Дифференциация правового регулирования как инструмент формирования специального трудоправового статуса медицинского работника
Вопрос о существовании специального трудоправового статуса
медицинского работника уже поднимался в научной литературе, в частности в работах Н. А. Соколовой[108], Е.
В. Лазаревой[109], А. И. Иванова[110] и ряда других ученых. В то же время в них не проводился подробный, в том числе конституционный, анализ обстоятельств, которые служат основанием для формирования такого статуса, а также специально не изучались используемые в данных целях юридические инструменты. Это свидетельствует о необходимости осуществления в этом направлении дополнительных научных исследований, которым и будет посвящен настоящий параграф.Как уже упоминалось в предыдущем параграфе, в данной работе рассматривается конструкция специального трудоправового статуса
медицинского работника, элементами которого являются основанные на законе и присущие только медицинским работникам трудовые права, обязанности и меры
ответственности. Отсюда можно сделать вывод о том, что существование специального трудоправового статуса медицинского работника предполагает наличие комплекса специальных (отличных от общих) норм закона, порождающих эффект дифференциации правового регулирования в отношении данной категории работников. Наличие подобного обстоятельства, являющегося, по сути дела, юридической предпосылкой для возникновения данного специального статуса, требует, в свою очередь, самостоятельного исследования как с позиции концепции механизма правового регулирования, так и в рамках общей теоретической конструкции дифференциации этого регулирования.
Под механизмом правового регулирования С. С. Алексеев понимал систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения[111]. Среди таких средств он выделял нормы, правоотношения, юридические факты, акты реализации прав и обязанностей.
Несколько иной точки зрения придерживаются относительно содержания данной правовой категории А. М. Лушников и М. В. Лушникова. Они считают, что механизм правового регулирования представляет собой совокупность юридических форм и способов, с помощью которых осуществляется перевод нормативного права в упорядоченность общественных отношений[112]. Сходную позицию занимали и другие известные специалисты в области теории права, которые под механизмом правового регулирования понимали совокупность правовых средств, позволяющих влиять на общественные отношения «в действии»[113].Представляется, что последнее определение механизма правового регулирования более точно по сравнению с тем, которое предлагал в свое время С. С. Алексеев. Полагаем, что он вложил в понятие механизма правового регулирования излишне широкое содержание, поскольку в него вошли не только юридические нормы, призванные напрямую регулировать общественные отношения, но и все остальные правовые средства, несмотря на то что они регулируют общественные отношения не прямо, а опосредованно; кроме того, само их действие является в большей мере производным от воздействия опять- таки тех же юридических норм.
В этом смысле представляется возможным говорить о том, что наиболее значимыми элементами формирования, существования и функционирования механизма правового регулирования являются непосредственно возникающие в процессе правотворчества, надлежаще фиксированные и применяемые в ходе своего действия юридические нормы.
Такой подход к определению механизма правового регулирования позволяет согласиться с мнением А. М. Лушникова и М. В. Лушниковой относительно содержания этой правовой категории. Они утверждают, что механизм правового регулирования должен рассматриваться в качестве правового явления, отражающего сам процесс воздействия норм права на регулируемые общественные отношения[114].
Итак, основываясь на ранее высказанных аргументах, именно эту конструкцию механизма правового регулирования представляется возможным использовать для анализа правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений, в отношении которого, на наш взгляд, совершенно верна точка зрения С.
П. Маврина и Е. Б. Хохлова, утверждавших, что современный механизм правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений реализуется на трех уровнях: частноправовом (индивидуально-договорном), социальнопартнерском (коллективно-договорном) и публичном (государственно- правовом)[115].На первом (основном) государственно-правовом уровне механизма правового регулирования трудовых отношений — на стадии установления нормативного регулирования — определяются общие начала, согласно которым будут устанавливаться сами права граждан и пределы их ограничения. Эти общие начала закрепляются в нормах трудового права с учетом базовых принципов равенства, запрета дискриминации и дифференциации[116]. Несмотря на то что принципы равенства и запрета дискриминации являются в настоящее время базовыми для всей системы российского права и каждой входящей в нее отрасли, принцип дифференциации может быть поставлен в один ряд с ними применительно к сфере трудового права не только потому, что он является одним из системообразующих и в этом плане наиболее важных принципов формирования и функционирования отрасли трудового права в целом. Практическое применение этого принципа уже, условно говоря, методом «точной настройки» позволяет учесть профессиональные различия, исключения, предпочтения и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений конкретных категорий работников[117].
