§ 2. Обов’язкове державне пенсійне страхування та шляхи його вдосконалення

Рівень і якість обов’язкового державного пенсійного страху­вання - важливий складник економічного й соціального добробуту населення країни.

Аналіз стану питань загальнообов’язкового державного пен­сійного страхування в сучасній Україні свідчить, що інтенсивність правових досліджень зумовлюється реформами пенсійного законо­давства. У першому вітчизняному виданні з теорії пенсійного права на підставі законодавства та практики його застосування викладено правові засади реалізації правового забезпечення в Україні, обґрун­товано поняття «пенсія» та її види, подано нове трактування принципів правового регулювання пенсійних правовідносин^[253].

У науці тема аналізу правового регулювання не нова. Ще у 60-х роках ХХ ст. спостерігався підвищений інтерес до цієї пробле­ми, який пояснюється необхідністю підвищення організуючої, твор­чої ролі права в житті суспільства, важливістю з’ясування шляхів його впливу на суспільні відносини, на свідомість та поведінку людей, аналізу особливостей, специфічності елементів механізму правового регулювання¹.

Правове регулювання суспільних відносин у сфері загально­обов’язкового державного пенсійного страхування потрібно розу­міти як одну із форм впливу права на ці суспільні відносини - вплив за допомогою специфічно-правових засобів: норм права, правовід­носин, актів реалізації тощо.

Нормативною основою механізму правового регулювання за­гальнообов’язкового державного пенсійного страхування є система правових норм, які є первинним елементом у процесі його функціонування.

Як уже зазначалося, основними законодавчими актами, спря­мованими на правове забезпечення загальнообов’язкового держав­ного пенсійного страхування в Україні, є КУ та КЗпП України, а також положення законів України «Про загальнообов’язкове дер­жавне пенсійне страхування» і «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування».

Завданнями законодавства про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування є встановлення гарантій щодо захисту прав та інтересів громадян, які мають право на пенсію. З метою реформування національного законодавства Україна використовує міжнародні договори. Так, якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана ВР України, встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про соціальне страхування, то застосовуються норми міжнародного договору.

КЗпП України у ст. 8 також передбачає, що у разі, коли міжнародним договором або міжнародною угодою, в яких бере участь Україна, встановлено інші правила, ніж ті, що їх містить законодавство України про працю, то застосовуються правила міжнародного договору або міжнародної угоди. Так, Україна є учасницею двосторонніх угод у сфері праці та соціального забезпечення переважно з країнами СНД. Наприклад, 14.01.1993 р. між Урядом України та Урядом Російської Федерації укладено Угоду «Про трудову діяльність і соціальний захист громадян Російської Федерації, які працюють за межами своїх країн». У м. Тбілісі 09.01.1995 р. було підписано Угоду між Урядом України та Урядом Республіки Грузія про співробітництво у сфері пенсій­ного забезпечення.

До міжнародних договорів належать також Конвенції та Рекомендації МОП. Проте рекомендація МОП не покладає на держави будь-яких зобов’язань. Прийнятою рекомендацією МОП пропонує державам, щоб національні норми права були, по можливості, приведені у відповідність з нормами, що закріплені в рекомендації. Отже, конвенції МОП, навіть ратифіковані Україною, не стають національним законодавством до тих пір, поки законодавчим органом (ВР України) не буде внесено відповідних змін чи доповнень до чинного законодавства.

Усі проекти міжнародних угод, що готуються, відпрацьо­вуються за участю та з урахуванням зауважень і пропозицій заінте­ресованих міністерств і відомств. Укладення і реалізація міжнарод­них угод дає змогу вирішувати питання, пов’язані із соціальним захистом громадян України, які працюють за кордоном, створює умови для врегулювання процесу трудової міграції^[256]. Це, в свою чергу, сприяє зменшенню негативних наслідків нелегального праце­влаштування за кордоном, а також плідній співпраці із зарубіжними країнами у сфері праці, зайнятості, соціального захисту та загально­обов’язкового державного пенсійного страхування населення.

