§ 1. Історичні аспекти та сучасний стан правових засад публічного страхування в Україні та у країнах світу

Державне обов’язкове соціальне страхування як система фінансових інструментів завжди посідало сталу позицію інституту фінансового права, однак сьогодні, в нових умовах розвитку суспільних відносин, воно потребує переосмислення та подальшого дослідження.

Проте у дослідженнях вчених дуже мало уваги приділяється проблематиці фінансово-правового регулювання у сфері публічного страхування, зокрема у такій його специфічній сфері, як державне соціальне страхування. Теоретичні питання управлінської діяльності у сфері публічного страхування, проблеми управління державним соціальним страхуванням за принципом паритетності сторін соці­ального партнерства, питання правового забезпечення у сфері публічного страхування, місце держави у фінансово-правовому регулюванні такого страхування, а також правових актів управління у сфері публічного страхування і державного контролю у цій сфері залишаються недостатньо дослідженими.

Правове регулювання публічного страхування, у тому числі й соціального, зазнало значних змін під час його становлення як скла­дової фінансової системи держави. Ці зміни обумовлені переходом на нові засади у страховій політиці країн світу й України зокрема.

Щоб система соціального страхування діяла в Україні ефек­тивно, необхідно всебічно й повно вивчати питання виникнення, функціонування та припинення правовідносин у цій сфері, історич­ний розвиток та світовий досвід може добре прислужитися в цьому.

Приклад Німеччини наслідували інші країни Європи. Так, в Австрії закон про страхування від нещасних випадків прийнято у 1887 р., Норвегії - у 1894 р., Фінляндії - у 1895 р., Англії - у 1897 р., Данії, Франції та Італії - у 1898 р., Іспанії - у 1900 р., Швеції, Голландії та Бельгії - у 1901 р., Люксембурзі - у 1902 р., Росії - у 1912 р.^{[233] [234]}

У той самий період - наприкінці XIX ст. і на початку ХХ ст. - об’єктами обов’язкового страхування стають інші види соціальних ризиків. Так, у 1891 р. у Бельгії упроваджено систему страхування на випадок безробіття. У Великобританії у 1911 р. прийнято національний акт про страхування, що передбачав формування фонду на випадок безробіття за рахунок обов’язкових внесків найманих працівників і роботодавців, а також внесення однієї третини цього фонду за рахунок коштів держави^[235].

Незважаючи на те, що процес розвитку капіталістичних відносин у Росії розпочався пізніше, ніж у країнах Європи, окремі види страхування найманих працівників з’явилися у Росії майже одночасно з їхнім виникненням у найбільш економічно розвинутих європейських країнах.

У 1912 р. Державною Думою Росії прийнято Закон «Про страхування робітників від нещасних випадків на виробництві», який передбачав сплату внесків на соціальне страхування як працівниками, так і роботодавцями (крім страхування від нещасних випадків, яке, як і країнах Європи, здійснювалося за рахунок робо­тодавця).

Дореволюційне законодавство про соціальне страхування стало базою і для ухвалених Тимчасовим урядом у 1917 р. доку­ментів у цій сфері. Проголошена 11.10.1917 р. реформа страхових присутствій і Ради у справах страхування мала на меті кількісно- якісні зміни у складі цих органів, передбачивши запровадження принципу рівного представництва підприємців та робітників у їхньому складі¹.

Значний теоретичний внесок у розвиток соціального страху­вання було зроблено після Жовтневої революції 1917 р. В СРСР було прийнято величезну кількість законодавчих актів з питань обов’язкового соціального страхування, в результаті чого виник правовий інститут державного соціального страхування. В основу його організації було покладено принцип обов’язковості: будь-яка особа, яка відповідала передбаченим законом вимогам, мала обов’язково страхуватися, незважаючи на її власну волю; сторони, пов’язані відносинами страхування, повинні сплачувати внески у встановлених законодавчими актами розмірах^{[237] [238]}.

Постановою Ради Народних Комісарів РРФСР від 15.11.1921 р. «Про соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею»^[239] було упорядковано організацію соціального страхування, визначено керівні та контролюючі органи. Зокрема, було створено центральний відділ соціального забезпечення і охорони праці Народного комісаріату праці, а на місцях було відкрито підвідділи.

