Н.А.Зайцева Державний кредит як ланка фінансової системи України

Особливістю фінансово-правової галузі є наявність у її системі де­кількох типів інститутів. Важливо мати на увазі, що при цьому здій­снюється поєднання єдиних (базових) та змішаних (комплексних) ін­ститутів.

Виходячи з того, що відносини державного кредиту характеризу­ють дуже специфічні аспекти руху публічних грошових фондів, безу­мовним є віднесення цього інституту до Особливої частини, яка об'єднує певним чином відокремлені підрозділи в єдине угрупування, утворюючи об'єктивні зв'язки з інститутами Загальної частини. Інсти­тут державного кредиту відокремлює норми, які регулюють відноси­ни, що характеризують участь фізичних і юридичних осіб у формуван­ні централізованих фондів грошових коштів держави та територіальних громад.

Зміст відносин кредиту виражається насамперед у залученні віль­них коштів різних суб'єктів, акумуляції їх у грошові фонди і наданні іншим суб'єктам у тимчасове користування на певних принципах. Перш за все, мова йде про поверненість, строковість та зворотність. Кредит може надаватися позичальникові за рахунок не тільки власних, але й залучених коштів. Розвиток суспільного виробництва, активіза­ція реформаторських підходів і процесів привели до того, що кредит­ні відносини стали більш різноманітними за своїм змістом і за колом учасників. Традиційно до основних форм кредиту відносять держав­ний, муніципальний і банківський. Фактично мова йде про два типи кредиту. Один з них характеризується публічною природою (держав­ний і муніципальний), у той час як банківський кредит існує винятко­во в режимі приватно-правового регулювання.

Публічна природа кредитних відносин, пов'язаних із запозичен­ням держави і територіальних громад, характеризується рядом ознак^[600]. Цілісна і взаємозалежна система цих ознак, фактично, і дозволяє го­ворити про окремі складові концепції публічного кредиту, що висту­пає у формі державного і муніципального. До даних ознак необхідно віднести такі:

1. Відносини публічного (державного і муніципального) кредиту є невід'ємною складовою частиною фінансової системи держави.

2. Функціонування державного і муніципального кредиту обумов­лює виникнення публічних боргових зобов'язань, які врегульовані фінансово-правовими нормами та являють собою специфічний різно­вид майнових (грошових) відносин.

3. Відносини публічного кредиту характеризуються обов’язковою участю держави або муніципального утворення як однієї із сторін від­носин, безпосередньо зачіпають функції з бюджетного і грошово­кредитного регулювання, що належать до виняткових повноважень держави щодо реалізації її суверенітету.

4. Регулювання відносин публічного кредиту здійснюється за ра­хунок методу державно-владних велінь, імперативних команд, при якому всі умови розміщення та обслуговування боргових зобов’язань позичальником здійснюються при виключенні будь-якої ініціативи кредитора.

5. Кошти, залучені через механізм публічного (державного, муні­ципального) кредитування, виступають додатковими грошовими ре­сурсами для мінімізації бюджетного дефіциту і формуються поряд із податками й іншими обов’язковими платежами за рахунок нових позик та кредитів і гарантуються всім майном, що перебуває у власності публічного утворення.

6. Використання органами державної влади коштів, що акумулю­ються за рахунок публічного кредиту, передбачає направленість їх на публічні цілі без закріплення цільового характеру публічних запози­чень, на них не поширюються форсмажорні обставини.

7. Централізація коштів, що забезпечують повернення публічних запозичень, здійснюється за рахунок спеціальних централізованих фондів (бюджетного, резервного і стабілізаційного).

8. Держава як позичальник має виняткову форму гарантії, що під­креслює специфічність відносин державного кредиту - правом емісії грошей.

Сукупність цих рис характеризує зміст публічних боргових зобов’язань, дозволяє відрізняти їх від виникаючих у цій сфері приватно-правових конструкцій і підкреслює принциповість фінансово- правової природи публічного кредитування. Принципово важливим є те, що ці особливості характерні винятково для фінансово-правової конструкції відносин публічного кредиту. Від приватно-правових від­носин їх відрізняє те, що правове регулювання орієнтоване на утво­рення, розподіл і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів, реалізацію публічних цілей, що здійснюється пере­важно імперативним методом, обов’язковим суб’єктом яких є публічно- територіальне утворення або уповноважений ним орган. Призначення уповноваженого державного органу базується на тому, що жодне бор­гове зобов’язання держави не виникне, якщо це не буде визначено в нормативно-правовому акті компетентного органу.

Дійсно, відносинам, що виникають у процесі публічного кредиту­вання, властиві деякі з ознак, що за формою можуть провести анало­гію з приватно-правовим регулюванням. Але в жодному разі тут не може йтися про юридичну рівність сторін, про регулювання їх відно­син на засадах рівності, що притаманно приватному праву. Держава як власник коштів та організатор цих відносин в одноосібному режи­мі передбачає порядок виникнення, зміни та припинення правовідно­син з публічного кредитування.

Про фінансово-правову природу інституту державного кредиту можна дійти, спираючись на вихідні положення загальної теорії щодо змісту та характеру галузей, підгалузей та інститутів права. Найбільш принциповими акцентами при цьому є:

1) предмет правового регулювання характеризується в цьому ви­падку вихідними витоками впливу на поводження суб’єктів, пов’язане з реалізацією публічних цілей, при русі грошових коштів держави і те­риторіальних громад;

2) методом правового регулювання виступає система способів впливу на поводження учасників правовідносин через конструкцію влади і підпорядкування, що, фактично, виключає принципи рівності, диспозитивності, пануючої і зобов’язаної сторін у фінансових право­відносинах;

3) особлива система суб’єктів правовідносини, одним із яких без­умовно або безпосередньо виступає держава, або органи, що її пред­ставляють і наділені відповідною компетенцією з метою реалізації пу­блічних інтересів.

Виходячи з цього інститут державного (муніципального) кредиту можна віднести до різновиду складного фінансово-правового інститу­ту. Фінансово-правова природа його визначається як спрямованістю на реалізацію публічного інтересу (погашення бюджетного дефіциту, досягнення збалансованості дохідної й видаткової частин бюджету, ефективне регулювання грошової системи держави), так і наявністю як основного методу регулювання - методу влади і підпорядкування, імперативного методу.

Публічний кредит використовується публічними утвореннями як один зі способів залучення додаткових коштів у розпорядження дер­жави (муніципального утворення) для подолання, в першу чергу, бю­джетних розривів, мінімізації і ліквідації бюджетного дефіциту. За­лучення кредиту цими суб’єктами не переслідує мети одержання прибутку, не є специфічною формою підприємницької діяльності. За формою дані відносини дещо нагадують цивільно-правові (приватні) відносини кредитування, оскільки мова йде про однакові принципи їх реалізації (строковість, відплатність, зворотність тощо). Однак специ­фічність природи відносин публічного кредиту опосередковується головною метою - залученням додаткових коштів для поповнення централізованих публічних фондів, рішення, що стоять перед терито­ріальними утвореннями, завдань у сфері фінансової діяльності держа­ви й територіальних громад.