Законодавець врахував міжнародний досвід при формулюванні принципів пенсійного страхування у державі. ЗУ «Про загаль­нообов’язкове державне пенсійне страхування» у ст. 7 закріпив принципи пенсійного страхування, проте цей перелік не є доско­налим і потребує розширення.

Питання впровадження принципу соціальної справедливості у пенсійне законодавство України є актуальним і визначається такими принципами: рівні для всіх підстави виникнення права на пенсію; відповідність мінімального розміру пенсії державним соціальним стандартам^{[257] [258]}. Для утвердження соціальної справедли­вості важливе значення має конституційний принцип рівності громадян^[259]. Принцип соціальної справедливості повинен ґрунту­ватися на рівності громадян у сфері соціального забезпечення.

Чинні закони України, на жаль, не встановлюють єдиного кола осіб, які визнаються непрацездатними членами сім’ї померлого годувальника. Зокрема, різниться між собою коло осіб, визначене законами України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», «Про загальнообов’язкове державне соціальне страху­вання від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», «Про проку- ратуру»^[260], «Про боротьбу з тероризмом»^[261], «Про статус народного депутата України»¹ та Кодексом цивільного захисту України^{[262] [263] [264]}. В результаті спостерігаємо різний рівень матеріального забезпечення пенсіонерів, що неприпустимо в соціальній державі.

Із введенням принципу соціальної справедливості в ст. 7 ЗУ «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» постає питання про створення єдиного кола непрацездатних осіб, які мають право на пенсію у зв’язку з втратою годувальника. Це коло осіб має бути базовим для усіх законів України, які визначають таке коло непрацездатних осіб, і закріплюватися у вищезазначеному Законі. До таких осіб, можливо, повинні бути включені брати, сестри, онуки померлого годувальника, які не мають працездатних батьків, які за законом повинні їх утримувати; мачуха та вітчим, які не менше п’яти років виховували або утримували померлого годувальника; дідусь та бабуся, які не мають осіб, які за законом зобов’язані їх 3 утримувати .

Суспільні відносини як предмет права піддаються особливому впливу з боку правового регулювання.

Правовідносини, що виникають при здійсненні загальнообо­в’язкового державного пенсійного страхування, визначаються як фінансові правовідносини. Їм властиві такі особливості: а) вони виникають та функціонують у процесі планової мобілізації, розпо­ділу та використання державних та місцевих грошових фондів; б) вони є різновидом майнових відносин, що мають публічний характер; в) держава та місцеві органи є обов’язковим суб’єктом цих правовідносин; г) фінансові правовідносини за своєю суттю є влад­ними, тобто побудовані за схемою «наказ - виконання». У цьому випадку накази видаються органами влади або місцевого само­врядування, а виконують їх різноманітні суб’єкти: фізичні особи, організації, державні органи тощо^{[265] [266]}.

Важливою складовою фінансово-правового регулювання суспільних відносин у сфері обов’язкового державного пенсійного страхування виступає адміністрування цієї сфери діяльності (формування та використання коштів ПФ України).

ПФ України є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим КМ України, що здійснює керівництво та управління солідарною системою загальнообов’язкового держав­ного соціального страхування. Його основними (ч. 1 ст. 58 Закону) завданнями є збір, акумуляція та облік страхових внесків; призна­чення пенсій та підготовка документів для її виплати; забезпечення своєчасне, в повному обсязі фінансування та виплату пенсій; здійснення контролю за цільовим використанням коштів ПФ; вирішення питань, пов’язаних з веденням обліку пенсійних активів застрахованих осіб на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснення адміністративного управління НПФ.

