3 АНАЛИЗ ПОЗИТИВНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ В ХОЗЯЙСТВЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

2 июня 2016 года был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления объектами государственной и коммунальной собственности»^[74], привнесший существенные изменения в Хозяйственный кодекс Украины, в законы «О местном самоуправлении в Украине», «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности в Украине», «Об управлении объектами государственной собственности».

Проект Закона был разработан предыдущим составом Минэкономразвития Украины и подан на рассмотрение Верховной Рады 9 сентября 2015 года (зарегистрирован под № 3062). Ответственным был определен Комитет по вопросам экономической политики, возглавляемый А. Иванчуком, как оказалось позднее, ярым «противником существования Хозяйственного кодекса и Конституционного Суда», но КабМину (предыдущему и нынешнему составам) на сей раз удалось продавить такой нужный проект. В пояснительной записке к проекту видим, что он был разработан, в том числе, с целью выполнения пункта 36с Меморандума об экономическом и финансовом сотрудничестве между Правительством Украины и МВФ^[75]. То есть, наращивание объема ХК Украины не противоречит стратегическому сотрудничеству Украины с международными партнерами (однако, часто находим противоположные мысли, или некорректные переводы иностранных пресс-релизов). Более того, проект дорабатывался при участии «специалистов» МинЮста (привлечены согласно протоколу № 23 заседания Правительственного комитета по вопросам экономического развития и европейской интеграции от 14 августа 2015 года), которым, к счастью, особо не дали «разгуляться» по тексту, а свели «плодотворное сотрудничество» к технико-юридическим моментам отодвинув от работы штатных (карманных, ручных) «советников и экспертов» МинЮста. Заключения Главного научно-экспертного управления и профильного Комитета от 14 и 16 сентября 2015 года соответственно не содержали каких-либо принципиальных замечаний и возражений к тексту Проекта.

Единственным замечанием здесь может быть название принятого Закона Украины: не проще бы его было назвать «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления объектами публичной собственности»? Понятие публичной собственности уже активно находит отражение в научной литературе и, непременно, будет полезным в законотворческой практике как емкое собирательное понятие, включающее в себя государственную, коммунальную собственность (согласно положению Конституции Украины, определяющему формы собственности) и иные де-факто (в отдельных случаях, пока что, и де-юре не смотря на усилия отдельных представителей науки гражданского права, торпедировавших Закон о собственности и разработку его новой редакции) существующие формы собственности: корпоративную, коллективную и уже отмирающую - арендную.

Какие же изменения в ХК привнес данный проект под № 3062? Внесение изменения в часть 4 статьи 63 открывает возможности конкурсного назначения руководителя (генерального директора и тд.) государственного предприятия, то есть в связке и новой редакцией части 3 статьи 65 ХК значительно укрепляет правовой статус конкурса при назначении (избрании) руководителя такого предприятия. Указанная новая редакция статьи 65 определяет должностных лиц предприятия, а также предоставляет возможность расширения данного круга лиц согласно положениям Устава предприятия. Эта норма является крайне полезной для расследования должностных преступлений руководителей и иных участников преступных сговоров, например, в сфере управления публичной собственностью.

Часть 6 статьи 73 ХК Украины в новой редакции определяет органы управления государственного унитарного предприятия (руководитель предприятия и наблюдательный совет), устанавливает правовую конструкцию их взаимодействия с субъектом управления объектами государственной собственности. Понятие субъекта управления является универсальным и учитывает видовое многообразие таких субъектов. Кроме того, новой редакцией прописана отсылочная норма к Закону Украины об особенном статусе управления объектами государственной собственности в оборонно-промышленном комплексе, что является логичным: данный Закон содержит много особенностей управления и контроля за деятельностью таких государственных предприятий.

Расширение перечня видов информации положительно повлияет на прозрачность процесса управления публичной собственностью и общественного контроля за хозяйственной деятельностью государственных унитарных предприятий. Такой перечень видов информации является довольно внушительным и позволит в дальнейшем составить полную картину специфики и результатов хозяйствования предприятия, деятельности его администрации, в частности, директора и прочих должностных лиц (например, в перечень «публичной» информации включена биографическая

справка, включая государственного формирования и наблюдательного дополнительные

профессиональную характеристику унитарного предприятия, структура,

вознаграждения руководителя включая компенсационные

Заслуживает также внимания

размер совета, блага).

руководителя принципы и членов пакеты и публикация повлиять на управления является

существенных прогнозируемых факторов риска, которые могут операции и результаты деятельности предприятия, вопросы рисками, ведомости о договорах, участником которых государственное унитарное предприятие, информация об операциях и

обязательствах предприятия перед государственным и/или местными бюджетами и т.д.

ХК Украины дополнен рядом принципиально новых положений, которые были давно на слуху как у общества, так и экспертных кругов в связи с поиском путей преодоления коррупционных рисков в процессе управления государственной и коммунальной собственностью.

В первой статье зафиксировано понятие хозяйственного обязательства, относительно совершения которого есть заинтересованность, установлен круг заинтересованных лиц в совершении хозяйственного обязательства, определен предмет хозяйственных обязательств государственных унитарных предприятий, а также контроль хозяйственных обязательств с заинтересованностью со стороны наблюдательного совета государственного унитарного предприятия. При этом, частью 10 указанной статьи устанавливается, что если наблюдательный совет или орган, к сфере управления которого принадлежит государственное унитарное предприятие, не приняли никакого решения на протяжении 10 рабочих дней с дня получения информации о хозяйственном обязательстве с заинтересованностью, такое обязательство считается согласованным. Частью 14 указанной статьи руководитель предприятия (а также лицо, им уполномоченное) в установленном порядке в случае нарушения требований ХК Украины, подлежит административной и дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также должен возместить ущерб, причиненный своими действиями государственному унитарному предприятию.

