все дела на основе применения трудового законодательства, даже если при этом «затронуты вопросы коммерции». Иначе говоря, интересы бизнеса и защита прав собственника не должны препятствовать объективному и беспристрастному рассмотрению трудовых споров на основе данного закона и в соответствии с процедурными требованиями. B Sec. 10(b) закреплялась обязанность разрешения правового спора по правилам гражданского производства: «...любое такое судебное разбирательство... должно быть проведено в соответствии с правилами заслушивания сторон, применяемыми в гражданских судах, в соответствии с нормами гражданской процедуры для районных судов, принятыми Верховным судом США»[178].

Эффективность исполнения предписаний Закона Вагнера подразделениями НУТО[179] основывалась не только на полномочиях принимать окончательные решения, обязательные для исполнения, но и на праве обращаться в суды общей юрисдикции. B Sec. 10(e) было зафиксировано: «Управление наделяется полномочиями обращаться в любой апелляционный суд либо в районный или окружной суд той территории, где имела место нечестная трудовая практика, и где возник спор по этому вопросу. Материалы расследования и протоколы судебного разбирательства, а также принятое НУТО или его подразделением решение регистрируются и рассматриваются [судом общей юрисдикции] в соответствии с Sec. 2112 Title 28 U. S. Code»[180].

НУТО получило статус независимого агентства, что означало наделение этого органа в рамках его компетенции правом нормотворческой деятельности. «Управление... наделяется полномочиями время от времени создавать, дополнять и аннулировать... процедурные правила и нормы, с целью осуществления положений этого акта» (Sec. 6)[181]. Агентство должно осуществлять деятельность под надзором Конгресса и судебной власти, а не только под контролем Президента (Sec. 3(a))[182].

Итак, в рамках пресечения возможных попыток Управления встать на сторону предпринимателей особое значение имело право работников и их организаций обращаться с жалобами не только в административные органы (НУТО и его отделения на местах), но и непосредственно в суд. Чтобы ограничить большой поток судебных исков, НУТО и наделялось квазисудебными полномочиями. Это позволило отвлечь суды, продолжавшие следовать линии общего права, от решения рабочего вопроса. Это же способствовало более широкому применению административно-правовых процедур при рассмотрении исков по вопросам трудовых конфликтов. Как известно, особенностью публично-правовых процедур является неравенство сторон — органа государства и собственника, владельца предприятия. Это могло привести к отступлению судебной власти от старых догм общего права, от односторонней позиции в защиту прав собственника.

Ф. Рузвельт, сенатор Вагнер и их сторонники добились главного — определения профсоюзов равноправной стороной в договорном процессе и предоставления им дополнительных гарантий против несправедливой трудовой практики. Признание исключительных прав профсоюзов на рабочее представительство этого Закона, несмотря на некоторые отрицательные черты такого решения[183], имело большое значение, поскольку означало предоставление гарантий от увольнения для членов профсоюза (так называемый закрытый цех).

Суммируя сказанное, определим главные положительные черты Закона Вагнера.

Законодательные гарантии социально-экономических прав как коллективных прав. Выявлялась новая сфера деятельности исполнительной власти. НУТО рассматривалось в Законе в качестве государственного органа с квазисудебными полномочиями[184]. Эти полномочия реализовывались на основе собственных, установленных Законом, процедур, что создавало ряд существенных преимуществ в разрешении споров по сравнению с обычным длительным и дорогостоящим судебным разбирательством.

Применение общего права для защиты работников, о чем свидетельствовало установление судебных гарантий этих прав в силу как обязательности для сторон установленных процедур, так и признания судебной властью роли профсоюзов как равноправной стороны в договоре в соответствии с принципами общего права. Закон, не предусматривая детальной регламентации, закреплял основы договорного права в трудовых отношениях, что создавало дополнительную устойчивость законодательным установлениям, касающимся коллективных соглашений.