ПФ відповідно до ст. 12 ЗУ «Про загальнообов’язкове дер­жавне пенсійне страхування» аналізує та спільно з фондами загаль­нообов’язкового державного соціального страхування прогнозує надходження коштів від сплати єдиного внеску; забезпечує збір та ведення обліку надходжень від сплати єдиного внеску; здійснює контроль за додержанням законодавства про збір та ведення обліку єдиного внеску, правильністю нарахування, обчислення, повнотою і своєчасністю сплати єдиного внеску; встановлює форми, строки і порядок прийняття та обробки звітності, зокрема в електронній формі, від платників щодо нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску; формує та веде Державний реєстр загальнообов’яз­кового державного соціального страхування, здійснює заходи щодо забезпечення доступу до даних Державного реєстру загальнообо­в’язкового державного соціального страхування відповідно до цього Закону; готує звітність; взаємодіє у встановленому законодавством порядку з ДКСУ, міністерствами, іншими центральними та місце­вими органами виконавчої влади, органами місцевого самовряду­вання, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами і орга­нізаціями та фондами загальнообов’язкового державного соціаль­ного страхування; узагальнює практику застосування законодавства про збір та ведення обліку єдиного внеску і подає центральному органу виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики пропозиції щодо його вдосконалення; надає роз’яснення з питань застосування законодавства про збір та ведення обліку єдиного внеску.

Управління ПФ здійснюють правління та виконавча дирекція ПФ на основі паритетності між представниками держави, застрахо­ваних осіб і роботодавців. Для забезпечення контролю за виконан­ням ПФ законодавства про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, статутних завдань та цільового використання його коштів створюється Наглядова рада ПФ.

Вищим органом управління ПФ є правління, яке формується на паритетній основі з числа застрахованих осіб, роботодавців і держави. Представники від держави призначаються і відкликаються КМ України, а від застрахованих осіб та роботодавців обираються (делегуються) і відкликаються сторонами самостійно.

Виконавчим органом правління ПФ є виконавча дирекція ПФ та її територіальні органи. Виконавча дирекція ПФ є постійно діючим виконавчим органом фонду, підзвітна правлінню ПФ та разом із територіальними органами забезпечує виконання рішень правління.

Таким чином, одним із основних принципів загальнообов’яз­кового пенсійного страхування є принцип самоврядування, що передбачає здійснення управління ПФ на тристоронній основі: представниками держави, застрахованих осіб та роботодавців на засадах гласності, прозорості та доступності діяльності^[268].

Бюджет ПФ України затверджується КМ України. Керівництво діяльністю ПФ здійснює правління, чисельність і склад якого за­тверджується КМ України. Голова правління фонду, його заступни­ки призначаються на посаду та звільняються з посади КМ України.

Відповідно ч. 1 ст. 72 ЗУ «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» бюджет ПФ України формується за рахунок надходжень від сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, що спрямовуються на загально­обов’язкове державне пенсійне страхування, крім частини, що спрямовується до накопичувальної системи пенсійного страхування, за рахунок інвестиційного доходу, який надходить від інвестування резерву коштів для покриття бюджету ПФ в майбутніх періодах; за рахунок коштів державного бюджету та цільових фондів, що перераховуються до ПФ у випадках, передбачених Законом; коштів, сплачених виконавчій дирекції ПФ за надання послуг з адмініст­рування НПФ та послуг недержавним ПФ - суб’єктам другого рівня системи пенсійного забезпечення; сум від фінансових стягнень та пені (крім сум пені, сплачених роботодавцем за несвоєчасне перерахування з його вини сум страхових внесків застрахованої особи до накопичувальної системи пенсійного страхування) за порушення встановленого порядку нарахування, обчислення і сплати страхових внесків та використання коштів ПФ, а також суми адміністративних стягнень за ці порушення; за рахунок благодійних внесків юридичних та фізичних осіб; добровільних внесків та інших надходжень.

Кошти ПФ згідно із ч. 2 ст. 76 цього Закону зараховуються на єдиний рахунок ПФ і зберігаються на окремих рахунках терито­ріальних органів ПФ в уповноваженому банку та спрямовуються на фінансування виплати державних пенсій; надання соціальних послуг; фінансування адміністративних витрат, пов’язаних з виконанням функцій, покладених на органи ПФ; оплату послуг з виплати та доставки пенсій; формування резерву коштів ПФ (ст. 73). Цей перелік є вичерпним, відповідно до чинного законодавства заборонено вико­ристовувати кошти ПФ на цілі, не передбачені цим Законом.

Починаючи з 2004 року, обчислення пенсій здійснюється за даними, накопиченими на кожну застраховану особу в електронних базах даних системи персоніфікованого обліку ПФ України відповідно до звітів роботодавців, тобто розмір пенсій залежить від розміру заробітної плати або доходу застрахованої особи за звітні (страхові) місяці, за які до ПФ реально сплачено відповідну суму страхових внесків.