Статьей 73-2 «Значительные хозяйственные обязательства государственного унитарного предприятия» ХК Украины вводится понятие значительного хозяйственного обязательства государственного унитарного предприятия как обязательства, превышающего рыночную стоимость имущества, работ, услуг, которые являются его предметом, составляют 10 и более процентов стоимости активов государственного унитарного предприятия, согласно данным последней годовой финансовой отчетности. При этом, Уставом предприятия могут быть определены дополнительные критерии отнесения хозяйственного обязательства к значительным.

Аналогичными по содержанию являются изменения к статье 78 (части 7 и 8) ХК Украины, которая изложена в новой редакции. Изменения касаются тех же аспектов деятельности коммунальных унитарных предприятий, правового статуса их органов управления, вопросов финансовой отчетности, опубликования информации и положений о хозяйственном обязательстве коммунального унитарного предприятия, относительного которого есть заинтересованность.

Стоит отметить, что принятый Закон значительно детализирует компетенцию Кабинета Министров Украины, является базой для разработки десятка подзаконных актов уровня постановления КабМина. Это положительная тенденция, усложняющая возможности для принятия необоснованных управленческих решений, имеющих, в том числе, коррупционный подтекст.

В целом, рассмотренный Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления объектами государственной и коммунальной собственности» требует дальнейшего развития его положений в Законах Украины и подзаконных актах (а возможно, и дальнейшего наращивания регулирующего потенциала ХК Украины относительно основ управления публичной собственностью). Такой процесс в целом отвечает, например, Основным направлениям бюджетной политики на 2017 год (отражает также отдельные положения проекта Меморандума о сотрудничестве с МВФ), в которых предполагается сконцентрировать усилия по улучшению менеджмента предприятий государственного сектора экономики и усовершенствованию контроля за их деятельностью путем внедрения рыночных независимых наблюдательных советов, оптимизации структуры государственного сектора экономики, внедрению рыночных методов управления такими предприятиями и признанных в мире принципов раскрытия информации предприятиями об их деятельности (см. Проект Постановления Верховной Рады Украины об основных направлениях бюджетной политики на 2017 год № 4971 от 13 июля 2016 года). В общем, это и есть направление дальнейшей работы (дела, а не слова) по модернизации хозяйственного законодательства - наращивания объема (регулирующего потенциала) Хозяйственного кодекса, Верховной Рады в связке с «экономическим блоком» КабМина (в частности, с Минэкономразвития, в том числе и реализация идей, заложенных еще прошлым составом под руководством Н. Яресько).

В общем, вот Вам и разница в работе Минэкономразвития (автора большинства принятых полезных и актуальных законопроектов в сфере хозяйствования) и МинЮста с «подельниками»-декодификаторами, зачастую продвигающими идеи, например, урегулирования в отдельном Законе деятельность обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью, и не видящими целостной картины развития хозяйственного законодательства (или даже органическое невосприятие хозяйственного законодательства как объективного явления в правовой системе современной Украины). Если работа первого госоргана (даже в прошлом составе КабМина) была нацелена на решение практических задач усовершенствования государственного управления экономикой по европейским стандартам, повышения прозрачности в управлении публичной собственностью (в частности, государственными, коммунальными предприятиями и публичными акционерными обществами с государственным участием), то «бурная деятельность» второго «госоргана» (намеренно в кавычках - авт.) уже сейчас начала приносить результаты, описанные выше. Всплеск рейдерства, конечно, это только начало. Дальше - больше. МинЮст теперь собирается освоить новые высоты - заняться реализацией... антикоррупционной политики! Ни больше, ни меньше. А результат предсказать и здесь будет не сложно. Вопрос только в том, как эти МинЮстовские «специалисты» будут заниматься реализацией одного из основных направлений в реформировании государственного механизма в условиях жёсткого коридора, начерченного странами-партнерами Украины в условиях внутренних и внешних вызовов? Какую оценку получит наша страна от партнеров и какая ответственность грозит чиновникам МинЮста? Ответ «никакая» здесь, наверное, уже не является уместным.

А вместе с тем, МинЮсту стоит обратить свой взор не только на европейский опыт преодоления коррупции, но и на, например, опыт Индии, где всего за трое суток (!!!) по теневой экономике (живительному источнику коррупции) был нанесен сокрушительный удар. Речь идет о том, что по данным Всемирного банка 20-23% индийской экономики находится в тени (стоит ли сравнивать с нашим показателем, по разным оценкам колеблющимся от 43 до 56%?). Цена вопроса - 1,6 трлн евро в год при объеме ВВП 4,9 трлн евро (за 2015 год). Суть предложений правительства Индии сводилась к ограничению наличного оборота крупных купюр, перевода максимального количества расчетов в безналичность, «нулевое декларирование», возможность задекларировать деньги и ценности с одновременной уплатой налога при невозможности подтвердить источник накопления благ (с 1 июня по 30 августа 2016 года). Только в ходе проведения последнего указанного мероприятия было выведено из теневого оборота до 10 млрд долларов США, а доходы бюджета составили около 4,41 млрд долларов дополнительно! Конечно, это спровоцировало панику населения, но свободного оборота наличных долларов, рублей, евро как в Украине, в Индии нет - давно отменили. В Индии нет пунктов обмена валюты, где можно, по сути, без всякого контроля покупать и продавать валюту. В Индии торговать валютой могут только банки, каждая операция - только по предъявлению паспорта. На продажу валюты ограничений нет, но покупка наличной валюты - под жестким контролем. Валютные операции контролируются фискальными органами. В результате большинство населения хранит деньги в национальной валюте, потому что хранить в наличных долларах не выгодно, они имеют меньшее распространение, и не являются, по сути, резервной валютой, как в Украине. Правительство Индии проводит политику низкой инфляции, чтобы народу и бизнесу было выгодно хранить деньги в рупиях, чтобы было высокое доверие к национальной банковской и финансовой системе. В 2016-м году размер инфляции в Индии по прогнозам составит всего около 4% в год. Такая политика приводит к повышению размеров вкладов в индийских банках именно в национальной валюте^[77]. Заслуживает внимания факт инициирования такой судьбоносной для страны реформы: «8 ноября 2016 года вечером правительство Индии было собрано на чрезвычайное заседание. У всех отобрали средства связи. На заседании Премьер-Министр Нарендра Моди сообщил подробности шагов по борьбе с теневой экономикой». Радикально? Непопулярно? А как иначе, если уровень коррупции в Индии может соответствовать нашему уровню и все «цивилизованные» методы борьбы «тонут» в коррупционном и лоббистском болоте еще на стадии обсуждения, не говоря уже о стадии принятия решения. Какая связь с темой исследования? Да очень простая. Законотворческий процесс в Украине, а тем более относительно рассмотрения проектов актов хозяйственного законодательства проходя все стадии, превращает все полезные и нужные начинания в пыль. Или приводит к «вспышкам» рейдерства, к проектам с названиями, ранее описанными. То есть, усилия по борьбе как с рейдерством, так и с коррупцией во всех сферах, особенно с недобросовестным лоббизмом отдельных политических сил и «договорными», «пакетными» принципами законотворческой работы, следует сконцентрировать на причинах, а не на следствии - уже свершившемся факте.