Зміст категорії публічного кредиту виражається через низку прин­ципових особливостей такого механізму:

а) основою державного кредиту є фінансові відносини щодо за­лучення державою та територіальними громадами додаткових грошо­вих ресурсів, позичальниками яких виступає держава та територіаль­ні громади;

б) специфічною ознакою відносин державного кредиту є те, що держава як владний суб’єкт виступає у ролі зобов’язаної особи - по­зичальника;

в) в умовах державного кредиту грошові ресурси формуються пере­важно за рахунок тимчасово вільних коштів юридичних та фізичних осіб.

Деякі вчені звертають увагу на динамічний характер як відносин державного кредиту, так і правових норм, що утворюють цей інститут. Так, К. С. Бєльський, визначаючи фінансове право як самостійну, від­носно замкнуту частину системи російського права, звертає увагу на її певну юридичну своєрідність. Він підкреслює, що суспільні відно­сини, що становлять рамки фінансового права, формуються в процесі здійснення державою фінансової діяльності і крім діяльності «по ор­ганізації грошового обігу в країні, мобілізації коштів у бюджеті й по­забюджетні фонди з метою використання їх в інтересах суспільства й держави проявляються й інші суспільні відносини»^[601]. До останнього ним віднесені державний кредит, страхові відносини, фінансовий контроль та ін. Аналогічно М. В. Карасьова виділяє, виходячи із кри­терію диференціації фінансово-правового регулювання по фінансово- правових інститутах, відносин з державного і муніципального боргу в якості самостійного структурного утворення у фінансово-правовій галузі^[602].

В основі такого підходу полягає та ситуація, коли відносини кре­диту і боргу (насамперед у їх узагальненому вигляді, без диференціа­ції залежно від публічної та приватно-правової форми) зачіпають норми багатьох інших галузей права. У той же час тільки фінансово- правове регулювання здійснює цілісний вплив на дані відносини, оскільки предметом регулювання в цьому випадку виступають від­носини, що виникають у зв'язку з функціонуванням публічних фінан­сових ресурсів, різновидом яких і є публічний кредит і публічний борг. За рахунок державного та муніципального кредиту відбувається аку­мулювання державою і територіальними громадами на тимчасових, поворотних і відплатних принципах додаткових фінансових ресурсів для вирішення публічних завдань і формування особливого позиково­го фонду, що використовується в інтересах даних суб'єктів.

Ще в 70-х роках ХХ ст. С. Д. Ципкін, структуруючи фінансову систему СРСР, розташував у певній послідовності, ієрархії її інститу­ти. Послідовність їхнього розташування визначилася значимістю у фінансовій діяльності, участю в русі публічних коштів. Виходячи із цього фінансова система СРСР включала, на його думку, такі інститу­ти: а) державний бюджет (бюджетне право); б) фінанси соціалістичних підприємств, організацій галузей народного господарства; в) державне майнове і особисте страхування; г) державне соціальне страхування; д) кредит (банківський і державний). С. Д. Ципкін у кла­сифікації ланок фінансової системи СРСР відводив кредиту останнє місце, що не виключало його висновку про сукупність юридичних норм, що регулюють кредитні відносини, як значного і важливого роз­ділу особливої частини галузі радянського фінансового права. Він звер­тав увагу на те, що «державний кредит складається з норм, що регу­люють відносини з випуску державних позик, а також... при залучен­ні вкладів до ощадних кас»^[603].

Як альтернатива подібної точки зори зустрічаються уявлення про неможливість включення кредиту як складової фінансової системи^[604]. Окремі представники економічної теорії ще більш вибірково підхо­дять до даної проблеми, залишаючи державний кредит у складі фі­нансової системи і виключаючи з неї банківський кредит^[605]. Остання точка зору нам видається з позиції фінансового права досить логіч­ною. Дійсно, якщо виходити з предмета фінансово-правового регу­лювання, то кредитні відносини цікавлять нас тільки з позицій реа­лізації публічного інтересу, у системі відносин, де одним із суб'єктів є держава. Це, безумовно, стосується державного кредиту, залишаю­чи за межами регулювання дослідження банківського кредитування. У той же час деякі моменти останнього все-таки присутні в режимі публічних відносин. у цьому випадку ми маємо на увазі ті аспекти банківського кредитування, де фігурує Національний банк України, де держава представлена в особі певних органів. Так, це не завжди фінансово-правові відносини, але, безумовно, відносини, що мають публічно-правову природу.

Обґрунтовуючи власну точку зору, при зіставленні категорій фі­нансів і кредиту, включенні кредиту складовою частиною у фінансову систему держави С. Д. Ципкін як ознаки кредиту виділяв добровіль­ність, строковість, поверненість, відплатність. Саме вони вбачалися йому специфічними, визначаючими можливість виділення державного кредиту в окрему, самостійну ланку фінансової системи. В основі та­кого висновку полягає та посилка, що саме кошти, сформовані за ра­хунок державного кредиту, принципово відрізнялися від коштів, що становлять систему державних доходів.

Цікавою з цього приводу є позиція М. В. Карасьової. Якщо відне­сення до системи кредитних відносин державного, муніципального й банківського кредиту сумнівів не викликає, то вона не тільки виключає з фінансової системи банківський кредит, але й категорично заперечує фінансово-правову природу відносин державного кредиту:.відноси­ни по державному кредиту між Російською Федерацією і кредиторами не є фінансово-правовими»^[606].

Дійсно, комплексне регулювання таких відносин породжує неодностайність точок зору вчених щодо віднесення того чи іншого інституту до однієї галузі права. Відносини кредитування перебува­ють на межі приватного та публічного права. Більш того, мабуть, доцільно говорити про триланкову систему впливу на відносини кредитування:

1) диспозитивні методи забезпечують регулювання кредитування в режимі приватно-правових відносин. У цьому випадку, перш за все, йдеться про банківське кредитування або інші форми кредитування, які існують в умовах договірних відносин, рівності сторін;

2) імперативні методи характеризують обов’язкову наявність у цих відносинах держави як провідного суб’єкта відносин. При цьому дер­жава обумовлює режим, права та обов’язки суб’єктів та, фактично, наказує їм, яким чином будувати свою поведінку. Мабуть, як приклад такого різновиду відносин можна навести механізм податкового кре­диту. В цьому випадку платнику не надається альтернативи чи права вибору - він зобов’язаний укласти договір податкового кредиту. Цей механізм виникає навіть тоді, коли платник не може сплатити податок, тобто у нього нема вибору (платити чи не платити податок чи збір), він зобов’язаний укласти відповідну угоду;

3) сукупність комплексу методів, які поєднують імперативне та диспозитивне регулювання. Перш за все, це стосується державного кредиту, з цього приводу хотілося б приєднатися до поглядів М. П. Ку- черявенка, який характеризує державний кредит як імперативний за змістом, який може використовувати диспозитивні підстави виникнен­ня цих відносин взагалі^[607]. Дійсно, певну своєрідність надає цим відносинам специфіка методу правового регулювання, який набуває форми договірного, що зовсім не виключає його фінансово-правової природи.