Совершенно очевидно, что нормативное закрепление соответствующих различий, исключений, предпочтений и ограничений в законе в формальноюридическом плане ограничивает сферу действия конституционных принципов равенства и запрета дискриминации (ст. 19 Конституции РФ). Это обстоятельство требует конституционно-правового и отраслевого обоснования введения дифференциации правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений, дабы избежать конфликта норм трудового законодательства с конституционными нормами.
Конституционные основы и пределы дифференциации правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений были в свое время определены Конституционным Судом РФ, сформулировавшим правовую позицию, в силу которой любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе ее ст.
17 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3)[118]. В силу же норм, закрепленных в упомянутых статьях Конституции РФ, такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства.Кроме того, Конституционный Суд РФ также указал на то, что из конституционных принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить такие различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)[119]. При этом Конституционный Суд РФ установил, что критерии (признаки), лежащие в основе установления тех или иных специальных норм, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т. е. сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены.
Таким образом, согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ дифференциация правового регулирования не может быть произвольной. Она должна: 1) быть объективно оправдана (иметь объективные основания);
2) являться обоснованной; 3) преследовать конституционно значимые цели, 4) быть соразмерной этим целям[120].
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ в определенной степени отражают и те позиции, которые уже были выработаны ранее доктриной трудового права в отношении дифференциации правового регулирования в сфере труда.
В частности, доктрина трудового права также считает, что любая дифференциация правового регулирования должна иметь под собой четкие, понятные и справедливые основания. Фактически именно в этих целях предлагается делить основания дифференциации на две группы: 1) основания, связанные с субъектными особенностями работника (субъектные основания); 2) основания, связанные с объективными условиями труда (объективные основания)[121].
Вместе с тем различные авторы по-разному решают вопрос о том, что конкретно может рассматриваться в качестве объективных оснований дифференциации. Например, М. В. Лушникова такими основаниями считает: 1) отрасль (профессию); 2) условия применения труда; 3) правовой статус работодателя; 4) территорию[122] [123]. И. О. Снигирева выделяет в дифференциации два уровня. Основой первого служат объективно существующие особенности труда, его внешних условий и/или организма работника. Второй уровень обусловлен внутренней характеристикой той или иной категории работников .Г. С. Скачкова выделяет значительно большее число оснований дифференциации — их у нее целых 18[124].
Статья 251 ТК РФ предусматривает, что дифференциация правового регулирования в сфере труда осуществляется с помощью норм-изъятий (частично ограничивающих применение общих правил) и норм-дополнений (предусматривающих для отдельных категорий работников дополнительные правила). В то же время выделение только этих двух видов норм представляется ряду авторов недостаточным для целей дифференциации. Они фактически указывают на необходимость использования такой конструкции, как нормы- приспособления[125].
Однако в этом с ними согласны далеко не все. В частности, Ф. Б. Штивельберг отмечает, что нормы-приспособления поглощаются нормами- дополнениями, поскольку не отменяют действие общих норм, а приспосабливают их к специфическим отношениям. Такую функцию выполняют и нормы- дополнения[126] [127]. Аналогичной точки зрения придерживается М. В. Лушникова, которая считает, что нормы-приспособления представляют собой частный вид -128 норм-дополнений . По мнению К. Я. Ананьевой, труд медицинских работников регулируется с помощью норм-дополнений и норм, устанавливающих особый порядок применения общих норм[128]. Можно сделать вывод о том, что в последнем случае К. Я. Ананьева фактически говорит о нормах-приспособлениях. Что же касается норм-изъятий, то, по ее мнению, в сфере правового регулирования труда медицинских работников они встречаются чрезвычайно редко, т. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что нормы- приспособления выполняют ту же функцию, что и нормы-дополнения. Действительно: 1) нормы-приспособления конструируются таким образом, что в результате так или иначе они все равно дополняют действие общей нормы; 2) ст. 251 ТК РФ не называет эти нормы в качестве способов дифференциации. Представляется, что труд медицинских работников регулируется как с помощью норм-изъятий (их примером может служить норма о запрете приостанавливать работу в случае задержки выплаты заработной платы для работников станций скорой и неотложной помощи (ст. 142 ТК РФ)), так и посредством норм-дополнений (например, нормы о предоставлении дополнительного отпуска, сокращенной продолжительности рабочего времени (ст. 350 ТК РФ)). При этом анализ существующего правового регулирования показывает, что число норм-изъятий достаточно мало в законодательстве, регулирующем труд медицинских работников. Основной способ дифференциации в данном случае — применение норм-дополнений. Л. В. Рожников сформулировал понятие специального субъекта трудового права: им является лицо, правовое регулирование труда которого производится не только общими, но и специальными нормами. Он считает, что именно вследствие последнего обстоятельства у работника возникают специальная трудовая правосубъектность и специальный трудоправовой статус. Согласно его позиции, критерием выделения специальных субъектов является наличие таких особенностей их правового статуса, при которых эффективное регулирование их труда возможно только путем дифференцированной регламентации этого регулирования[129]. Вместе с тем принцип дифференциации — не единственный из тех принципов, следствием применения которых является формирование специального трудоправового статуса работника. В этом смысле целесообразно согласиться с М. В. Лушниковой: важная предпосылка (характеристика) подобного статуса — это действие принципа дифференциации в балансе с принципом единства при правовом регулировании труда соответствующего субъекта (работника). Только при наличии подобного баланса можно говорить о специальном субъекте трудового права, т. е. о субъекте, обладающем значительными особенностями в правовом регулировании труда по сравнению с другими субъектами[130]. Правовое положение медицинского работника и особые требования, предъявляемые к его трудовой деятельности, неоднократно исследовались специалистами в сферах медицины и права[131]. Фактически все они справедливо считают, что особенности трудоправового статуса медицинского работника определяются спецификой его труда. В 1968 г. К. Я. Ананьева указала следующие основания дифференциации: 1) особое значение здравоохранения в жизни и развитии общества; 2) характер профессиональной деятельности (объект приложения труда — жизнь и здоровье человека); 3) различия в условиях труда, вызванные спецификой работы (вредные условия, опасные работы)[132]. В 1990 г. С. И. Озоженко дополнила данный перечень таким основанием, как местность, где расположена медицинская организация, однако исключила из числа оснований особое значение здравоохранения в жизни общества[133]. В работе Е. В. Астраханцевой — одной из последних работ, посвященных данному вопросу, — указаны аналогичные основания объективной дифференциации в правовом регулировании труда медицинских работников: 1) особое социально-экономическое значение здравоохранения в экономике России и его особая функция — охрана здоровья населения; 2) специфика трудовой деятельности; 3) различные условия труда работников основных профессий и профессий, связанных с ними[134]. Те же основания упоминаются в работе Д. Б. Разиевой[135]. Наиболее содержательной представляется точка зрения В. Л. Попова и Н. П. Поповой: фундаментальной особенностью медицинской деятельности является то, что она в большей степени, чем другие виды деятельности, направлена на сохранение жизни и здоровья, т. е. тех ценностей, которые представляют собой высшие гуманитарные ценности в человеческом обществе[136]. В то же время всеми перечисленными выше авторами не был осуществлен анализ конституционной значимости предлагаемых ими оснований дифференциации правового регулирования отношений с участием медицинских работников. Кроме того, ими не были выделены и иные достаточно важные основания для дифференциации такого правового регулирования, имеющие конституционную значимость. Необходимые исследования в отношении указанных проблем будут осуществлены далее, в параграфе 3.1 настоящей работы, посвященном традиционным особенностям трудоправового статуса медицинского работника. Здесь же пока отметим лишь то, что на основе осуществленного анализа можно утверждать следующее: труд медицинского работника имеет, в частности, определенные конституционно значимые особенности, которые являются конституционно-оправданной базой для классификации оснований дифференциации правового регулирования труда медицинских работников. Теперь обратимся к еще одной классификации оснований объективной дифференциации труда медицинских работников. В доктрине трудового права основания объективной дифференциации регулирования труда медицинских работников делятся на внешние и внутренние[137] [138]. Внешними являются основания, которые связаны с отличием отрасли здравоохранения от других отраслей и которым корреспондирует отличие труда медицинских работников от труда работников иных отраслей. Внутренние основания дифференциации обусловлены различиями труда медицинских работников внутри самой отрасли здравоохранения и зависят от имеющейся у медицинского работника специальности, должности, квалификации, а также иных аналогичных факторов. Внешние и внутренние основания связаны между собой, поскольку в реальной действительности многие из них, как верно отмечает Г. С. Скачкова, 139 действуют не изолированно друг от друга, а в тесной взаимосвязи . Немаловажно, по ее мнению, и то, что их перечень может