20 июля 2016 года на сайте Верховной Рады появился текст долгожданного Проекта Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно организации деятельности Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, других государственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их к действующей Конституции Украины) регистр. № 4032а^[78]. Но за этим названием (и определенной в Пояснительной записке целью) скрывается нечто большее: проект Закона направлен на перестройку важнейших аспектов механизма государственного управления целыми отраслями экономики. В Пояснительной записке также отмечено, что реализация предложенного проекта Закона позволит оптимизировать деятельность КабМина, восстановить доверие к национальным комиссиям- коллегиальным регуляторам в отдельных сферах экономики страны и субъектам хозяйствования, осуществляющим управления объектами публичной собственности в конституционно-правовом поле, что, по мнению авторов, позволит более эффективно формировать и реализовывать государственную политику. Проектом предлагается внести изменения в 21 закон Украины, в том числе и в Хозяйственный кодекс. Ответственным за прохождение законопроекта определен Комитет по вопросам правовой политики и правосудия (председатель - н.д. Р.П. Князевич), а также 13 (!) профильных комитетов Верховной Рады, что подчеркивает многогранность и важность проекта.

Пунктом 1 предлагаемого Проекта № 4032а вносятся изменения в статью 1 Закона Украины о центральных органах исполнительной власти, в которой данная статья претерпевает существенные позитивные изменения: вместо обеспечения и реализации государственной политики в одной или нескольких сферах проектом уточняется, что формирование и реализация государственной политики должна осуществляться «в сферах своей компетенции», и не просто «отдельные функции», а «определенные законом функции». Все мы помним, например, грубое вмешательство Министерства юстиции в процессы дерегуляции экономики с деструктивными предложениями по декодификации хозяйственного законодательства. Думается, эта норма может стать надежным предохранителем от необоснованного превышения собственной теперь уже компетенции чиновниками МинЮста. Второе, на что стоит обратить внимание - это терминология. Понятия «государственные полномочия» и «компетенция» всегда были «камнем преткновения» между науками административного и хозяйственного права (второй термин является продуктом науки хозяйственного права), на разнице понятий строилась целая концепция «выталкивания» хозяйственно-правовой терминологии из действующего законодательства. А здесь видим откат или здравый смысл? В связи с возможным включением данного термина в законодательство следует, наверное, задуматься об определении данного понятия в Хозяйственном кодексе, которое стало бы универсальным для остальных актов и избавило бы от лишних терминологических спекуляций.

Изменения к статье 5 Закона о центральных органах исполнительной власти возвращают нас к вопросу разделения компетенции центральных органов исполнительной власти, которые предлагается создавать, реорганизовывать и ликвидировать решением Кабинета Министров Украины по представлению члена КабМина (а не по представлению Премьер- Министра) с учетом необходимости реализации законов, недопущения дублирования полномочий и предотвращения конфликтов интересов. Создавать, реорганизовывать и ликвидировать министерства, распределять функции между ними предлагается с учетом задач, поставленных КабМину, таким способом, чтобы ни один вопрос государственной политики не оставался вне компетенции членов КабМина. И, естественно, исключалось дублирование компетенции и сама возможность самовольно браться за решение тех вопросов, которые не определены специальным нормативным актом или находятся в компетенции другого министерства, члена КабМина. Видимо, учтен опыт не только взаимоотношений МинЮста с Минэкономразвития в вопросах модернизации публичного экономического (хозяйственного) законодательства и разности подходов: декодификационные устремления первого и наращивание объема ХК у второго министерства. Также с практической точки зрения логичным представляется предложение подкорректировать компетенцию министра в назначении своих заместителей: пропозиция о назначении или увольнении заместителей вносится не Премьер-Министру, а Кабинету Министров Украины как коллегиальному органу.

Наиболее затрагиваемой проектом является статья 7 «Задачи министерства», название которой предлагается изменить на «Функции министерства». Понятие «Задача» является уж слишком размытым, вместе с тем понятие «Функция» имеет более конкретное смысловое наполнение (относительно регулирования экономики) и отвечает идеям функционального принципа создания и деятельности министерств вместо отраслевого (отдельные отрасли экономики, как видно далее, будут «под опекой» коллегиальных органов - национальных комиссий). И так, новой редакцией указанной статьи предлагается, что министерство будет осуществлять такие функции: 1) систематический мониторинг состояния дел и оценка влияния в сфере компетенции министерства; 2) выявление проблем на основе ознакомления и исследования данных статистики, обращений органов государственной власти и органов местного самоуправления, сообщений в средствах массовой информации, обращений граждан, научных публикаций и других источников информации; 3) информирование общественности и разъяснение относительно оценок министерством положения дел, обсуждение с общественностью проблем, подлежащих первоочередному решению; 4) обобщение практики применения законодательства, принятие мер по его совершенствованию, подготовка и издание инструкций для государственных служащих по правоприменению; 5) обеспечение осуществления профессиональных коммуникаций и социального диалога на отраслевом уровне; 6) выяснение альтернативных возможностей решения проблем, оценка их положительных и отрицательных сторон; 7) определение приоритетов развития и реформирования сферы компетенции министерства;

8) разработка и обеспечение принятия документов, которые определяют государственную политику (концепции, стратегии и т.д.); 9) разработка проектов законов и подзаконных актов, обеспечение их принятия Кабинетом Министров Украины, а также Президентом Украины и Верховной Радой Украины в соответствии с их конституционными полномочиями; 10) осуществление иных функций, определенных законами Украины.