Аналіз змісту відношень державного кредиту має спиратися на динаміку поглядів відносно цього складного явища. Саме тому важли­во підкреслити, що предметом досліджень учених-фінансистів дане явище було вже давно. Звісно, розвиток його від найпростіших форм до більш складних обумовлювало і трансформацію теоретичних кон­струкцій, поглядів спеціалістів. Зміна форм державного кредиту, вплив на це трансформаційних процесів перетворення приватного кредиту в публічний послугувало формуванню теорії державного кредиту вже в середині ХІХ ст.

Пізніше риси, що характеризують державний кредит, дещо зміни­лися та набули саме публічного характеру, коли він став визначати публічність не тільки позичальника (держави, адміністративно-терито­ріального утворення), але й ціль спрямування коштів - задоволення суспільних потреб.

Традиційне дослідження кредиту як цивільно-правового інституту останнім часом уявляється дещо обмеженим. Справа в тому, що чинне бюджетне та податкове законодавство містить положення про кредит, які не підкоряються цивільно-правовому режиму регулювання. Саме тому на сьогодні важливо розмежовувати міжгалузеві аспекти аналізу регулювання кредитних відносин, публічно-правові і приватно-правові конструкції кредиту та інституціональні, внутрішньогалузеві. у першо­му випадку мова може йти про загальні правові встановлення, що ха­рактеризують кредит у цілому (принципи кредитування: строковість, платність, зворотність тощо). У другому випадку мова йде про прин­ципово розрізнені конструкції кредитних відносин на основі договір­них начал, у режимі диспозитивного регулювання і публічному креди­ті, що регулюється на засадах влади та підпорядкування. Що стосуєть­ся третьої ситуації, то мова йде про видову своєрідність єдиної родової конструкції. Приміром, публічна природа кредитних відносин у рамках фінансово-правового регулювання може породжувати видовий прояв у галузі податкового регулювання (податковий кредит) і у сфері бю­джетної діяльності (державний або муніципальний кредит). Останній різновид, залишаючись публічним за природою, не виключає специ­фічної форми договірних відносин. Кредит у сфері бюджетної діяль­ності слід розглядати як договірні бюджетні зобов’язальні правовід­носини, у яких одна сторона (держава або територіальна громада) зобов’язується надати іншій стороні суму коштів, а інша сторона зобов’язана повернути через певний строк відповідну грошову суму. Фактично, у цьому випадку мова йде про перерозподіл коштів між ланками бюджетної системи.

Принципи строковості, зворотності та відплатності, що лежать і в основі відносин по публічному кредиту, характерні для будь-яких кредитних відносин. При аналізі відносин публічного і приватного кредитування використовуються схожі терміни, які й не розкривають­ся законодавцем. У цьому контексті видається сумнівним використан­ня при характеристиці публічного кредиту поняття боргової вимоги, оскільки в даній ситуації виникають аналогії з цивільно-правовими режимами регулювання відносин, перспективності у зв’язку з цим по­яви і використання позовних вимог. Виходячи з цього у російській юридичній науці звертається увага на збірний характер кредиту як юридичного поняття. Так, В. В. Вітрянський^[608] досліджуючи кредит за цивільним правом, з урахуванням аналізу різних думок, висловлених у науці, обґрунтовано доходить висновку про те, що кредит являє со­бою «певне узагальнене поняття, що визначає всі види банківського, товарного та комерційного кредитування» тільки «в межах економічної науки» («в економічному змісті»). У правовому змісті зазначена кате­горія «не має настільки глобального значення», є збірною, що позначає різні правові явища^[609].

Як бачимо, державний кредит як багатогранний інститут може виступати в різних формах, але єдність цих форм не виключає і під­стави їх класифікації. Її можна проводити за рядом напрямків (за суб’єктами - що одержує або надає кредит, за характером і формами забезпечення та повернення кредиту; за рівнем нормативно-правового регулювання кредитних відносин, за участю міжбюджетних трансфер­тів тощо). Розглядаючи форми кредитних механізмів у рамках фінансово-правового регулювання, можна виділити принципові особ­ливості, які характеризують їх природу:

1. Однією зі сторін правовідносин у цьому випадку завжди є публічно-територіальне утворення, що реалізує владну компетенцію. При цьому важливо звернути увагу, що саме публічно-територіальні утворення в особі уповноважених органів, а не самі уповноважені органи є суб’єктами кредитних правовідносин. Дійсно, наприклад, власником коштів державного бюджету є держава, а не Верховна Рада України, що реалізує повноваження щодо формування і виконання його. Крім того, аргументувати дане положення можна й існуванням, реалізацією принципу «єдності каси», що передбачає зарахування всіх доходів, що надходять до бюджету, залучення і погашення джерел фінансування дефіциту бюджету, здійснення всіх видатків з єдиного казначейського рахунку конкретного територіального утворення, а не органу, що його представляє^[610]. Більше того, суб’єктом відповідальнос­ті у випадку бюджетного правопорушення, фактично, є власник бю­джетних коштів, оскільки саме з бюджету відшкодовуються незаконно стягнені або переплачені податкові надходження.

2. Безпосередньо з першою ознакою публічного кредиту пов’язана й особлива роль держави в цьому. Але тут необхідно наголосити на декількох специфічних моментах. По-перше, йдеться про роль по­зичальника як організатора таких відносин. Саме держава встановлює умови випуску, порядок реалізації та обслуговування публічного кредиту, загальні та спеціальні засади його погашення. По-друге, організація відносин публічного кредитування здійснюється держа­вою в односторонньому порядку. Іншими словами, хоча за зовнішні­ми ознаками ці відносини і нагадують договірні, але умови їх, особ­ливості розвитку та динаміки встановлюються в односторонньому порядку саме державою. По-третє, організація державою кредитних відносин у сфері публічних запозичень стосується як державного, так і муніципального кредитування. На перший погляд, це суперечить логіці, тому що в останньому випадку принциповий вплив на такі відносини повинні мати власники надходжень та особи, які гаранту­ють їх повернення - територіальні громади. Але шляхом запозичень на місцевому рівні забезпечується в першу чергу виконання і держав-

них завдань та функцій на місцях. Саме тому вплив держави тут теж має безумовний характер.

3. Особливістю публічного кредиту є те, що дані відносини реалі­зуються на підставі договору публічного права. Ми вже вказували вище на своєрідну природу подібних договірних відносин, коли свобода ви­бору зв’язується тільки з підставами виникнення даних відносин, без­посередньо з юридичним фактом, зберігаючи безумовно, імперативні корені в регулюванні вже існуючих відносин публічного кредиту.

4. В основі відносин публічного кредитування полягає певна подвій­ність. з одного боку, мова йде про безумовне виконання обов’язку - по­гашенні основної суми боргу та відсотків по ньому. З іншого боку, в основі виконання цього обов’язку полягає укладений договір, умови якого передбачають специфічний режим реалізації. Кредит у сфері бюджетної діяльності передбачає безпосереднє перерахування креди­торові коштів у формі видатків бюджету. На порядок виділення і пере­дачі цих коштів поширюється правовий режим виконання бюджетів.

5. Публічний кредит характеризується принципово іншими у по­рівнянні з кредитом, який регулюється в межах приватного права, за­собами гарантування. Якщо приватний кредит гарантується заставою (перш за все, майна), то публічний - усіма фінансовими ресурсами, які належать державі або територіальним громадам. Інакше кажучи, публічний кредит гарантується фінансовими ресурсами відповідного територіального утворення.