Упродовж короткого періоду - протягом 1,5-2 років - відбу­лася неодноразова реорганізація керівних органів у сфері соціаль­ного страхування - Народного комісаріату праці та Народного комісаріату соціального забезпечення.

Потреба у реорганізації системи соціального страхування стала особливо відчутною з проголошенням у Радянському Союзі у 80-х роках перебудови, внаслідок чого сталися істотні зміни в економіці держави. З 01.01.1991 р. створено Фонд соціального страхування СРСР, що залишався у віданні ВЦРПС, і відтоді кошти соціального страхування не включалися до складу Держбюджету.

Проте у той же час процеси в економічній та соціальній сфе­рах зумовили виникнення потреби у нових напрямах соціального захисту громадян. Зокрема, гостро постало питання про необхід­ність соціального забезпечення і захисту безробітних, тоді як з 1930-х років вважалося, що безробіття в СРСР не існує як явища^[243]. Вирішити цю проблему вбачалося шляхом запровадження загаль­нообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.

Для України як держави з потужним промисловим потенціа­лом актуальним було й питання впровадження загальнообов’язко­вого державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності.

Нові економічні умови вимагали також посиленої уваги до інституту пенсійного забезпечення.

Для закріплення на належному правовому рівні нових підходів до здійснення соціального захисту громадян, визначення пріоритетів у реформуванні цієї системи Постановою ВР України було схвалено Концепцію соціального забезпечення населення України^[244].

Концепцією зафіксовано базові принципи реорганізації та розвитку соціального страхування як складової системи соціального захисту. В окремих розділах Концепції вміщено положення про напрямки та цілі реформування або запровадження і сферу реалізації таких видів соціального страхування, як страхування на випадок безробіття, медичне страхування, страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, пенсійне страхування.

Закладена у Концепції ідеологія реформування системи соці­ального страхування передбачала не лише визначення нових джерел формування і напрямів використання коштів соціального страху­вання, але й визначення принципово нових засад управління соці­альним страхуванням. На особливу увагу заслуговує таке положення Концепції, як автономність управління діяльністю фондів соціаль­ного страхування на принципах соціального партнерства і самовряд­ності під контролем держави.

Принципи, закріплені у Концепції, отримали подальший розви­ток і реалізацію в Основах законодавства України про загально­обов’язкове державне соціальне страхування, розроблення яких відбувалося з урахуванням положень і КУ, що закріпила право громадян на соціальний захист, визначивши однією з форм систему загальнообов’язкового державного соціального страхування. Зазна­чені Основи установили принципи і загальні правові, фінансові та організаційні умови здійснення загальнообов’язкового державного,f 1.

Перехід до ринкової економіки потребував радикальних реформ у сфері соціальної політики. Попередня система соціального забезпечення в Україні замінюється новою системою соціального захисту населення, яка містить мінімальні державні соціальні гаран­тії, соціальне страхування й соціальну допомогу. Двадцяте століття залишиться у свідомості людства не тільки століттям грандіозних політичних катаклізмів, але й століттям перетворення страхової справи в розгалужену систему соціального захисту^[245].

Основою системи соціального захисту населення є державне соціальне страхування, яке здійснюється на обов’язкових засадах. Але жодна держава, навіть високорозвинута, не взмозі побудувати таку систему соціального страхування, яка б була спроможна повністю задовольнити потреби усіх верств населення. Державне соціальне страхування надає лише певний мінімум соціальних гарантій. Воно орієнтоване на забезпечення рівня життя не нижче прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Соціальне страхування, на відміну від звичайного страхування, тісно пов’язане з трудовою діяльністю громадян; воно є комплекс­ним правовим інститутом, який регулюється конституційним, цивільним, трудовим, фінансовим та іншими галузями права. Соціальне страхування також є системою відносин з державного матеріального забезпечення громадян при настанні непрацездат­ності, старості та в інших, непередбачених у законодавстві, випадках, що здійснюється за рахунок коштів підприємств чи частково також за рахунок коштів громадян, об’єднаних у різні фонди (Пенсійний, Державний фонд соціального страхування, Фонд обов’язкового медичного страхування тощо).