В пункте 5 источником идей для выявления и решения проблем указываются сообщения в средствах массовой информации, обращения граждан и научные публикации. Это, безусловно, прогрессивная норма, однако, она вызывает несколько замечаний. Все ли сообщения в СМИ следует использовать как источники информации и предложений по решению тех или иных проблем? Понятно, что в век информации и информационных технологий сама информация является инструментом манипуляций, в связи с чем, у государственных органов возникнут существенные трудности при анализе и фильтрации информации, поступающей из СМИ. Зная аналитические способности аппарата различных министерств и прочих государственных органов, обилие советников идеологически и политически заангажированных, можно предположить, что данная норма будет при некоторых условиях использоваться против органов государственной исполнительной власти. Большим прорывом является норма, в которой законодательно закреплена возможность использования достижений науки в связи с использованием научных статей как источника информации и предложений. Но всех ли научных статей? Наука генерирует только научные статьи и никакую другую научную продукцию? А экспертные заключения, аналитические доклады и записки? В связи с чем, не лишним было бы расширить перечень, не ограничиваясь лишь научными статьями (при том, что все мы знаем, как и кем, на основании чего и для чего большинство отечественных «научных» статей пишется). Отметим, что в действующей редакции указанного выше Закона подобная норма отсутствует.

Вместе с тем, эта норма может быть полезна науке хозяйственного права как возможность внедрения сотен и тысяч неиспользованных (проигнорированных) научных разработок в виде сотен научных докладов, аналитических записок и, наконец, диссертаций.

Проектом предлагается уточнить компетенцию заместителей министра (изменения к статье 9), усовершенствовать иные процедурные вопросы относительно организации деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти (статьи 16, 18-19). При этом, формирование государственной политики в соответствующей сфере в компетенции руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей предлагается заменить на процедуру генерации предложений по совершенствованию состояния правового регулирования в сферах ответственности такого органа, а также на запрос министерства - позицию по проектам других нормативных актов или программных документов. Интересно, а где такое должностное лицо будет брать соответствующие материалы при неудовлетворительном качественном кадровом заполнении должностей в министерствах и других органах исполнительной власти? С одной стороны, можно легализовать десятки «частных институтов», которые и так отлично «пристроены» к министерствам, с другой стороны, при должном внимании и смене соответствующих подходов для государственных научных учреждений появляются соответствующие возможности влиять на формирование и реализацию государственной политики и ее правовое обеспечение, что тоже является позитивным в сложившихся условиях. При этом, государственные научные учреждения вынуждены будут предоставлять качественный научный продукт, так как в конкурентной борьбе с «грантоедами», советниками всех мастей и «частными институтами по вопросам исследования экономики и права планеты Марс» однозначно проиграют ввиду ограниченности возможностей участия в излюбленной чиновниками «системе откатов».

Далее рассмотрим изменения к Закону о Кабинете Министров Украины, которые касаются определения количества вице-премьеров (дабы исключить политические спекуляции с этим вопросом) (статья 6), снижения волюнтаристской роли Премьер-Министра в назначении должностных лиц различных уровней (вводится система согласований с соответствующими министрами). Довольно ощутимо Проектом предлагается изменить статью 19 Закона о Кабинете Министров Украины: вместо пространной нормы об «общей компетенции Кабинета Министров» предлагается предоставить КабМину решать вопросы государственного управления в сферах правовой политики; политики внутренних дел; политики местного и регионального развития; финансовой, экономической, промышленной, агропромышленной политики; политики труда и социальной политики; инфраструктурной, образовательно-научной политики; политики здравоохранения и экологической политики; культурной и спортивной политики; внешней политики; политики национальной безопасности и обороны. Надо понимать, вот он приблизительный перечень персонального состава КабМина по отдельным сферам - функциям государственного управления без выделения отраслевых вопросов (которые предлагается отдать коллегиальным органам - см. далее).

Кроме того, предлагается ввести должность Государственного секретаря Кабинета Министров Украины, уточнить процедуру назначения других должностных лиц в министерствах и других центральных органов исполнительной власти. Изменением к статье 43 Закона о Кабинете Министров предлагается узаконить сложившуюся практику контроля первого вице-премьера и вице-премьеров над определённой группой министерств в соответствии с задачами государственной политики и «специализацией» такого вице-премьера. При этом, первому вице-премьеру и вице-премьерам по представлению Премьер-Министра и решением (согласием) Верховной Рады предлагается разрешить возглавлять отдельное

министерство, что, в принципе, является логичным (такие прецеденты мы уже имели в прошлом).