Для формування персональних справ із відомостями про застра­ховану особу використовуються ідентифікаційні коди Державного реєстру фізичних осіб - платників податків та інших обов’язкових платежів. Основні питання здійснення такого обліку в системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування врегульо­вано Положенням про організацію персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов ’язкового державного пенсійного страхування¹ та Порядком формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування^{[269] [270]}.

ПФ України, накопичивши фінансові ресурси, може відігравати у фінансових системах, й особливо на ринку цінних паперів, досить значну роль. Маючи довгострокові кредити, ПФ здатний вкладати капітал у довгострокові активи. Зазвичай фонд не проводить експертизи прибутковості приватних проектів і проектів кредитування фірм, що потребують кредитних ресурсів, а покладається на комерційні банки як об’єкт вкладення капіталу, вміщуючи свої активи на депозитах банку, або знаходить рівень доходу вищий, ніж доступний їм на депозитах банку, вкладаючи капітал безпосередньо у ринкові цінні папери - від урядових іпотечних (тобто забезпечених нерухо­містю) облігацій до облігацій і звичайних акцій. Пенсійні фонди у такий спосіб можуть забезпечити високу консолідацію інвестиційних джерел, здатних стимулювати розвиток ринку цінних паперів, і сприяти виникненню нових фінансових інструментів^[271].

Сучасна пенсійна система України, на жаль, має ще значні недоліки: дуже низький рівень пенсійного забезпечення та майже повна відсутність диференціації розмірів пенсій; наявність необ­грунтованих пільг і переваг у пенсійному забезпеченні окремих категорій громадян; заборгованість у виплаті пенсій; відсутність певної відповідності між трудовим внеском працівника і розміром його пенсії; не до кінця продуманий зв’язок між обов’язковими страховими внесками й майбутньою пенсією; високий відсоток відрахувань до ПФ й ухилення від сплати обов’язкового єдиного страхового внеску, виплати за рахунок єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування окремих видів допомоги; значні адміністративні витрати на утримання пенсійної системи та ін.

Також після позбавлення цільових страхових фондів функцій збору страхових внесків на кожен із відповідних видів соціального страхування з одночасним покладенням цих функцій на єдину установу - ПФ України, цільові страхові фонди, отримуючи кошти від ПФ, фактично перетворилися на «виплатні каси», єдиним повноцінним обов’язком яких став розподіл отриманих коштів між застрахованими особами, які мають право на страхові виплати. Позбавлення цільових страхових фондів функцій збору страхових внесків призводить до розірвання ланцюга «право - обов’язок» як наріжного каменя всієї системи управління у будь-якій сфері. Страховики, позбавлені функцій збору страхових внесків, фактично тепер не відповідатимуть за формування доходної частини їхніх бюджетів, а лише розподілятимуть кошти, отримані від ПФ України. Натомість ПФ не несе відповідальності за використання цих коштів і за відповідність отриманої їх суми реальним потребам цільових страхових фондів. Тобто, у разі недостатності коштів для будь-якої з цілей, передбачених законодавством про соціальне страхування, буде фактично неможливо установити відповідальну за це особу - страховики посилатимуться на недостатній рівень збору страхових внесків, що провадиться ПФ України, а останній наполягатиме на нераціональності використання коштів, що здійснюється кожним зі страховиків.

Недосконалість діючої пенсійної системи пояснюється також наявністю значної кількості спеціальних законів, якими визна­чається підвищений рівень пенсій окремим категоріям громадян (державним службовцям, військовослужбовцям, працівникам право­охоронних органів, науковим працівникам та ін.). На стан пенсій­ного забезпечення громадян України негативно впливають також демографічні процеси (зменшення чисельності працездатного насе­лення внаслідок скорочення народжуваності); зменшення чисель­ності зайнятого населення; несприятливе співвідношення тривалості періоду сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування і періоду, протягом якого виплачується пенсія¹. Усі названі чинники зумовлюють необхідність проведення глибокого комплексного реформування і діючої пенсійної системи, і публічного страхування як такого.