После принятия Закона Вагнера правовое регулирование в области трудовых отношений сводилось не к детальной регламентации государством условий труда работников, а к обеспечению защиты работников путем инкорпорации социально-трудовых прав в систему федерального права в качестве прав, производных от основных, фундаментальных. Результатом этой стратегии стало обоснование судами решений о защите прав на коллективный договор и забастовку на основе таких судебных стандартов, как исключительность представительства, право на организацию, запрет отказа от переговоров, реальная свобода контракта. Иначе говоря, положения общего права применялись для защиты коллективных, по сути, прав. Утверждались и новые стандарты общего права. И эти стандарты, и материально-правовые положения допускали государственное вмешательство в экономические, договорные отношения, а также предусматривали некоторое ограничение прерогатив собственников в их отношениях с рабочими организациями. Поэтому НУТО и наделялось столь обширными полномочиями, которые отныне защищались на конституционной основе судом. Закон Вагнера был новой ступенью усиления исполнительной власти и применения норм административного права в новой сфере общественных отношений.

Вместе с тем характер присутствия государства в коллективно-договорных отношениях не позволяет говорить о конституционном признании широкого перечня трудовых прав. Закон Вагнера отражал стремление законодателей решать проблемы в основном путем легализации коллективно-договорного процесса. Положения Закона, весь механизм судебной и административной власти были нацелены главным образом на пресечение злоупотреблений, а не на ограничение прав собственников в их взаимоотношениях с работниками. Сущность неолиберального подхода в этой сфере, по мнению Рейнсбергера, сводилась к тому, что издержки частного владения (excesses of private ownership) следует контролировать, но не изменять систему основных прав граждан. «Новый курс означал признание необходимости исправления ошибок капитала, но не изменение основ государственного устройства, миропонимания, и взглядов американского общества на права собственников распоряжаться своей собственностью»[185].

Кроме того, в американском общественном мнении в целом, а не только в профсоюзном движении и в администрации Рузвельта, трудовые права стали рассматриваться в качестве разновидности основных прав. B США есть и другая, более обоснованная оценка, в соответствии с которой этим Законом признавались трудовые права работников в их более широком значении — как экономические и политические права нового коллективного типа. Д. Броуди, один из ведущих американских специалистов по истории трудового законодательства, опираясь на высказывание выдающегося философа и общественного деятеляДж. Дьюи, подчеркивает: «...настало время задуматься о защите гражданских свобод государством, а не от государства», утверждает, что в Законе Вагнера провозглашалось «новое понимание конституционных прав»[186].

Положения Закона Вагнера были направлены на обеспечение конституционно-процессуальных гарантий[187] для эффективной борьбы работников за достижение экономических результатов в рамках переговорного процесса и санкционированных законом форм протеста. Стремление идти по пути утверждения коллективно-договорной модели трудовых отношений, нацеливая нормы федеральных законов не столько на предоставление благ в виде определенных результатов, сколько на расширения возможностей борьбы было недостаточно эффективным и даже весьма опасным, как показали забастовки 1937 г.

Закон Вагнера не признавал право на труд как обязанность государства обеспечить полную занятость и поддерживать прожиточный минимум для работников путем тарифной политики. A именно такие задачи, как свидетельствовал опыт европейских государств (размер заработной платы, продолжительность рабочей недели, минимальная оплата труда, особые условия труда женщин, государственный контроль над безопасными условиями труда), приобретали особое значение.

Процесс реализации закона Вагнера после 1936 г., да и сама интеграция профсоюзов в систему государственно-правового регулирования не завершились в силу отказа корпораций признавать этот Закон, особенно его нормы о рабочем представительстве, до решения Верховного суда в апреле 1937 г. о признании его конституционным. Профсоюзы путем активной забастовочной борьбы продолжали выступать против нечестной трудовой практики и одновременно выдвигали новое главное требование — принятие закона о минимуме заработной платы и максимальной продолжительности рабочего дня. Характер изменений в законодательстве можно было предвидеть, учитывая падение жизненного уровня и остроту проблемы безработицы. В целом ситуация в 1937—1938 гг. представлялась не менее сложной, чем в 1933—1934 гг. Положения Закона Вагнера, в частности о закрытом цехе, не только не содействовали решению проблемы безработицы, но и в определенной степени отодвигали ее на второй план, акцентируя внимание на занятости узкого слоя членов профсоюзов. Задачу сохранения рабочих мест в условиях кризиса в масштабе страны только через коллективные договоры реализовать было невозможно.