Изменениями в законы Украины «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине» и «О финансовых услугах и государственном регулировании рынка финансовых услуг» предлагается переподчинить Национальную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку и Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг (государственные коллегиальные органы) соответственно Верховной Раде (сейчас Комиссии подчинены Президенту Украины и подотчетны Верховной Раде). Проектом предлагается соответствующие Положения о комиссиях утверждать решением Кабинета Министров Украины, что, в целом, отвечает тенденциям усиления влияния Верховной Рады на деятельность всего Кабинета Министров и изменения фундаментальных принципов его формирования при сохранении стратегического направления: перехода к парламентско- президентской форме правления. Кроме этого, меняется принцип формирования состава Комиссий: назначение на должность члена Комиссии предлагается осуществлять на основании открытого конкурсного отбора, организацию и проведение которого осуществляет конкурсная комиссия, состав которой определяется Верховной Радой по представлению профильного Комитета Верховной Рады. То есть, Кабинет Министров и Президент лишаются права каким-либо образом влиять на состав Комиссий. Думается, что здесь не хватает нормы об участи антикоррупционных органов и общественности при осуществлении допуска кандидатов к конкурсу, а также рекомендаций и согласований с КабМином, членам которого потом взаимодействовать с новоизбранными главами и членами Комиссий. Да, вопрос назначения глав и членов Комиссий фактически отдается «на откуп» Парламентскому большинству, уже сформировавшему состав Кабинета Министров и согласовавшего кандидатуру Премьер-Министра с Президентом Украины. Этот механизм нуждается в дальнейшей проработке с точки зрения сбалансированности противовесов в отношениях «квадрата»: Президент-КабМин-Парламентское большинство-Г ражданское общество.

Аналогичный принцип положен в основу изменений, предлагаемых к Закону Украины о природных монополиях при формировании национальных комиссий регулирования природных монополий. В связи с этим, логичными являются и изменения к Хозяйственному кодексу Украины, а именно к части 1 статьи 191, в которой предлагается предоставить право устанавливать государственные регулируемые цены, в том числе и государственным коллегиальным органам (комиссиям - авт.) в соответствии с их полномочиями. Здесь логичным было бы использовать слово «компетенция» в связи с уже рассмотренными предложениями.

Предложения, сформулированные к нескольким законам Украины, которые, большинством своим, составляют хозяйственное законодательство, направлены на создание Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, Комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации с аналогичными принципами формирования, рассмотренными выше. К тому же, Министерство обороны Украины определено субъектом управления государственной собственностью в оборонно-промышленном комплексе Украины, уточнена компетенция Концерна «Укроборонпром» и органов его управления.

Рассмотренный проект Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно организации деятельности Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, других государственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их положений к действующей Конституции Украины) имеет ряд спорных моментов, но, вместе с тем, является во многом революционным, закладывает основы для реформирования системы управления экономикой страны, содержит ряд позитивных для науки хозяйственного права моментов. Данный законопроект после дополнительной проработки и уточнения отдельных положений стоит поддержать, но необходимым считаю обратить внимание авторов на вопросы одновременного усовершенствования норм Хозяйственного кодекса как акта, устанавливающего основы правового обеспечения функционирования экономики и управления с помощью правовых средств государственного воздействия на соответствующие процессы. Такой законопроект только выиграл бы от более содержательного наполнения именно ХК, а внесение изменения лишь в одну статью вряд ли можно назвать удовлетворительным с точки зрения модернизации хозяйственного законодательства.

12 июля 2016 года в Верховной Раде был зарегистрирован проект Закона Украины «Об Открытом Перечне объектов права коммунальной собственности» под № 4966^[79]. Ответственным за прохождение проекта был определен Комитет по вопросам строительства, региональной политики и местного самоуправления (председатель - н.д. Власенко С.В.), еще 6 комитетов как соисполнители. Согласно Пояснительной записке к Проекту сегодня законодательство Украины не содержит обязательности ведения и опубликования перечня имущества - объектов права коммунальной собственности и их технических, правовых и экономических характеристик. Такая ситуация, по мнению авторов, приводит к неполному, неэффективному, а иногда и незаконному использованию объектов коммунальной собственности, к многочисленным коррупционным нарушениям через непрозрачность, бесконтрольность действий органов местного самоуправления относительно имущества территориальных громад. С этим утверждением трудно поспорить: громады в Украине - юридические собственники колоссальной массы имущества (в т.ч. недвижимого, земельных участков, корпоративных прав и т.п.). Управление всем этим имуществом требует от уполномоченных лиц - исполнительных комитетов различного уровня профессионализма и публичности. И с первым и со вторым - проблемы, помноженные на несовершенство запущенного МинЮстом механизма регистрации/перерегистрации прав собственности.

Целью законопроекта авторы ставят «обеспечение прозрачности и равенства доступа к объектам права коммунальной собственности всех заинтересованных лиц, нивелирование коррупционных рисков, злоупотреблений и неэффективного использования объектов права коммунальной собственности». Сразу возникает несколько замечаний. Зачем всем нам право доступа к объектам коммунальной собственности? К чему приведет наделение таким правом граждан - членов территориальной громады? Может, авторы проекта имели в виду право доступа к информации об объектах коммунальной собственности, как декларируется в Пояснительной записке? Чисто редакционное замечание к цели можно сформулировать следующим образом: корректнее употреблять здесь словосочетание «объект коммунальной собственности» вместо «объекта права коммунальной собственности». Это, конечно, вопрос не авторам идеи, а к техническому персоналу. Авторами предлагается ввести Открытый Перечень путем обеспечения к нему открытого доступа через единый веб­портал. Кто будет администратором такого портала? МинЮст или уполномоченное им государственное предприятие? МинЮст, как отмечалось ранее, не прошел тест на способность организовать подобную работу (имеются ввиду проблемы с госреестром прав собственности). Этот вопрос требует дополнительной проработки.

В статье 1 проекта приводятся определения терминов Открытого Перечня объектов права коммунальной собственности и Единого веб-портала Открытого Перечня. Под Открытым Перечнем предлагается понимать систематизированный актуальный список объектов права коммунальной собственности, который содержит характеристики объектов, которые их однозначно идентифицируют; информацию о правовых обременениях (как будто бывают не правовые обременения? - авт.) и обременений относительно таких объектов (масло масленое - авт.); ведомости об использовании таких объектов, в том числе об экономических условиях их использования (это какие такие условия? - авт.), субъектов, которым такие объекты предоставлены в пользование, и т.д. Ознакомившись с первым же определением (базовым для проекта) такого низкого технико-юридического характера, обычно далее отпадает желание читать весь проект. Сразу видно: авторы (иногда или как правило не совпадают с субъектами законодательной инициативы, зарегистрировавшими проект) не владеют приемами конструирования юридической базовой терминологии. Это также подтверждается окончанием определения «и прочее» (тощо - укр.). Это самое «прочее» не раз становилось лазейкой в хозяйственном законодательстве, и в связи с этим подобного следует избегать.

