Правові основи фінансової діяльності органів місцевого самоврядування

Фінансова основа місцевого самоврядування визначається Кон­ституцією України, Бюджетним кодексом України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про Державний бюджет України», що приймається на кожен календарний рік.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування є однією з найважливіших умов побудови демократичної держави. Ступінь фінан­сової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Форми місцевого самовря­дування у кожній державі зумовлені її політичним, територіальним уст­роєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками.

Суспільні відносини, які виникають у процесі мобілізації, розподілу і використання грошових фондів органів місцевого самоврядування, є публічними відносинами, що регулюються нормами фінансового пра­ва, оскільки діяльність органів місцевого самоврядування спрямована на реалізацію та задоволення територіального інтересу в межах за­гальнодержавних (публічних) фінансових інтересів.

Реалізацію повноважень органів місцевого самоврядування може здійснювати безпосередньо територіальна громада, оскільки вона ви­ступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним но­сієм його функцій та повноважень і може самостійно вирішувати будь- яке питання місцевого значення, віднесене законодавством до відання місцевого самоврядування. Деякі питання можуть вирішуватися тільки безпосередньо населенням відповідної громади, якому належить право обирати представницькі органи місцевого самоврядування і сільського, селищного, міського голову, виражати свою волю на місцевому рефе­рендумі, загальних зборах громадян, реалізувати право на місцеві ініці­ативи, громадські слухання, здійснювати контроль за діяльністю орга­нів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Фінансову діяльність здійснюють усі без винятку органи дер­жавної влади та місцевого самоврядування, оскільки виконувати покладені на них функції не можна без використання фінансів. Залежно від повноважень цих органів визначається і обсяг бюджетних фондів, що знаходяться в їх розпорядженні, і форми участі безпосередньо у фі­нансовій діяльності відповідних адміністративних територій.

Конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування визнача­ється як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та таке, що має відповідну фінансову базу. Стаття 142 Конституції закріплює, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є ру­хоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що пе­ребувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні грома­ди сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спіль­них проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні ор­гани і служби. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самовряду­вання. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслі­док рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Конституція також закріплює за відповідними органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети відповідних рівнів, встановлювати місцеві податки і збори тощо. Районні та обласні ради також наділені повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розпо­ділу між територіальними громадами або для виконання спільних про­ектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюд­жетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних про­грам, та контролювати їх виконання.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держава фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до міс­цевого бюджету у встановленому Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні» порядку окремих загальнодержавних подат­ків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування у межах по­вноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні», приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Наприклад, згідно зі ст. 115 Бюджетного кодексу України, конт­роль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджет­них установ здійснюється:

1) Радою міністрів Автономної Республіки Крим - стосовно бюд­жетів міст республіканського значення та районних бюджетів АРК;

2) обласними державними адміністраціями - стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;

3) міськими державними адміністраціями в містах Києві та Се­вастополі - стосовно районних у цих містах бюджетів;

4) районними державними адміністраціями - стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань бюджетів;

5) виконавчими органами міських рад - стосовно бюджетів райо­нів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що вхо­дять до складу цих міст.

Отже, зазначені конституційні положення свідчать про те, що Ук­раїна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Кон­ституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демокра­тичного устрою держави і суспільства.

що є просторовою основою для організації і діяльності органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування^[18].

Виконавчу владу, в тому числі у сфері фінансової діяльності, в об­ластях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, повноваження яких визначаються Конституці­єю та Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Відпо­відно до ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на певній території забезпечують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звіт про виконання відповідних бюд­жетів та програм, взаємодію з органами місцевого самоврядування тощо.

Отже, місцеві фінанси - це сукупність відносин, врегульованих нормами фінансового права, що виникають між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями з приводу форму­вання, розподілу та використання фондів коштів органів місцевого са­моврядування з метою задоволення публічного інтересу територіаль­ної громади та виконання органами місцевого самоврядування дер­жавних функцій у процесі реалізації власних та делегованих державою повноважень.

Безпосереднього розвитку всієї економічної системи України та її стабілізації можна досягти через фінансове забезпечення її складових - адміністративно-територіальних одиниць^[19].

