Технологические нормативы — воплощение публичных или частных интересов?

В статье рассматривается порядок установления технологических нормативов в отношении объектов, оказывающих значительное нега­тивное воздействие на окружающую среду. Для установления техно­логических нормативов необходимо, чтобы лица, эксплуатирующие названные объекты, внедрили наилучшие доступные технологии.

Инна Анатольевна Игнатьева, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова igna123@rambler.ru

Ключевые слова: наилучшие доступные технологии, технологи­ческие нормативы, плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Inna A. Ignateva

Doctor of Law (LL.D.) Lomonosov Moscow State University, Faculty of Law

Are technological standards the embodiment of public or private interests?

The procedure for establishing technological standards for facilities that have a significant negative impact on the environment is considered in the article. To establish technological standards, it is imperative that persons operating these facilities implement the best available technology. However, the legal regulation in this part suggests that some of the existing technologies can be recognized as the best available without any significant reduction in the negative impact on the environment.

Key words: best available technologies, technological standards, payment for negative environmental impact.

Установление технологических нормативов является новым вари­антом нормирования в области охраны окружающей среды, возника­ющим как следствие внедрения природопользователями наилучших доступных технологий (далее — НДТ). Предпринимаемые государством меры по внедрению НДТ, как это следует из ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды), призваны обеспечить снижение не­гативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ок­ружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды. 2019 г. обозначен первым годом практического применения комплекса новых правил по внедрению НДТ.

Известно, что задача охраны окружающей среды прежде всего обусловлена объективным существованием публичных интересов в достижении и сохранении благоприятного качества окружающей среды¹. Конституционным Судом РФ из смысла совокупности статей Конституции РФ был даже выведен принцип приоритета публичных интересов как принцип правового регулирования отношений по охра­не окружающей среды и обеспечению экологической безопасности^{[306] [307].}

В то же время ряд аспектов правового регулирования внедрения НДТ дает основание для сомнений в последующем эффективном ре­шении задачи обеспечения публичных интересов в охране окружающей среды посредством применения данного нового правового института. Суть его состоит в том, что согласно ст. 23 Закона об охране окружа­ющей среды внедрение НДТ, включенных в информационно-техни- че-ские справочники (далее — справочники), влечет обязательность разработки и соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, использующими объекты I категории, техноло­гических нормативов (относительно объектов II категории применение технологических нормативов также возможно, но не обязательно).

Эти новации имеют все основания стать очень привлекательными для субъектов, осуществляющих хозяйственную или иную деятельность, поскольку при отсутствии превышения технологических нормативов после внедрения НДТ их плата за негативное воздействие на окру­жающую среду обнуляется: согласно п. 5 ст. 16³ Закона об охране ок­ружающей среды при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам платы за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения НДТ на объекте, оказы­вающем негативное воздействие на окружающую среду, применяется коэффициент 0. Кроме того, предусмотрены и иные меры государствен­ной поддержки деятельности по внедрению НДТ, которая рассматри­вается в законодательстве в качестве деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды: предоставление налоговых льгот, выделение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в соответствии с бюджетным законодательством РФ (п. 3, 4 ст. 17 Закона об охране окружающей среды).

Созданные механизмы, как полагаем, не в полной мере связаны с реализацией конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). В частности, новый вид нормативов в виде исключения из общего правила не соотнесен с нормативами качества окружающей среды, в отличие от заменен­ных технологическими нормативами иных нормативов допустимого воздействия.

Именно нормативы качества окружающей среды выступают своего рода мерилом благоприятности окружающей среды, поскольку они согласно ст. 20 Закона об охране окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения благо­приятных условий жизнедеятельности человека, рационального исполь­зования природных ресурсов, сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Данные нормативы устанавливаются на основании результатов лабора­торных испытаний, а также для территорий и акваторий на основании данных наблюдений за состоянием окружающей среды.

В таких условиях закономерно возникает вопрос: какие другие средства позволяют государству продолжить обеспечение реализа­ции публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, если установление технологических нормативов не опирается на нормативы качества окружающей среды? В соответствии со ст. 23 Закона об охране окружающей среды технологические нормативы устанавливаются на основе технологических показателей, не превы­шающих технологические показатели НДТ.

Между тем нормативно-правовое регулирование, определяющее порядок составления справочников, предполагает активное участие в их создании природопользователей — субъектов осуществления хозяйственной или иной деятельности, которая связана с негативным воздействием на окружающую среду. При этом определение областей применения НДТ в перечне, утвержденном распоряжением Прави­тельства РФ от 24.12.2014 № 2674-р¹, равно как установление крите­риев отнесения объектов, оказывающих значительное негативное воз­действие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, к объектам I категории в постанов­лении Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398^{[308] [309], фактически очертили вполне ограниченный и обособленный круг субъектов по ряду направ­лений деятельности. Практически их число образовали крупнейшие компании: по производству кокса; по добыче сырой нефти и природ­ного газа, включая переработку природного газа; по производству нефтепродуктов; по добыче и обогащению железных руд; по добыче и подготовке руд цветных металлов (алюминия (боксита), меди, свин­ца, цинка, олова, марганца, хрома, никеля, кобальта, молибдена, тантала, ванадия, а также руд драгоценных металлов (золота, серебра, платины), за исключением руд и песков драгоценных металлов, оло­вянных руд, титановых руд, хромовых руд на рассыпных месторожде ниях) и др.}

Несложно предположить, какие компании становятся прежде всего заинтересованными лицами в обозначении практически исполь­зуемых ими технологий как НДТ, тем более что одним из критериев для определения НДТ в ст.