Далее, в принципе, наблюдаем содержательный и довольно логично построенный текст, направленный на урегулирование вопросов технико­экономического функционирования Открытого Перечня. Отметим, что в Открытый Перечень предлагается вносить земельные участки, недвижимое имущество (кроме земельных участков), корпоративные права, транспортные средства. К этому перечню, возможно, стоит добавить и объекты незавершенного строительства (в т.ч. законсервированные). Эта категория имущества является крайне уязвимой с точки зрения рейдерских атак и прочих неправомерных деяний, результатами которых является потеря контроля над ними.

Несколько положений рассматриваемого проекта посвящены имплементации в действующее законодательство понятия Открытого перечня объектов права коммунальной собственности (дополнения к Земельному кодексу, Кодексу об административных правонарушениях и т.д.).

Дополнениями к статье 29 Закона Украины о местном самоуправлении предлагается ведение Открытого Перечня объектов права коммунальной собственности на соответствующей территории поручить исполнительным органам сельских, поселковых, городских советов. Получается, для каждой территории свой реестр, но на единой платформе единого веб-сайта? Логика в этом конечно есть, если отбросить вопрос расходов для бюджета (и баснословной прибыли для разработчиков соответствующего программного обеспечения). Дополнениями к статье 74 указанного Закона Украины предлагается установить ответственность должностных лиц соответствующих исполнительных органов за: 1) не опубликование Открытого Перечня объектов права коммунальной собственности,

2) опубликование в Открытом Перечне недостоверной и/или неполной информации относительно объектов коммунальной собственности и

3) несвоевременное опубликование Открытого Перечня. Дополнительно предлагается решить вопрос ответственности уполномоченного КабМином администратора веб-портала Открытого Перечня.

Не смотря на то, что авторами законопроекта являются субъекты законодательной инициативы, часто подверженные популизму (представители Блока Ляшко в Верховной Раде), рассмотренный проект № 4966 довольно качественный и прогрессивный, содержит в себе несколько актуальных инструментов повышения прозрачности в управлении объектами публичной собственности. Повышение прозрачности применения различных средств государственного влияния, имплементация принципа публичности в хозяйственно-управленческие отношения (один из видов организационно­хозяйственных отношений) является одним из важнейших направлений модернизации хозяйственного законодательства. Формирование такого Открытого Перечня объектов коммунальной собственности поможет территориальной громаде мониторить состояние данных объектов и пресекать незаконное их отчуждение в условиях существенных прорех в законодательстве о регистрации прав собственности и непрекращающихся рейдерских атаках не только на коммунальную и государственную собственность, но и уже на частную.

Думается, такой Открытый Перечень необходимо создавать и относительно всего государственного имущества, кроме, разумеется, объектов, использующихся в целях поддержания и повышения обороноспособности государства. Такой проект является актуальным и нужным, не смотря на множественные технико-юридические промахи его авторов. Честно сказать, добавляет актуальности теме публичности перечня госудпрственного и коммунального имущества тот факт, что Министерство экономического развития и торговли во время аудита выявило около 300 государственных предприятий, о которых ранее не было известно! Ни много ни мало 300 единиц! «Хочу сказать, что сейчас (насчитывается, -ред.) уже почти 3800 госпредприятий, поскольку сейчас Министерство экономики завершает полный аудит государственных предприятий, и в результате этого аудита мы нашли еще 300 государственных компаний, о которых никто не знал», - сказала Ю. Ковалив (заместитель министра экономического развития и торговли - авт.)^[80]. Как Вам масштабы «теневой государственной» экономики? Где же рецепты от МинЮста для борьбы с подобным явлением?

В продолжение темы имплементации принципа публичности в хозяйственные правоотношения не лишним будет проанализировать проект Закона Украины о внесении изменений в некоторые законодательные акты об обеспечении открытости информации об использования публичных средств № 5061 от 5 сентября 2016 года^[81], которым, среди всего прочего, предлагается усовершенствовать положения Закона Украины «О доступе к публичной информации» и дополнить ст. 179 Хозяйственного кодекса Украины частью 7. Смысл дополнения сводится к следующему. Хозяйственные договоры предприятий, в том числе государственных банков, образованных в установленном порядке органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым или органами местного самоуправления и уполномоченных на получение государственных средств, принятие по ним обязательств и осуществление платежей, в том числе государственных, казенных, коммунальных предприятий, а также хозяйственных обществ, в уставном капитале которых государственная или коммунальная доля акций (долей, паев) превышает 50%, их дочерние предприятия, а также предприятий, хозяйственных обществ, в уставном капитале которых 50 и более % принадлежат государственным, а также казенным, коммунальным предприятиям и хозяйственным обществам, в уставном капитале которых государственная или коммунальная доля акций (долей, паев) превышает 50 процентов, объединение таких предприятий, информация о которых должна быть обнародована на Едином веб-портале использования публичных средств в соответствии с требованиями Закона Украины «Об открытости использования публичных средств» вступают в силу не ранее даты опубликования такой информации. То есть, вводится установленная Законом специальная процедура вступления в силу хозяйственных договоров субъектов хозяйствования государственного и коммунального секторов экономики. Эта норма может стать неоценимым инструментом общественного и журналистского контроля за деятельностью таких субъектов.