У сфері фінансів завданням, функціям і компетенції місцевих рад повинні відповідати їх правові та реальні фінансові можливості; при цьому основою і причиною їх існування є наявність об’єктивних потреб та інтересів (інтереси являють собою усвідомлені потреби) місцевого населення. В економічній літературі зазначається, що завдання та функції місцевих рад можуть бути поділені на дві групи:

1) завдання і функції, які взагалі передано місцевим органам вла­ди в межах місцевих інтересів, і вони є їхньою невід’ємною власною компетенцією;

2) завдання і функції, доручені місцевим органам влади централь­ною владою, або так звані делеговані повноваження^[20].

Науковці вказують на те, що незалежність місцевих органів біль­шою мірою визначається їх компетенцією у сфері фінансів, ніж компе­тенцією у вирішенні інших питань ^[21]. У цьому випадку має місце змі­шування прав (як головної частини компетенції місцевих рад) та об'єк­та повноважень - матеріально-фінансової бази. У цілому ж це питання - про самостійність місцевих органів влади - має два аспекти:

1) наявність належних сум грошових коштів;

2) наявність відповідної, у тому числі власної компетенції розпо­ряджатися ними.

Органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, здійснюють фінансову діяльність, підтримуючи публічний фінансовий інтерес у державі, наприклад, наділені в законодавчому порядку пра­вом стягнення місцевих податків та зборів у місцевий бюджет. Само­стійність у формуванні, затвердженні і виконанні місцевого бюджету є основною гарантією життєдіяльності територіальної громади. Основ­ним джерелом доходів місцевих бюджетів є місцеві податки та збори. Закріплення інституту місцевих податків і зборів засновано на тому, що платники податків отримують доходи від використання ресурсів тери­торіальної громади або повинні компенсувати витрати органів місцево­го самоврядування у зв'язку з розвитком соціальної інфраструктури, прибиранням і благоустроєм території^[22].

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно вирішуються питання в фінансовій сфері щодо:

1) утворення цільових фондів та затвердження положень про фонди;

2) прийняття рішень щодо здійснення місцевих запозичень;

3) прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місце­вого бюджету;

4) прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законо­давства пільг за місцевими податками і зборами, а також земельним податком;

5) встановлення для підприємств, установ та організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

6) прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону кому­нального майна;

7) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

8) затвердження ставок земельного податку відповідно до Подат­кового кодексу України.

Згідно зі ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування мають повноваження в галузі бюджету, фінансів і цін, що поділяються на власні (само­врядні) та делеговані повноваження.

Власні повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансів і бюджету:

1) складання проекту місцевого бюджету, подання його на за­твердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; що­квартальне подання раді письмових звітів про хід і результати вико­нання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

2) встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з цент­ралізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги;

3) встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;

4) здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету;

5) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відпо­відній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

6) об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцево­го бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних про­ектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, уста­нов та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад;

7) укладення з юридичними і фізичними особами договорів на справляння місцевих зборів, обов'язковість укладення яких установ­лена законодавством;

8) підготовка та затвердження переліку спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів.

Делеговані повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансів і бюджету:

1) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зо­бов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

2) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

3) сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній те­риторії.

Конституція України та Закон України «Про місцеве самовряду­ванні в Україні» наділяють широкими повноваженнями сільського, селищного голову щодо організації діяльності територіальної громади загалом, організації роботи ради, її виконавчих органів у різних сферах і галузях життєдіяльності громади.

Сільський, селищний, міський голова, згідно зі ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є головною посадовою осо­бою територіальної громади відповідного села (добровільного об'єднан­ня в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Відповідно до ч. 3 ст. 141 Конституції України, статус і повноваження голів визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Як і депутати представницьких органів місцевого самовря­дування, голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, прямого виборчого права шляхом таємного голосу­вання (ч. 2 ст. 141 Конституції України).

Повноваження сільського, селищного голови, згідно зі ст. 42 За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні», починаються з моменту оголошення на пленарному засіданні новообраної ради відпо­відною виборчою комісією рішення про його обрання та закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої, обраної відповідно до закону, особи, окрім випадків дострокового припинення його повноважень.