6. Публічний кредит у сфері бюджетної діяльності пов’язаний на­самперед з видатками публічно-територіального утворення. Нам ви­дається, що навряд чи є аргументи в цьому випадку порушувати пи­тання про характеристику його як доходів бюджетів, оскільки він являє собою не зовсім звичайну форму видатку, має поворотний характер.

7. Відносини публічного кредиту, публічні боргові зобов’язання виникають винятково з метою задоволення публічних інтересів. Саме тому відносини публічного кредиту не зв’язуються з діяльністю, орі­єнтованою на одержання прибутку з підприємницькою діяльністю територіальних утворень, а виступають однією з форм фінансової діяльності. На цій підставі нам не видається логічним характеризува­ти як відносини публічного боргу, так і відносини публічного кредиту як результат договору купівлі-продажу державних (муніципальних) цінних паперів. Публічно-боргова діяльність поряд з податковою, валютною, емісійною діяльністю становлять систему фінансової ді­яльності держави і муніципальних утворень, в основі якої лежать 278

принципи єдності фінансової політики і грошової системи, а також пріоритету публічних інтересів у правовому регулюванні відносин у галузі фінансової діяльності держави й муніципальних утворень.

8. Публічний кредит у більшості випадків необхідно розглядати в тісному взаємозв’язку з інвестиційною діяльністю держави і муні­ципальних утворень. Безумовно, що головна причина виникнення цих відносин - бюджетний дефіцит, на подолання якого й орієнтована дія відносин публічного кредиту. у той же час коштів, які сформовані в такий спосіб, може й не вистачити для подолання розриву між до­ходами й видатками бюджету. Тому вони можуть бути частково спря­мовані на інвестиційні проекти, щоб за рахунок збільшення від їх використання і сформувалася їх можливість ліквідації дефіциту.

9. Кошти, акумульовані в режимі публічного кредитування, над­ходять у розпорядження органів державної влади, використовуються на публічні, соціальні цілі і не мають конкретного цільового характеру. Залежно від часу першочерговості цілей притягнуті в такий спосіб кошти являють собою додаткові фінансові ресурси для погашення бюджетного дефіциту. За рахунок чого виник останній і на яку його частину вони будуть спрямовані - про це питання не стоїть.

10. Джерелом погашення заборгованості по публічних запозичен­нях є кошти бюджетів або нові публічні позики.

11. Особливістю публічних кредитних відносин є також те, що по­зика, організована таким чином, буде, безумовно, погашена. Якщо в режимі банківського кредитування може скластися ситуація, коли позичальник виявиться без коштів для погашення кредиту, то при державному кредитуванні позичальник має виняткове право - емісії грошей. Так, це призведе до розвитку інфляційних процесів, але номі­нально борг буде погашений і кредит повернутий.

12. При державному кредиті метою залучення коштів є формуван­ня коштів для покриття дефіциту внаслідок, як правило, непродуктив­них бюджетних витрат, пов’язаних із задоволенням суспільних та державних потреб. У той же час метою банківського кредитування є отримання прибутку, за рахунок частки якого і здійснюється погашен­ня запозичених коштів.

Публічний кредит як правова категорія являє собою врегульовані правовими нормами відносини щодо акумуляції державою й терито­ріальними громадами тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, терміновості, відплатності, повер- неності з метою покриття бюджетного дефіциту і регулювання грошо­вого обігу. Головна особливість його полягає в невиробничому вико­ристанні капіталу. Кошти, залучені в такий спосіб, зазвичай не беруть участь у кругообігу продуктивного капіталу, у виробництві матеріаль­них цінностей, а йдуть на покриття бюджетного дефіциту. Коштами для погашення відсотків за користування державним і муніципальним кредитом служать або податки, або нові позики. Характерною ж рисою банківського кредиту є продуктивне використання позикового фонду, що означає не тільки погашення кредиту, але й виплату винагороди за користування позикою за рахунок приросту вартості в процесі вироб­ництва. При банківському кредитуванні беруть участь дві сторони (банк - у ролі кредитора, юридичні та фізичні особи в ролі позичаль­ників), тоді як у публічному кредиті позичальником, як правило, завжди є держава, або муніципальне утворення.

13. Публічне кредитування формує підстави використання грошей, коли вони виконують не лише функцію платежу, але й засобу обігу, в той час коли відносини банківського кредиту засновані на виконан­ні грошима функції засобу платежу.

14. Відносини публічного кредитування передбачають зміну їх державою в односторонньому порядку в такому режимі, що до пози­чальника не передбачено і не можуть застосовуватись санкції, тоді як при банківському кредиті умови кредитного договору суворо ре­гламентовані і за їх порушення до позичальника застосовуються санк­ції.

15. Публічне кредитування реалізується через використання готів­кового обігу, коли йдеться про залучення готівки або реалізацію дер­жавних цінних паперів юридичним та фізичним особам, на підставі чого, фактично, здійснюється й управління готівково-грошовим обігом. У порівнянні з публічним банківський кредит пов’язується переважно з безготівковими грошима, коли надання коштів здійснюється шляхом перерахування їх з одного рахунку на інший.

16. Для реалізації операцій з державного кредитування необхідна наявність тимчасово вільних коштів у кредиторів, використання яких дозволяє державі не вдаватися до емісійної діяльності. Виходячи з цьо­го можна стверджувати, що публічний кредит використовується як до­даткове джерело поповнення доходів бюджету, служить одним з факто­рів поліпшення грошового обігу, розвитку безготівкових форм розра­хунків, зміцнення стабільності національної грошової одиниці. Він пе­редбачає наявність не тільки тимчасово вільних коштів у юридичних і фізичних осіб та об’єктивних економічних передумов їх утворення.

Правовідносини державного кредиту, маючи державно-владний характер, принципово відрізняються від цивільно-правових відносин кредитування не тільки тим, що держава є позичальником і одним з основних суб’єктів, що беруть участь у них. Специфіки публічним відносинам кредитування надає й особлива роль держави. Незважа­ючи на те, що вона є позичальником, за ним закріплене право в од­нобічному порядку встановлювати умови - строк, рівень процентної ставки, гарантії, види, підстави їхнього припинення і зміни. Варто погодитися з О. В. Покачаловою, що на відміну від цивільно- правового договору приєднання, де сторона (визначаюча умови до­говору) не вправі змінювати його умови, держава в державних бор­гових відносинах має право на реструктуризацію боргу. Вона може реалізовувати право повної (часткової) заміни одних умов на інші умови, змінювати підстави і форми обслуговування та погашення боргових зобов’язань і навіть із частковим списанням (скороченням) суми основного боргу^[611].

Таким чином, публічний (державний, муніципальний) кредит мож­на визначити як урегульовані правовими нормами відносини щодо акумуляції публічно-територіальними утвореннями тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, стро- ковості, відплатності і поверненості з метою покриття бюджетного де­фіциту, фінансування інших публічних інтересів, завдань і функцій держави та територіальних утворень. Дійсно, передумовою публічно­го кредиту є бюджетний дефіцит, що не виключає фінансування за ра­хунок його інвестиційних програм, витрат, пов’язаних з капітальним будівництвом і розвитком регіонів.