Соціальне страхування включає страхування соціальної допомоги, пенсій, пільг; особисте страхування - страхування життя та страхування від нещасних випадків. Видами соціального страх­ування є: страхування пенсій за віком, по інвалідності, на випадок втрати годувальника; страхування конкретних видів допомоги серед різних соціальних верств населення.

Протягом майже усього періоду свого розвитку інститут соціального страхування поділявся на окремі види соціального страхування. Підставою і критерієм такого поділу завжди були і залишаються соціальні ризики - об’єктивні соціальні обставини, настання яких має наслідком утрату заробітку або інші випадки матеріального обтяження застрахованої особи. Це може бути втрата працездатності внаслідок хвороби, старості, нещасного випадку чи ризику втрати роботи і стати безробітним. У літературі соціальним ризиком визнаються подія очікуваної нездатності, неблагополуччя в діяльності; небезпека настання для здоров’я людини негативних наслідків; визначення явищ, настання яких містить можливість матеріальних втрат, можливий збиток чи нездатність тощо¹. Визна­чаються показники соціального ризику соціальні та економічні^{[246] [247]}. До соціальних відносять смертність, втрату здоров’я, працездатності, інвалідність; до економічних - вимушені витрати суспільства на компенсацію втрати працездатності, лікування, реабілітацію. Соціальні ризики безпосередньо пов’язані із соціальним захистом працівників і всього населення країни.

Деякими вченими зроблена спроба класифікації соціального страхування залежно від тих чи інших його ознак - критеріїв класифікації. Так, є декілька класифікаційних ознак соціального страхування, а саме - форми, у яких виявляється соціальний ризик втрати заробітку, організаційний характер страхових установ, внутрішня організаційна структура страхових установ, а також коло дії соціального страхування^[248].

За ознакою форм соціального ризику втрати заробітку можна виокремити такі види соціального страхування, як страхування на,f 1. Історичні аспекти, сучасний стан публічного страхування 171 випадок хвороби, страхування від нещасних випадків, страхування на випадок інвалідності, страхування на випадок старості, стра­хування на випадок материнства, страхування на випадок смерті (страхування вдів та сиріт), а також страхування на випадок безробіття.

За характером організації страхових установ пропонується виділити такі види соціального страхування, як добровільне, факультативно-обов’язкове, обов’язкове, пенсійне. За колом дії соціального страхування запропоновано поділяти його на місцеве і приватне, загальне (загальнодержавне), міжнародне^[249].

Не вся сфера соціального страхування є предметом регулю­вання публічного страхування.

color=black face="Times New Roman">Відповідно до КУ та Основ законодавства України про загаль­нообов’язкове державне соціальне страхування видами соціаль­ного страхування є: 1) пенсійне страхування, яке здійснюється через ПФ України та недержавні пенсійні фонди; 2) страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумов­леними похованням, здійснюється через Фонд соціального страху­вання з тимчасової втрати працездатності; 3) медичне страхування (впроваджується); 4) страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності (Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України); 5) страхування на випадок безробіття здійснюється через Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.

Незважаючи на чітке розмежування і створення п’яти окремих програм соціального страхування, для всієї системи створено єдиний юридичний механізм її регулювання. Це знаходить своє відображення в єдиних принципах права. Загальнообов’язкове дер­жавне страхування громадян України здійснюється за загальними правовими принципами, тобто законності, обов’язковості тощо. Єдиним є також метод правового регулювання правовідносин з усіх видів соціального страхування, який характеризується за певними ознаками, тобто примусовості, єдиними підставами виникнення, зміни чи припинення правовідносин (комплексний юридичний факт) та іншими ознаками, на які вказують науковці, наприклад, особливе правове становище суб’єктів (немає ані відносин рівності сторін, ані відносин влади та підпорядкування), або недоговірний характер встановлення прав та обов’язків суб’єктів цих страхових відносин¹.