А как же при этом быть с нормой части 2 статьи 631 Гражданского кодекса Украины, согласно положениям которой договор вступает в силу с момента его заключения? Этим же проектом предлагается дополнить указанную норму ГК Украины словами после запятой «если иное не установлено законом». А «Законом», как видим, вводится описанный выше специальный порядок для хозяйственных договоров. Теперь, конечно, нужно проработать механизмы предупреждения злоупотреблений нормативным материалом (своевольного определения договоров не как «хозяйственных», а как «гражданско-правовых» с целью отхода от обязательности опубликования соответствующей информации) при определении вида договора при наличии любимого критиками ХК «дуализма» в правовом регулированиия заключения и исполнения отдельных видов хозяйственных договоров. Каким образом представляется это сделать? Как чиновнику помочь четко определить правовую природу договора при том, что гражданско-правовые договоры могут заключаться безликими «юридическими лицами». Субъект хозяйствования ведь тоже юридическое лицо. Сама практика подсказывает необходимость корректировки предмета Гражданского кодекса с целью отсечения его норм от регулирования отношений в сфере хозяйствования и приведения, таким образом, его предмета к «нормальному состоянию» обслуживания гражданского оборота - оборота товаров, работ и услуг между гражданами, а также между гражданами и «юридическими лицами», где в большинстве случаев потребителем (заказчиком) услуг, товаров и работ является гражданин с целью удовлетворения личных нужд, нужд жизнедеятельности.

В пояснительной записке к Проекту № 5061 указывается на несовершенство механизмов раскрытия информации о заключенных и выполненных договорах: не учтены случаи заключения многосторонних договоров, случаи пролонгации действия ранее заключенных договоров, а также не детализирован порядок раскрытия информации о подтверждении выполнения заключенных договоров.

Указанные выше изменения еще раз подчеркивают де-факто сложившуюся «специальность» норм Хозяйственного кодекса перед нормами Гражданского кодекса, и обосновывается это именно практикой заключения и исполнения хозяйственных договоров субъектами государственного и коммунального секторов экономики. Данные положения также являются уверенным шагом к «самостоятельности» Хозяйственного кодекса в формировании его положений о договорном праве без опоры на якобы «общие» нормы Гражданского кодекса.

МинЮстом неоднократно заявлялось, что необходимо бороться с советскими рудиментами в законодательстве. К вопросу модернизации хозяйственного законодательства относительно «искореннения» советских рудиментов следует добавить следующее. 27 сентября 2016 года на рассмотрение Верховной Рады был внесен Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно ресторанного хозяйства) № 5 1 8 6^[82], которым предлагается внести изменения в несколько нормативно-правовых актов, в т.ч. и в ХК Украины. В Пояснительной записке к проекту автором (н.д. С.А. Тарута) указывается на то, что на данный момент на законодательном уровне существует несоответствие по определению понятия «ресторанное хозяйство» и «общественное питание», которые по своему содержанию являются тождественными. Здесь можно добавить, что понятие «ресторанное хозяйство» является более современным и упоминается в документах ЕС, понятие же «общественное питание» берет свои корни из советских времен и не имеет аналогов в мировой практике. Далее автором в общем виде ставится проблема, что субъекты хозяйствования, которые получили лицензию на продажу алкогольных напитков пользуются указанным пробелом и осуществляют продажу алкогольных напитков на разлив в заведениях, которые не относятся к заведениям ресторанного хозяйства. Разлив алкогольных напитков в незаконных местах может привести к тяжелым последствиям, принимая во внимание тот факт, что город Мариуполь находится вблизи проведения АТО. Отметим, что эта проблема характерна не только для города Мариуполя, а и для всей Украины.

Термин «ресторанное хозяйство» активно начал использоваься в подзаконных нормативных актах. Так, Приказом Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции от 24 июля 2002 года № 216 «Об утверждении Правил работы заведений (предприятий) ресторанного хозяйства» отменен Приказ Министерства внешних экономических связей Украины от 3 июля 1995 года № 129 «Об утверждении Правил работы предприятий общественного питания», в связи с чем, понятие «общественное питание» заменено на понятие «ресторанное хозяйство». Изменения в ряд законодательных актов по этому вопросу были внесены, но ряд нормативно­правовых актов все еще содержит это понятие. Среди них и статья 263 «Хозяйственно-торговая деятельность» ХК Украины, в которой и предлагается заменить термин «общественное питание» на «ресторанное хозяйство». Думается, это полезная маленькая «заплатка» к ХК Украины, она в дальнейшем повлияет на все хозяйственное законодательство и послужит примером его модернизации.

21 октября 2016 года на рассмотрение Верховной Рады был внесен проект Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины относительно повышения эффективности процедур банкротства регистр. № 3132-д^[83], которым предлагается ликвидировать такую стадию банкротства как мировое соглашение с попутным внесением изменений в 6 законов Украины, среди которых Хозяйственный и Гражданский кодексы, Закон о восстановлении платежеспособности должника или признания его банкротом. Авторы указанного проекта, видимо, очень спешат, т.к. тем же числом внесен проект Постановления Верховной Рады о принятии за основу проекта Закона Украины о внесении изменений в некоторые законы Украины относительно повышения эффективности процедур банкротства № 3132- дП^[84], которым предлагается принять указанный проект Закона в первом чтении и подготовить его ко второму. Главным к Проекту определен Комитет по вопросам экономической политики (председатель - н.д. А. Иванчук). А. Иванчук является также одним из авторов Проекта. Когда же мы придем к пониманию необходимости изменений в Регламент Верховной Рады с целью пресечения использования служебного положения председателями комитетов при продвижении «своих» законопроектов и/или в соавторстве? Кстати, Комитет по вопросам экономической политики грешит игнорированием замечаний Главного экспертно-научного управления Верховной Рады и предлагает принимать законопроекты в первом чтении без учета экспертного и/или мнения гражданского общества.

Согласно Пояснительной записке к Проекту № 3132-д необходимость его принятия обосновывается реформой системы банкротства как одного из приоритетных направлений Стратегии устойчивого развития «Украина- 2020», Коалиционным соглашением, Программой деятельности Кабинета Министров Украины и Планом законодательного обеспечения реформ в Украине! После такого «солидного» перечня программных документов все остальные после первого же абзаца должны согласиться с мнением авторов проекта? Уж лучше бы обосновали целесообразность принятия внедрением института медиации или практикой реализации процедуры мирового соглашения в банкротстве.