При дослідженні публічного кредиту як окремого фінансово- правового інституту важливим є виявлення як його місця в системі фі­нансового права, так і співвідношення з іншими інститутами. Перш за все це стосується такого інституту, як державний борг. Незважаючи на те, що державний кредит і державний борг розглядаються як причина і наслідок, державний борг не збігається зі змістом державного креди­ту і є значно ширшим поняттям. Фактично до початку ХХ ст. в наукових дослідженнях принципово не розмежовувалися поняття державного кредиту і державного боргу, вони використовувалися як си­ноніми. Обумовлюючи взаємний вплив одне на одного, публічний кре­дит та публічний борг передбачають необхідність розмежування цих по­нять. Критеріями розмежування таких категорій можуть бути такі:

1. Відносини державного кредиту виділяють державу як позичаль­ника, тоді як державний борг передбачає її вже як власника акумульо­ваних таким чином коштів; організатора та управлінця їх використан­ня; гаранта, який забезпечує стійкість цінних паперів, що випущені під державне кредитування.

2. Види публічного кредиту застосовуються як засоби фінансуван­ня державних видатків, тоді як публічні боргові зобов’язання виступа­ють одним із чинників, що й обумовлюють такі видатки.

3. Державний борг має постійний характер, у той час коли той чи інший вид відносин публічного кредиту розвивається на певні стадії, що тривають та закінчуються за відповідних умов. Слушним є заува­ження І. Б. Заверухи, яка звертає увагу на цікаву взаємозалежність: операції з державним боргом передбачають здійснення бюджетних за­позичень, які можливо здійснювати, якщо є довіра зовнішніх і вну­трішніх інвесторів до держави як до позичальника. З метою забезпе­чення надійності державних облігацій та інших боргових зобов’язань уряд повинен дбати про стабільну доходну базу бюджету загалом. Це набуває особливого значення, оскільки реалізується інвестиційна мета, і разом з тим, вивільняється платник податку за рахунок стимулюючої політики оподаткування. Проте, якщо немає такого соціального чин­ника, як довіра до уряду, то таке економічне відношення, як кредит (бюджетне запозичення), не реалізується або реалізується з порушен­ням відповідних принципів. Разом з тим борг існує до того часу, поки не буде погашений. Навіть за обставин політичної стабільності і здо­рової економіки державні облігації можуть рефінансуватисья за раху­нок випуску нових, тобто «старий борг» рефінансується шляхом ство­рення «нового боргу». Конверсія облігацій - це не нова угода про кредит, а одностороннє вольове рішення держави^[612].

4. Передумовою виникнення відносин державного кредитування є вільне волевиявлення кредиторів, що дає можливість віднести відно­сини державного кредиту до добровільного методу мобілізації фондів грошових коштів, у той час коли відносини публічного боргу управля­ються на підставі імперативного методу.

5. Державний кредит виступає як метод мобілізації коштів. Борго­ві зобов’язання навпаки пов’язуються з ситуацією, коли кошти не надходять, складається ситуація, коли необхідно використовувати певні гарантії. Розмежування відносин у сфері державного боргу і дер­жавного кредиту є вид боргового зобов’язання, підстави їх виникнен­ня, спосіб реалізації та обслуговування.

Аналіз проблем правового регулювання державних кредитних зобов’язань як форми публічних передбачає з’ясування, що треба роз­глядати раніше: питання публічного боргу чи проблеми публічного кредитування. з одного боку, саме наявність боргових зобов’язань по­роджує відповідні кредитні відносини тих чи інших адміністративно- територіальних утворень. З іншого боку, саме кредити, які отримують такі утворення, і лягають в основу формування їх боргових зобов’язань. Навряд чи остаточно можна визначитися з вирішенням дуалізму в цьо­му питанні. Видається, що логічним може бути аналіз державного боргу як наслідок бюджетного дефіциту, а вже потім із цього виплива­тиме необхідність та послідовність у з’ясуванні правової природи та видів публічного кредиту. Дослідження цих питань необхідно здійсню­вати виключно на засадах публічно-правового регулювання та врахо­вуючи особливості такого різновиду фінансових відносин, як відносин державного боргу та державного кредиту.

Виходячи з цього можна зробити висновок, що як до відносин публічного боргу, так і до відносин публічного кредиту є один єдиний чинник, загальна основа - вони є проявом фінансових відносин, які аналізуються в контексті відповідної публічної галузі права. Тради­ційно під фінансами розуміють грошові відносини, пов’язані з роз­поділом та перерозподілом державою національного доходу, які безпосередньо пов’язані з функціонуванням суспільних економічних відносин у процесі акумуляції, перерозподілу та використання фон­дів грошових коштів^[613]. Засадами ефективного управління суспільством є система економічних важелів, які охоплюють гроші, податки тощо та є предметом фінансово-правового регулювання. Необхідно врахо­вувати подвійність категорії фінансів. з одного боку, фінанси про­низують усі сторони суспільного життя, будь-яке питання управління не може бути вирішене без урегулювання пов’язаних з ним фінансо­вих проблем. у цьому сенсі ми торкаємось міжгалузевого погляду на фінанси, які як формують основи категоріального апарату у правовій системі в цілому, так і передбачають певну диференціацію, особ­ливість категоріального сенсу фінансових категорій в окремих галу­зях права. Стосовно вирішення найкращого співвідношення центра­лізму та децентралізації, які пов'язані відповідним стимулюванням систем, що управляються, певні зауваження було зроблено ще в ра­дянські часи. Ще тоді М. І. Піскотін підкреслював, що будь-які більш- менш значущі заходи по розвитку децентралізації у галузі управлін­ня не можуть бути успішними, якщо не супроводжуються відповід­ними заходами у фінансовій сфері^[614].

Фінанси, логічно вбудовані в систему та механізм товарно-грошових відносин, на сучасному етапі існують у режимі планомірної, перед- бачувальної діяльності держави, яка направлена на утворення, розпо­діл та використання певних фондів грошових коштів і охоплюється поняттям фінансової діяльності держави. Безумовно, навряд чи можна вважати, що держава має передбачати та миттєво і своєчасно врахову­вати будь-які прояви об'єктивних економічних законів товарно- грошових відносин, але застосовувати ті чи інші засоби стримування або ініціації економічних процесів маються всі підстави. При цьому більшість фінансових відносин охоплені фінансовою діяльністю дер­жави, але не всі вони підпадають під державно-владну організацію. Перш за все під державний вплив та регулювання підпадають ті від­носини, що є найбільш важливими для існування держави в цілому. І, безумовно, що найважливішими в цьому є всі відносини, які закла­дають засади формування фінансових каналів, що забезпечують ви­конання завдань та функцій держави та територіальних громад. Фінан­си є об'єктивною категорією, яка обумовлена потребами суспільного розвитку та використовується при управлінні суспільством, виконую­чи при цьому свої завдання та функції. Аналізуючи економічний аспект цього поняття, В. М. Родіонова зазначає, що практична діяльність держави в застосуванні цієї системи полягає у визначенні конкретних форм прояву об'єктивно зумовлених фінансових відносин, а фінанси - невід'ємний елемент суспільного відтворення на всіх рівнях госпо­дарювання; вони однаково необхідні як низовій ланці - підприєм­ствам (організаціям, установам), так і міжгосподарським об'єд­нанням асоціаціям, концернам), та державній системі управління народним господарством^[615].