Повноваження сільського, селищного, міського голови в галузі про­грамування розвитку територій місцевого самоврядування базового рівня, бюджету та фінансування спрямовані на забезпечення підготов­ки на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та куль­турного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання, також голова оприлюднює затверд­жені радою програми, бюджет і звіти про їх виконання. Так, відповідно до п. 13 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні», сільський, селищний, міський голова є розпорядником бюджет­них позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів та зобо­в'язаний використовувати їх лише за призначенням, визначеним радою.

Стаття 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» визначає ряд повноважень районних і обласних рад у фінансовій сфері. Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються наступні питання:

1) затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесен­ня змін до них, затвердження звітів про їх виконання;

2) розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді до­тацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюд­жетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

3) вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку;

4) встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, які на­даються підприємствами, що перебувають у спільній власності тери­торіальних громад, представництво інтересів яких здійснює відпо­відна районна чи обласна рада, а також суб’єктами господарювання, що здійснюють управління (експлуатацію) цілісними майновими ком­плексами таких підприємств.

Задля забезпечення соціально-економічного розвитку територій, меж компетенції органів місцевого самоврядування, гарантією реалі­зації прав останніх з боку держави має бути виділення фінансових коштів. Визначальне місце серед фінансових ресурсів, що нагромад­жуватимуться на відповідній території, відводиться централізованому фонду коштів - місцевому бюджету, розмір якого і визначає безпо­середньо реальний обсяг повноважень місцевих органів, що може бу­ти реалізований протягом поточного бюджетного періоду.

Формування місцевих бюджетів передбачене у ст. 61 Закону Ук­раїни «Про місцеве самоврядування в Україні». Органи місцевого са­моврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують від­повідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного роз­поділу між територіальними громадами або для виконання спільних про­ектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Складання і виконання районних та обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюд­жетним кодексом України. Самостійність місцевих бюджетів гаранту­ється власними та закріпленими за ними на стабільній основі Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюдже­тів не допускається, за винятком випадків, передбачених Законом Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Забезпечення участі держави у формуванні доходів місцевих бюджетів передбачена ст. 62 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні».

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самовряду­вання доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину над­лишку в порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості з урахуванням еко­номічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановле­ного законом.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», матеріальна і фінансова основа місцевого самовряду­вання також ґрунтується на:

1) доходах місцевих бюджетів (стаття 63);

2) видатках місцевих бюджетів (стаття 64);

3) використанні вільного залишку коштів місцевих бюджетів (стаття 65);

4) збалансуванні місцевих бюджетів (стаття 66);

5) фінансовому забезпеченні витрат, пов’язаних зі здійсненням ор­ганами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів державної влади (стаття 67);

6) творенні цільових фондів (стаття 68);

7) місцевих податках і зборах (стаття 69);

8) участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредит­них відносинах (стаття 70).

Основні завдання органів місцевого самоврядування у фінан­совій діяльності адміністративно-територіальної одиниці поля­гають у:

1) затвердженні програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільо­вих програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердженні місцевого бюджету, внесенні змін до нього;

2) затвердженні звіту про виконання відповідного бюджету;

3) встановленні місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

4) прийнятті рішень стосовно випуску місцевих позик та щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;

5) прийнятті рішень щодо надання відповідно до чинного законо­давства пільг по місцевих податках і зборах;

6) установленні для підприємств, установ та організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідних територіальних громад, роз­міру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.

Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування повинна забезпечувати стабільний і ефективний соціально-економічний розви­ток регіонів і, як наслідок, країни у цілому.

Контрольні питання

1. Що таке фінанси як правова категорія?

2. Які функції виконують фінанси?

3. Чим відрізняються державні фінанси від публічних та при­ватних фінансів?

4. Чим відрізняються публічні фінанси від приватних фінансів?

5. Які існують фонди грошових коштів?

6. На яких принципах базується фінансова система України?

7. Які ланки складають фінансову систему України?

8. З чого складається фінансова діяльність держави?

9. Які напрями правового регулювання фінансової діяльності держави встановлюються чинним законодавством?

10. Якими правовими методами регулюється фінансова система держави ?

11. Які повноваження встановлюються чинним законодавством органам державної влади у фінансовій системі України?

12. Які повноваження виконують органи місцевого самовряду­вання у фінансовій сфері?

13. Які нормативно-правові акти встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансів і бюджету?