От администрации Президента США и Конгресса вновь требовались активные действия. Серьезность обстановки заставила задуматься и правительство, и профсоюзы о мерах прямого государственного регулирования, ограничивающих прерогативы предпринимателей. Рузвельт впервые заявил о целесообразности такого закона еще в августе 1936 г., что было продиктовано не только предвыборными соображениями, но и крепнущим пониманием недостаточной эффективности коллективно-договорной модели регулирования трудовых отношений в обстановке игнорирования его положений многими предпринимателями и судьями. Например, НУТО смогло приступить к активной деятельности только летом 1937 г., «его деятельность была фактически парализована до этого времени»[188]. Оно возобновило свою работу после принятия Верховным судом решения по делу «НУТО против корпорации Джонса и Лофлина» о конституционности Закона Вагнера[189], когда поворот судебной власти к признанию социально-экономических прав стал определяться.

Новый механизм правового регулирования трудовых отношений должен был основываться на прямом государственном регламентировании двух очень важных условий права на труд: законодательного ограничения продолжительности рабочего времени и установления минимального уровня оплаты труда. На это и был направлен новый Закон Блэка—Коннери (Акт о справедливых условиях труда (Fair Labor Standards Act) 1938 г.)[190]. Так, ограничение рабочей недели до 44 часов (в некоторых отраслях — до 40 часов)[191] давало шанс на повышение уровня занятости, поскольку постоянное использование сверхурочных работ в годы депрессии вело к его снижению. Сверхурочные работы по положениям закона не запрещались, но оплачивать их предприниматель обязан был в двойном размере[192]. Решена была и застарелая проблема регулирования детского труда: Закон запрещал применение труда детей до 14 лет и труда подростков на производстве с вредными условиями.

Ограниченность нового Закона о справедливых условиях труда заключалась в том, что из сферы его действия исключалась местная промышленность, т. е. предприятия, продукция которых не вывозилась за пределы штата, и поэтому такие предприятия не подлежали федеральному регулированию и не относились к сфере компетенции Комиссии по межштатной торговле. Это объяснялось стремлением пройти «сито» Верховного суда на основе применения доктрины межштатной торговли. Размер минимальной ставки заработной платы в 25 центов не мог удовлетворить низкооплачиваемые категории работников.

После решений Верховного суда, признавшего конституционность Закона Вагнера и Закона о справедливых условиях труда, основные способы правового регулирования трудовых отношений получили юридическое оформление. Применение процессуальных прав, которыми наделялись профсоюзы, привело не только к запрету ряда способов нечестной (несправедливой) трудовой практики в виде злоупотреблений предпринимателей, но и к наметившемуся повороту судебной власти к защите интересов работников. Это могло обеспечить эффективность трудового законодательства, учитывая рост влияния исполнительной власти и поворот Верховного суда в сторону конституционного признания законов Рузвельта.

Целый ряд остававшихся нерешенными проблем был связан не только с содержанием самих законов и иных нормативных актов, но и с содержанием и характером судебных решений. Американской политической системе свойственны полицентрические тенденции, высокая степень распыления власти. Кроме того, ее имманентным признаком является регулярное чередование политических группировок в высших органах исполнительной власти и в Конгрессе.

Ни одно из избранных направлений — передача прерогатив правового регулирования исполнительно-распорядительным органам, линия на коллективно-договорное согласие, прямое регламентирование основных условий труда, — не могло «отныне и навсегда» решить проблему трудовых отношений.

По итогам «нового курса» имело место только частичное отступление сторонников традиционализма, отстаивавших полную свободу контракта и отказ от конституирования социально-экономических прав. B рабочей политике «нового курса» сохранился ряд консервативных установлений, к которым относились принцип ограничения роли государства в социально-экономической сфере, свобода индивидуального контракта, доминирующий характер конституционных гарантий собственности. После прорыва 1935—1938 гг. противники социально-экономических прав считали возможным и насущным делом решить две задачи в рассматриваемой сфере: усовершенствовать рабочее законодательство в интересах предпринимателей и преодолеть угрозы новых трудовых конфликтов. B годы войны законодательно решить такую задачу было невозможно. A после снятия ограничений военного времени вопрос перешел в практическую плоскость, что обеспечило принятие Закона Тафта—Хартли.

2.2.