Наприкінці ХХ ст. одним із принципових положень у науці було визначення фінансів як державних, які мають виключно імператив­ний характер та регулюються на підставах влади та підпорядкування. В основі цього підходу було визначення державної власності як про­відної та основної форми власності в державі, якій безумовно підпо­рядковані всі інші форми власності. Державне регулювання охоплю­вало всі сторони економіки, всі фінансові відносини в суспільстві мали державно-владний характер^[616]. На сьогодні фінанси характери­зуються дещо ширше. Безумовно, значна частина їх пов’язується з обігом централізованих фондів держави та територіальних громад, які мають державно-владний характер. у той же час існує і розвива­ється група фінансових відносин, яка застосовує приватні засоби впливу, диспозитивне регулювання. Такі відносини виникають у ци­вільному праві, характеризують регулювання всередині підприємств, установ, організацій, об’єднань приватної форми власності, а також ті, що пов’язані з формуванням та використанням приватних грошо­вих фондів. Державні фінанси являють собою систему суспільних відносин, пов’язаних з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою вико­нання завдань і функцій держави. Тобто фінансова діяльність держа­ви зумовлена об’єктивною необхідністю і є процесом збирання, роз­поділу, перерозподілу та використання централізованих і децентра­лізованих фондів грошових коштів, що забезпечують практичне ви­конання функцій державою^[617].

Усі інститути фінансової системи можна згрупувати в підсистеми за різними підставами. Однією з найбільш принципових є класифіка­ція на підставі форми власності та із цих позицій можна виділити державні, муніципальні і приватні фінанси або в більш узагальненій формі - публічні і приватні фінанси. З іншого боку, основою класи­фікації може бути територіальний принцип, що відображає структу- ризацію адміністративно-територіальних утворень від верху до низу, або стадія руху фінансів (формування, розподіл, використання, контроль). Однак найбільш принциповою, важливою та найбільш часто використовуваною є перша.

Фінанси, що охоплюють кошти юридичних і фізичних осіб, не відображають єдності галузевого режиму регулювання, вони є об'єктом впливу комплексного законодавства. У той же час у літера­турі зустрічається досить загальна, розмита і тому, на наш погляд, нелогічна категорія «фінанси домашніх господарств»^[618]. Здається, що це не зовсім вдале поняття, що може бути затребуване в юридичній науці. Вбачається доцільним приєднатися щодо цього до представ­ника саратовської школи фінансового права - О. В. Покачалової, що наполягає на неприйнятності подібної категорії. Вона підкреслює, що термін «фінанси» у традиційному значенні означає, насамперед, грошові фонди, яких у громадян (у загальноприйнятому, а також економіко-правовому розумінні) просто не може бути^[619]. Дійсно, склад­но адекватно відобразити, що являє собою домашнє господарство, яка його природа (споживча або продуктивна) і які фінанси вона може охоплювати. Необхідно враховувати, що фінанси: по-перше, складні відносини, що припускають комплексний вплив галузевих законо­давств; по-друге, до тієї ситуації, до якої застосовується конструкція фінансів домашніх господарств, логічніше було б використати по­няття грошей, а не фінансів.

Як економічне утворення фінансова система охоплює сукупність економічних відносин з приводу формування, розподілу та викорис­тання централізованих і децентралізованих фондів коштів та фінансо­вих ресурсів публічно-територіальних утворень, а також контроль за їх рухом. з деякими застереженнями сюди можуть включатися і гро­шові фонди підприємств і організацій різних форм власності, кошти фізичних осіб, що існують у режимі імперативного керування, які спрямовані на задоволення публічних інтересів. Необхідно розмежову­вати матеріальний і правовий аспект характеристики фінансової сис­теми. У матеріальному аспекті фінансова система охоплює сукупність фондів коштів, які характеризуються особливим фінансово-правовим режимом створення, розподілу і використання. У той же час у право­вому аспекті вона визначається як сукупність урегульованих правом суспільних фінансових відносин у сфері акумуляції, розподілу, вико­ристання і контролю за цим централізованих і децентралізованих фондів коштів і фінансових ресурсів публічно-територіальних утво­рень, з метою задоволення публічних інтересів.

Структура фінансової системи характеризується в наукових дослі­дженнях з деякими розбіжностями, але в цілому провідними фахівця­ми в галузі фінансового права вже розроблено єдиний підхід до цієї системоутворюючої категорії. Так, Н. І. Хімічева виділяє такі ланки (інститути) фінансової системи держави: бюджетна система, до складу якої входять державний та місцеві бюджети; позабюджетні цільові фонди; фінанси підприємств, установ, організацій, галузей народного господарства; майнове та особисте страхування; кредит (державний, муніципальний, банківський)^[620].

Можна вважати, що в сучасних умовах склалася дещо парадоксаль­на ситуація в регулюванні поняття та основних підходів до характе­ристики фінансової системи. Справа в тому, що більшість складових елементів фінансової системи вже одержали своє адекватне законодав­че відображення: бюджетна система - у Бюджетному кодексі України; система оподатковування - у Законі України «Про систему оподатку­вання»; банківська система - у Законі України «Про банки і банківську діяльність» тощо. Кожна з ланок фінансової системи поєднує специ­фічні фінансові відносини, за допомогою яких формуються, розподі­ляються та використовуються відповідні грошові фонди з метою задо­волення різних суспільних потреб. Окремі фонди, що відображають зміст ланок фінансової системи, можуть бути диференційовані за ці­льовим призначенням, за особливостями і рівнем управління, а також за характером інтересів, що задовольняються за допомогою їх вико­ристання.

У той же час законодавча норма, що визначає зміст фінансової сис­теми, відсутня. Навряд чи можна говорити про те, що подібної норми не вистачає або вона може бути логічно вмонтована в який-небудь за­конодавчий акт. У системі фінансового законодавства України відбува­ється інтенсивний розвиток інституціональних законодавств і на сьогод­ні немає акта, що регулює загальні основи фінансової системи.

Здійснення фінансової діяльності не є самоціллю. У деяких ви­падках вона може характеризуватися непогодженістю формування і витрачання публічних коштів, дохідних і видаткових частин центра­лізованих фондів. Підсумком такої розбіжності можуть бути боргові зобов’язання. У деяких дослідженнях під фінансово-правовими кате­горіями розуміють «... вироблені наукою фінансового права поняття, що виражають найбільш істотні властивості юридичної діяльності в області державних фінансів»^[621]. У той же час важливий акцент саме на публічній природі даних відносин, що охоплюватиме правове регу­лювання обігу як коштів держави, так і територіальних громад, а не обмежувати ці відносини лише у зв’язку з рухом державних грошових фондів.