Правила определения технологии в качестве наилучшей доступ­ной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступ­ным технологиям, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23.12.2014 № 1458, изложенные в новой редакции согласно поста­новлению Правительства РФ от 09.03.2019 № 250 (далее - Правила), в числе участников определения технологии в качестве НДТ обозна­чили разработчика проекта справочника. Это субъект, законодатель­но не обозначенный, названный (но никак не определенный!) лишь в актах подзаконного уровня.

Причем новая редакция Правил создает, по сути, принципиально новое соотношение сил в создаваемой для определения конкретной технологии в качестве НДТ технической рабочей группе. Рабочая группа с 2019 г. не является разработчиком справочника, она может лишь ра­ботать с тем проектом справочника, который представляется в рабочую группу разработчиком. У рабочей группы есть полномочия рассмотреть и согласовать исключительно представленный разработчиком текст проекта справочника и поручать разработчику именно в него вносить при необходимости определенные поправки (п. 8 Правил).

Отчеты о заседаниях рабочих групп, изложенные на сайте Бюро наи­лучших доступных технологий¹, свидетельствуют, что нередко разра­ботчиками выступают коммерческие организации. Практика также по­казывает, что коммерческую организацию, являющуюся фактическим разработчиком проекта, в технической рабочей группе могут представ­лять научно-исследовательская организация или отдельные эксперты. Фрагмент отчета о проведенном Бюро НДТ 12.07.2016 на круглом столе «Наилучшие доступные технологии в промышленности» в рам­ках Международной промышленной выставки ИННОПРОМ-2016 в Екатеринбурге дает представление о составе разработчиков: «Формат мероприятия включал... выступления разработчиков информационно­технических справочников (ИТС) по НДТ — представителей россий­ской промышленности, науки и экспертного сообщества»^{[310] [311].}

Помимо возможности самостоятельной непосредственной подго­товки текста проекта справочника, для заинтересованных коммерче­ских организаций предусмотрены и дополнительные рычаги влия­ния на процесс включения в справочник той или иной используемой ими технологии как НДТ: через собственное участие в работе рабо­чей группы, влияние на состав рабочей группы посредством органи­зации подачи заявок на участие в ее составе, рассмотрение сводки отзывов, формируемой Бюро НДТ по завершении сроков публичного обсуждения, и определение своей позиции в составе рабочей группы по представленным замечаниям и предложениям (п. 15, 20, 34, 35 Правил). Порядок формирования и осуществления деятельности техни­ческих рабочих групп, утвержденный приказом Минпромторга России от 19.06.2019 № 2130, предусматривает процедуру принятия заявок от коммерческих организаций для включения в состав рабочей группы (п. 10, 12), обеспечивает участие экспертов и экспертов-консультантов от коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе государ­ственных корпораций, в составе рабочей группы (п. 16, 25). Решения рабочей группы при этом принимаются простым большинством голо­сов полноправных членов рабочей группы, участвующих в голосовании (п. 43 указанного Порядка), в то время как каких-либо ограничений по процентному составу заинтересованных лиц при разработке спра­вочника по НДТ не установлено.

Немаловажно также, что предусмотренная экспертиза проекта спра­вочника, осуществляемая техническим комитетом, не предполагает по существу анализ самого содержания проекта справочника, по­скольку направлена на проверку лишь некоторого набора формальных требований — требований, установленных к содержанию сборника и структуре в документах национальной системы стандартизации (п. 37 Правил).

Так обеспечивается ли действующим правовым регулированием в итоге, с учетом изложенного, полностью объективный отбор техноло­гий как наилучших доступных с последующим установлением для со­ответствующих природопользователей технологических нормативов? Полагаем, что механизмы выдвижения технологий для включения их в перечень НДТ в аспекте достижения природоохранных целей в этих условиях оказываются несовершенными.

Таким образом, новый правовой институт утратил прямую юри­дическую связь с факторами обеспечения благоприятного качества окружающей среды. В нем, как автору представляется на основе ана­лиза установленного порядка признания технологий наилучшими доступными, получил преимущественное значение учет интересов тех субъектов, которые эксплуатируют объекты I категории, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду.

Следует также отметить, что при реализации соответствующих пра­вовых установлений может оказаться, что субъекты, ранее платившие за негативное воздействие на окружающую среду, при осуществлении некоторого комплекса действий, приводящих к признанию той или иной технологии наилучшей доступной, возможно, за то же самое воз­действие платить более не будут. В то же время плата за негативное воздействие на окружающую среду в значительной степени формирует неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, буду­чи зачисляемой в эти бюджеты по нормативу соответственно 40% (по го­родам Москва, Санкт-Петербург и Севастополь - 95%) и 55% (ст. 57, 62 Бюджетного кодекса РФ). Тем самым формируется база для дальней­шего проведения органами государственной власти и местного само­управления комплекса необходимых природоохранных мероприятий^[312], чем обеспечивается в конечном счете реализация публичных интересов в поддержании окружающей среды как благоприятной.

Есть опасения, что через несколько лет реализации норм о внедре­нии НДТ и переходе на технологические нормативы источник средств для гарантирования права каждого на благоприятную окружающую среду существенно истощится, а защита публичных интересов в бла­гоприятной окружающей среде будет нарушена. Во избежание таких последствий при развитии экологического законодательства необ­ходимо руководствоваться закрепленным в ст. 3 Закона об охране окружающей среды принципом научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Иными словами, при фор­мировании новых правовых институтов следует достигать баланса публичных и частных интересов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, что, полагаем, ж было в полной мере учтено в правовом регулировании внедрения НДТ и перехода организаций, чья деятельность негативно воздействует на окружающую среду, на технологические нормативы.

Список литературы

1. Васильева, М. И. Публичные интересы в экологическом праве : мо­нография / М. И. Васильева. — М., 2003. — 424 с.