расширяться, уточняться и наполняться новым содержанием. Внутренние основания дифференциации могут в свою очередь являться основанием для внешней дифференциации, поскольку в их число включаются внутривидовые особенности медицинских работников, отличающие их от работников иных отраслей. Также большинство оснований внутренней дифференциации связано с такими основаниями, как должность, специальность и квалификация медицинского работника, поскольку именно этими показателями определяются характер и условия труда, сложность труда и другие факторы. Внутренние основания дифференциации позволяют дифференцировать трудоправовой статус медицинского работника. При этом критериями (основаниями) дифференциации трудоправого статуса медицинского работника начинают выступать основания внутренней дифференциации. Этими основаниями могут являться прежде всего должность, специальность и квалификация (все другие основания в той или иной степени вытекают из них и/или ими опосредуются). С внешними и внутренними основаниям дифференциации можно сопоставить, соответственно, общий (унифицированный) и специализированный (дифференцированный) компоненты трудоправового статуса медицинского работника. Общий (унифицированный) компонент трудоправового статуса медицинского работника — это совокупность общих, одинаковых для всех медицинских работников прав, обязанностей и мер ответственности. Что же касается специализированного (дифференцированного) компонента трудоправового статуса медицинского работника, то он определяется кругом особых прав, обязанностей и мер ответственности, которые корреспондируют категориям должности, специальности и квалификации, т. е. он будет различным для медицинских работников, находящихся на различных должностях и/или имеющих разную специальность и квалификацию. Проведенное исследование обстоятельств, обусловивших существование особенностей труда медицинских работников, позволяет построить достаточно подробные примерные перечни внешних и внутренних оснований для дифференциации правового регулирования труда медицинских работников. Внешними являются следующие основания: 1) особенности отрасли здравоохранения (к ним следует, например, отнести публичную значимость здравоохранения); 2) специфика содержания труда и его организации (частые сверхурочные работы и работы в ночное время; ограничения прав ввиду публичной значимости профессии; особый допуск к работе лиц, получивших подготовку в иностранных государствах); 3) ответственный характер труда (большая ответственность в связи с необходимостью доведения пациента до выздоровления, выведения его из пограничных стояний; лечение сложных патологических состояний пациента; неопределенность труда в части выбора средств и способов лечения); 4) вредность и опасность условий труда (вредные и опасные работы — работа в лепрозориях, противочумных учреждениях, ожоговых центрах, с ВИЧ-инфицированными пациентами, в психиатрических центрах и т. д.). К внутренним основаниям дифференциации относятся: 1) должность медицинского работника (главный врач, заместитель, начальник медицинской части, заведующий отделением, врач-специалист, средний медицинский работник); 2) специальность медицинского работника (основная, дополнительная, требующая специальной подготовки); 3) квалификация медицинского работника (наличие первой, второй, высшей квалификационной категории); 4) сложность выполняемых работ (работа, связанная с лабораторными анализами, с медицинскими документами, с приемом пациентов, с выполнением сложных медицинских манипуляций); 5) невозможность строгого нормирования труда (работа главных врачей, их замов в условиях ненормированного рабочего дня; работа врачей-специалистов, которые вынуждены закончить работу позже установленного времени ее окончания в связи с тем, что медицинское вмешательство (например, операция) неотложно или не может быть приостановлено или закончено в определенный срок; работа врачей-лаборантов, врачей-биофизиков, которая может нормироваться); 6) форма собственности на имущество работодателя (работа в государственных (федеральных и учреждениях субъектов РФ), муниципальных учреждениях здравоохранения, частных медицинских организациях); 7) географические условия труда (выполнение работы в городе или сельской местности). Подводя итог вышесказанному и исходя из конституционно обоснованного принципа дифференциации правового регулирования, можно сделать вывод о необходимости отнесения медицинских работников к субъектам трудового права, обладающим специальной правосубъектностью и специальным трудоправовым статусом. В специальном трудоправовом статусе медицинского работника необходимо рассматривать два компонента: общий (унифицированный) и специализированный (дифференцированный). Под общим (унифицированным) компонентом трудоправового статуса медицинского работника стоит понимать совокупность общих, одинаковых для всех медицинских работников прав, обязанностей и мер ответственности. Специализированный (дифференцированный) компонент трудоправового статуса медицинского работника составляет круг особых прав, обязанностей и мер ответственности, которые корреспондируют должности, специальности и квалификации конкретного медицинского работника. 115