Розвиток теорії державного боргу знайшов своє відображення в наукових працях сучасних економістів та фінансистів. Однак адек­ватного законодавчого відображення більшість достижень юридичної та економічної науки не отримали. Більшість економічних концепцій виходять з можливості використання державного боргу як регулято­ра економічних процесів. у цьому випадку державний борг направ­лений на необхідність досягнення мети «бюджетної рівноваги». Дослідники економічної природи державного боргу виділяють де­кілька основних концепцій, які складають основу використання державного кредиту та боргу: 1) концепція щорічного балансування бюджету; 2) концепція циклічного балансування бюджету, куди входить теорія фінансової політики, що автоматично стабілізується; 3) теорія компенсуючого бюджету^[622].

Дослідження правової природи публічного боргу було в центрі уваги класиків фінансового права ще в другій половині ХІХ ст. З’ясування його природи і на сьогодні перебуває в центрі уваги фахів­ців як у галузі економіки, так і в галузі права. Суспільне життя розви­вається, змінюються пропорції, з’являються нові економічні явища та потреби. Це, безумовно, відображається і на конструкції державного боргу. В цілому вони виходять з того, що відносини державного боргу охоплюють відносини у сфері випуску, обслуговування та погашення боргових зобов’язань держави. Але такий принциповий підхід деталі­зується в різних аспектах. Так, О. Ю. Грачова під державним боргом розуміє боргові зобов’язання держави (Російської Федерації) перед фі­зичними і юридичними особами, іноземними державами, міжнарод­ними організаціями та іншими суб’єктами міжнародного права, охоп­люючи зобов’язання щодо державних гарантій, наданих державою^[623]. В той же час Г. В. Попова визначає державний борг як суму заборго­ваності за випущеними і непогашеними борговими зобов’язаннями держави, охоплюючи нараховані за ними відсотки, тоді як Ю. Я. Ваві­лов зазначає, що державний борг - це результат взаємозв’язків вико­навчих органів державної влади з фізичними та юридичними особами (резидентами і нерезидентами), виконавчими органами інших держав і міжнародними фінансовими організаціями у галузі формування фонду запозичених ресурсів для задоволення державних потреб^[624]. О. П. Орлюк акцентує увагу на тому, що державний борг - це загальний обсяг накопиченої заборгованості уряду власникам цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вирахуванням бюджетних надлишків^[625].

При визначенні державного боргу необхідно мати на увазі, що ар­гументованим і послідовним є акцент на подвійній природі публічно­го боргу. У цьому випадку він виступає, з одного боку, як сукупність боргових зобов’язань держави та інших його адміністративно- територіальних утворень, тоді як, з іншого боку, він виражається у формі кредитних відносин за участю публічно-територіальних утворень. Зміст публічного боргу визначається адміністративно- територіальним устроєм держави, і якщо в державах з федеративним устроєм державний борг поєднує в собі федеральний і субфедераль- ний борг, то в унітарних - державний борг завжди є однорівневим. Ви­ходячи з цього використання терміна «публічний борг» виступає як певна узагальнююча конструкція, що поєднує механізми державного й муніципального боргу.

Досліджуючи відносини державного боргу необхідно враховува­ти, що вони виникають у процесі залучення до бюджетів (державно­го та місцевих) додаткових фінансових ресурсів, здійснення розра­хунків по боргових зобов’язаннях Уряду (органів місцевого само­врядування) за рахунок бюджетних коштів. Зрозуміло, що правовий вплив на такі відносини мають здійснювати низка галузей (консти­туційне, державне будівництво та місцеве самоврядування, адміні-

стративне тощо). Але, як видається, головне місце має відводитися фінансово-правовій галузі. Такий висновок можна зробити виходячи з того, що зміст таких відносин пов’язується з рухом публічних гро­шових фондів, що і є предметом фінансового права. Інші галузеві норми уточнюють особливості фінансово-правового режиму регулю­вання відносин публічного боргу. Так, конституційно-правові норми визначають пріоритет законодавчої влади та представницьких орга­нів у сфері державного та муніципального боргу. Суттєвий блок від­носин складають і відносини, які пов’язані з участю особливих суб’єктів відносин публічного боргу. Йдеться, перш за все, про ін­весторів на ринку державних цінних паперів. Закріплення їх правосуб’єктності, виділення прав та обов’язків при здійсненні опе­рацій з державними цінними паперами на вторинному ринку регулю­ються як імперативними методами (це стосується, перш за все, адміністративно-правових засобів), так і диспозитивними (йдеться про цивільно-правові режими впливу на поведінку таких суб’єктів).

Відносини публічного боргу, виступаючи як система економічних зв’язків, економічних відносин, потребує і адекватного правового ви­раження, що передбачає використання системи правових норм, які ре­гулюють публічні боргові зобов’язання. Саме в цьому випадку еконо­мічні відносини набувають урегульованої і впорядкованої правової форми. Вихідні положення правового регулювання публічного боргу, його видів (державного та місцевого) як фінансово-правової категорії міститься в Конституції України. Такою нормою є, перш за все, ст. 92 Конституції України, відповідно до якої винятково Закони України вста­новлюють порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних па­перів, їхні види і типи^[626]. Принциповим при цьому є те, що існування публічних боргових зобов’язань визнається як об’єктивний чинник розвитку і функціонування фінансової системи держави. Важливість його й обумовлює те, що повноваження щодо регулювання публічних грошових зобов’язань делегуються виключно Верховній Раді. Дійсно, Конституція України не визначає поняття державного боргу, не містить його класифікації на види, не деталізує суб’єктний чи об’єктний склад, але це здійснюється через вплив на бюджетне регулювання.

Згідно з Конституцією України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та вне­сення змін до нього^[627]. Це стосується як бюджету в цілому, так і його складових: доходної та видаткової частин. У той же час кошти, які надходять від позик, зараховуються до доходної частини бюджетів. При плануванні надходжень до Державного бюджету України врахо­вуються позикові надходження при плануванні загальної суми доходів. У той же час адекватне відображення стосується і видаткових статей бюджету, коли кошти на погашення заборгованості за позиками, на виплату виграшів, погашення облігацій затверджуються Верховною Радою України. Це може здійснюватись як у поточному бюджетному законі, так і у законах, які вносять зміни та стосуються зрушень щодо загальної суми видатків.

Аналіз цих законодавчих актів приводить до висновку, що чіткої законодавчої регламентації відносин державного боргу на сьогодні не існує. Більш того, в деяких випадках відсутня і деталізація конститу­ційних положень щодо публічних грошових зобов’язань. Певним чи­ном цих проблем стосується регулювання на рівні міжнародних угод. Але в національному законодавстві України на сьогодні ще немає зро­зумілих чітко визначених конструкцій співпраці з міжнародними ор­ганізаціями. Для цього необхідно перш за все: визначити порядок укладення міжнародних кредитних угод та їхньої ратифікації; визна­чити перелік документів, які необхідно подати до ратифікації (особ­ливо експертні висновки, техніко-економічне обґрунтування тощо); визначити органи державного управління, які наділені повноваження­ми щодо ефективного використання запозичених коштів; визначити правовий статус іноземних консультантів та груп управління проекта­ми щодо реалізації і використання позик, наданих міжнародними фі­нансовими організаціями; передбачити джерела обслуговування та повернення іноземних позик; визначити правовий режим коштів (за­лишків), що перебувають на закордонних рахунках Міністерства фі­нансів України, які утворилися в результаті нарахування іноземними банками відсотків, сплачених за зберігання коштів на спецрахунках тощо. Безумовно, це потребує змістовних змін у чинному законодав­стві. Це стосується як Бюджетного кодексу України, який має визна­чити основні правові засади боргової політики, так і прийняття окре­мого Закону України «Про публічні боргові зобов’язання». Норми останнього можуть деталізувати або бути замінені і двома законами, які регулювали б, з одного боку, відносини державного боргу, а з ін­шого - боргові відносини, які виникають на місцевому рівні.