Не обошлось в Пояснительной записке и без рейтинга «Doing Business», «стремления Украины в ведущую 20-ку стран по условиям ведения бизнеса» (это после учиненного МинЮстом «упрощения» рейдерства?), уменьшения возможностей злоупотреблений в процедурах банкротства и прочей «бесконкретики». Да, действительно, процедуры банкротства в Украине являются громоздкими, длительными, стороны по делу о банкротстве частенько злоупотребляют своими процессуальными правами, но вряд ли этим можно обосновывать отказ (слияние с санацией) процедуры мирового соглашения. «Процедура продажи имущества не всегда позволяет продавать имущество должника по наивысшей цене и не обеспечивает надежную защиту права собственности покупателя». Да, есть такая проблема, но как она связана с отказом от процедуры мирового соглашения, на стадии которого почти никогда имущество должника не реализовывается? А по поводу защиты прав покупателя имущества вопросы лучше задавать чиновникам МинЮста, они подскажут схемы всем сторонам и заинтересованным лицам как продать, «отжать», обездвижить имущество, сбросят на электронную почту «болванку» заявления в Комиссию МинЮста по борьбе с рейдерством. Опять-таки, низкая эффективность всех процедур банкротства еще не является аргументом для исключения (слияния) одной из них, по моему мнению, самой «безобидной» процедуры. «Без повышения эффективности процедур банкротства достижение более существенных результатов в улучшении инвестиционной привлекательности отечественного рынка и обеспечении простоты ведения бизнеса в Украине является невозможным», - говорится в Пояснительной записке. А может, стоит сконцентрировать усилия, чтобы «простота ведения бизнеса» не приводила к массовым банкротствам в Украине? Тогда и инвестиционная привлекательность Украины повысится, да и вообще существуют и другие механизмы предупреждения использования процедуры банкротства с целью насильственной (или если хотите - принудительной) смены собственника, который, как показывает практика, попадает под каток процедур банкротства не всегда из-за нерационального хозяйствования, а в силу ряда других причин. Особенно это касается государственных и коммунальных предприятий.

При этом авторы законопроекта «позаимствовали» излюбленный прием МинЮста. В Пояснительной записке отобразили «негодования и чаяния» участников слушаний в Комитете по вопросам экономической политики Верховной Рады аж 22 апреля 2015 года (тут с оперативностью явно что-то не то). Участники по «схеме МинЮста» подобраны правильные: сам МинЮст, профсоюз арбитражных управляющих, общественные организации (сочувствующие МинЮсту, Комитету и авторам проекта?) и прочие. При этом отмечается, что использованы материалы Рабочей группы при МинЮсте по улучшению Украиной показателей в рейтинге «Doing Business». А вот этого после множественных скандалов с «упрощенцами ведения бизнеса» и цунами рейдерства после законодательного оформления их инициатив делать, наверное, и не стоило. Но тут авторы проекта выставляют «защитный тотем», который, по их мнению, должен «отрубить на корню» возможную критику: эти предложения согласованы с представителями Международного валютного фонда!

Что и в какие действующие нормативные акты вносится, можно почерпнуть как из Пояснительной записки, так и из Сравнительной таблицы к Проекту. Отметим, что на редкость Пояснительная записка содержит аналитику каждому предлагаемому изменению к законодательству, что, по нашему мнению, является прогрессивным и достойно всяческих похвал. Дополнительно отметим лишь несколько моментов, имеющих значение для науки хозяйственного права в привязке к идеологическому соперничеству с наукой гражданского права.

Проектом № 3132-д предлагается исключить из статьи 191 Гражданского кодекса Украины часть 3, которой установлено, что предприятие как единый имущественный комплекс является недвижимостью. «Эта норма давно вызывает нарекания, поскольку предусматривает двойную регистрацию недвижимости в составе предприятия - во-первых, собственно недвижимость, во-вторых - в составе ЕИК (единого имущественного комплекса). На самом деле никакой пользы от этого нет, только вред. Мировая практика не знает подобного подхода: предприятия как единые имущественные комплексы не считаются недвижимостью (тем более что ЕИК может вообще не включать недвижимости - например, развозная торговля, адвокатская, врачебная, нотариальная практика и т.д.). Поэтому сохранение нормы только задерживает интеграцию Украины в мир в целом, и в Европу в частности. Учтено также, что вопрос государственной регистрации не является предметом ГК, а регулируется специальными законами». Позиции авторов стоит поаплодировать стоя! Наконец-то «прибита» цивилистическая идеологическая мантра в споре с представителями науки хозяйственного права о сущности понятия «предприятие». И обосновывается это, по мнению авторов проекта, европейским и мировым опытом! Получается, в аналогичной статье Хозяйственного кодекса учтен европейский и мировой опыт подхода к урегулированию данного вопроса? При этом в ХК Украины вносится изменение лишь в статью 212 согласно назначению законопроекта - исключается стадия банкротства «мировое соглашение».

Технико-юридический анализ предложений проекта № 3132-д еще выявит некоторые недостатки, но этот проект только выиграл бы, если бы основывался на практике дел о банкротстве, находившихся в производстве системы хозяйственных судов и завершившихся заключением и реальным исполнением условий мировых соглашений. Такая статистика, очень жаль, в данном проекте отсутствует, хотя имея депутатские полномочия, думается, не сложно было направить запрос в Высший хозяйственный суд. Лишь практика применения процедуры мирового соглашения в банкротстве и сопутствующие проблемы (их анализ) позволят однозначно утверждать о необходимости ликвидации такой стадии банкротства. А прикрываться низкими рейтингами Украины, длительностью рассмотрения дел о банкротстве в судах и согласованиями с МВФ, думается, не совсем логично и не совсем правильно.