Загальні засади функціонування системи соціального страху­вання у цілому, організації управління нею, види соціального страхування та їхні пріоритетні завдання визначаються згадуваними вище Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

Правовідносини у сфері кожного з видів соціального страху­вання, що запроваджуються в Україні, та управління ними регламен­туються законами з окремих видів соціального страхування. Сьогодні в Україні ухвалені спеціальні закони з чотирьох видів загальнообов’язкового державного соціального страхування: 1) у сфері соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, - ЗУ «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»^{[250] [251]}; 2) у сфері соціального страхування на випадок безробіття - ЗУ «Про загаль­нообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безро­біття»; 3) у сфері соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, - ЗУ «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумов-,f 1. Історичні аспекти, сучасний стан публічного страхування 173 леними похованням»; 4) у сфері пенсійного страхування - ЗУ «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».

Як уже було зазначено, йде певна робота з формування право­вих та фінансово-економічних засад для впровадження ще одного виду соціального страхування - медичного.

Зазначеними вище законами з окремих видів соціального стра­хування конкретизуються норми ст. 46 КУ та Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і визначаються основні завдання кожного з видів соціального страхування, організаційна структура і система управління кожним із видів соціального страхування, права, обов’язки та відповідаль­ність суб’єктів правовідносин у сфері соціального страхування, види страхових виплат (матеріального забезпечення) і соціальних послуг за відповідними видами соціального страхування, порядок прове­дення цих страхових виплат і надання соціальних послуг, джерела формування і порядок використання коштів кожного з видів соціального страхування тощо.

Фінансові правовідносини у сфері публічної страхової діяль­ності виникають при формуванні, розподілі та використанні центра­лізованих грошових фондів та резервів, спрямовані для надання фінансової допомоги відповідними уповноваженими державними суб’єктами на поворотній основі, для здійснення інвестиційних проектів, для поповнення бюджетних фондів і для формування позабюджетних фондів пенсійного, соціального та медичного страхування, наданні податкових пільг, перестрахуванні тощо.

Такі правовідносини у сфері страхування можна поділити на групи: 1) відносини, що виникають між центральними органами виконавчої влади по нагляду за страховою діяльністю і організа- ціями-страховиками з приводу формування та розміщення страхо­вих резервів та інших аспектів, пов’язаних із забезпеченням фінан­сової платоспроможності страхових організацій (фондів); 2) відно­сини, що виникають з приводу інвестицій для цілеспрямованого фінансування найбільш пріоритетних галузей народного господар­ства та регіонів; 3) відносини, що виникають при обов’язковому державному страхуванні з метою реалізації соціальних завдань щодо планомірної мобілізації (формування), розподілу та використання грошових фондів (фінансових ресурсів); 4) відносини, що вини­кають з приводу компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень у ВАТ «Ощадбанк» та НАСК «Оранта»^[252].

Правові форми фінансової діяльності держави у сфері публічного страхування можуть розглядатися з різних аспектів. Так, відомо, що у світовій практиці існує три типи фінансово-правового регулювання діяльності у сфері страхування: 1) коли фінансово- правове регулювання у сфері страхування здійснюється на рівні центральних виконавчих органів влади (Росія, Велика Британія, ФРН), що є найбільш поширеним; 2) фінансово-правове регулю­вання здійснюється як на державному рівні, так і на рівні провінцій (Канада); 3) фінансово-правове регулювання страхової діяльності здійснюється на рівні суб’єктів федерації (США).

Фінансово-правове регулювання діяльності у сфері страху­вання з боку держави в Україні проявляється у: прийнятті норма­тивних правових актів, що регулюють страхову діяльність (у тому числі й тих, що регулюють фінансові відносини у цій сфері); встановленні обов’язкового страхування в інтересах суспільства та окремих категорій його громадян (державне обов’язкове страху­вання повністю знаходиться у сфері фінансово-правового регулю­вання); проведенні спеціальної фінансової політики (ця функція повністю знаходиться у сфері фінансово-правового регулювання страхової діяльності з боку держави); встановленні різноманітних податкових пільг суб’єктам страхової справи для стимулювання їх діяльності (застосування пільг у сфері оподаткування та інвес­тиційної діяльності регулюється нормами фінансового права); створенні правового механізму, що забезпечує нагляд за діяльністю суб’єктів страхової справи і дотриманні ними вимог законодавства, у тому числі й фінансового, що регламентує відносини у сфері страхування.

Зазначені правові форми регламентують різні за структурою та значенням сфери фінансової діяльності держави, в межах якої реалізуються фінансові правовідносини страхової діяльності, зокре­ма й у сфері публічного страхування.