Цей висновок щодо пропозицій по зміні законодавства ґрунтується на концептуальному положенні юридичної науки, яка вже сформулю­вала підхід щодо розмежування родової конструкції публічного боргу і видових проявів його на рівні держави та муніципальних утворень. Саме з цих позицій визначення державного і муніципального боргу можна було б іменувати єдиним терміном «публічний борг». Окремий правовий режим у цих умовах буде визначати й різні види грошових зобов’язань. Бюджетний аспект цієї категорії обов’язково враховує обов’язок одержувача бюджетних коштів сплатити бюджету, фізичній особі і юридичній особі за рахунок коштів бюджету певні кошти від­повідно до виконаних умов цивільно-правової угоди, укладеної в рам­ках його бюджетних повноважень, або відповідно до положень зако­ну, іншого правового акта, умовами договору або угоди.

Регулювання публічного боргу не може здійснюватися в рамках за­мкнутого фінансово-правового інституту. Публічні боргові зобо­в’язання спричиняють підвищення ставок або введення нових податків або зборів, оскільки основне джерело погашення публічних боргових зобов’язань, по суті, єдиний - бюджетні доходи. Із цих позицій у фінансово-правовій науці склалася думка про досить обережне ви­користання державного кредиту, невиплачені по ньому відсотки. Ви­ходячи із цього і здійснювалася класифікація видів державного боргу. Так, подібний тип боргових зобов’язань характеризувався як капіталь­ний державний борг. У той же час паралельно з ним існували і дослі­джувалися відносини поточного державного боргу. Останній охоплю­вав відносини щодо суми видатків держави по всіх боргових зобов’язаннях, строк погашення яких уже настав. Використовуючи подібну класифікацію, можна деталізувати відносини муніципально­го внутрішнього боргу та виділити в їх рамках: а) загальну суму забор­гованості муніципального утворення по непогашених боргових зобов’язаннях і б) боргові зобов’язання муніципального утворення по невиплачених відсотках з непогашених зобов’язань.

Принципово важливим є розмежування понять «бюджетна забор­гованість» та «державний борг». Бюджетна заборгованість може ви­никати на стадії виконання бюджетів, але при оперативному регулю­ванні на це не переходити у форму державних боргових зобов’язань. Саме тому важливо зменшити підстави виникнення бюджетної забор­гованості, що згодом може перерости у державний борг. Правовий ста­тус держави у відносинах державного боргу не є однорідним. Безумов­но, що такий суб’єкт не може характеризуватись однаковою низкою 292

прав та обов’язків у ролі позичальника, боржника, гаранта. Від цього і залежить різниця у боргових зобов’язаннях, вартість та особ-ливості обліку обслуговування боргового зобов’язання.

Найбільш жорстко проблема публічної заборгованості та відповід­но такого типу кредитних відносин дала про себе знати на межі ХІХ-ХХ ст. Саме в цей час формувалися системи залучення додатко­вих коштів до бюджетних фондів підчас розривів між доходною та ви­датковою частинами. Саме під час кризових явищ у США в 30-х ро­ках і почали започатковуватись примітивні форми державного креди­ту для досягнення бюджетної рівноваги^[628]. Але при збалансуванні бю­джету слід враховувати певну протирічну подвійність, пошук «золотої середини» в якій і може бути шляхом для подолання протиріч. З одно­го боку, ідеальне бюджетне планування передбачає точний збіг доход- ної та видаткової частин бюджету, виконання його з нульовим балан­сом. З іншого боку, жорстко збалансований бюджет протягом тривало­го часу може не відображати нові прогресивні тенденції в суспільстві та не забезпечувати формування нових пропорцій суспільного вироб­ництва. Саме тому дефіцит бюджету іноді може виникати як логічне, певним чином позитивне явище. Виходячи з цього дефіцитне фінан­сування уряди багатьох країн розглядають як один із найважливіших інструментів підтримки стабільності та стимулювання розвитку на­ціональної економіки.

Суттєві протиріччя в бюджетному регулюванні наприкінці XX ст. зумовили формування нових підходів у характеристиці та застосуван­ні інструментів державно-фінансового регулювання. Перехід від бан­ківського виконання бюджетів зумовив відмову від послуг Центральних банків. На підставі цього сформувалася орієнтованість на кредитні ринки для покриття бюджетних дефіцитів. Боргові зобов’язання, які виникають на підставі бюджетного дефіциту, є відносинами з приво­ду здійснення бюджетних запозичень. Спрямовуються такі відносини не на безпосереднє покриття дефіциту бюджету, а на обслуговування і погашення вже існуючого боргу. В цьому випадку здійснюється опо­середкований правовий вплив через пов’язану, але не співпадаючу категорію, яка характеризує об’єкт правовідносин. У деяких випадках поведінка суб’єктів правовідносин спрямовується не на безпосередній об’єкт регулювання, а на якийсь інший предмет. Через нього і досяга­ється результат, якого прагнуть і в якому зацікавлені суб'єкти право­відносин.

Публічні боргові зобов'язання охоплюють відносини, що виника­ють у сфері запозичень (як державних, так і місцевих), які здійсню­ються у формі публічних цінних паперів. Безумовно, що йдеться, перш за все, про державні цінні папери. Державні цінні папери можуть ви­конувати різні функції, серед яких поєднуються такі: фіскальна, регу­лятивна, інвестиційна тощо. Правовий режим реалізації цих функцій стосується і таких кредитних відносин. Відповідно до Конституції України Верховна Рада України має повноваження щодо затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іно­земним державам і міжнародним організаціям; одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, непередбачених Державним бюджетом України; здійснення контролю за їх виконанням. Але ще існують певні прогалини в регу­люванні цього питання. Так, виходячи із чинного законодавства Укра­їни, незрозуміло, у якому випадку і з якою метою потрібно залучати позики, якщо їхньої суми не передбачено в Державному бюджеті; яка мета і механізм використання коштів таких позик, за рахунок яких надходжень у майбутньому така позика буде обслуговуватися. Але в будь-якому разі йдеться про аналіз публічних відносин, про наявність беззаперечних підстав віднесення таких норм до фінансово-правового інституту.

У той же час у деяких випадках наголошується, що відносини з приводу регулювання державних запозичень, які здійснюються у формі державних цінних паперів, не належать до фінансово- правових. Так, М. В. Карасьова підкреслює, що відносини з при­воду державних та муніципальних цінних паперів між боржниками та відповідними кредиторами не є фінансово-правовими. Вона ви­ходить з того, що незважаючи на те, що виникають у процесі фінан­сової діяльності, вони не регулюються з допомогою владних при- писів^[629]. На перший погляд, дійс-но, придбати чи ні облігації дер­жавної внутрішньої позики чи казначейські сертифікати о соба вирішує самостійно, і такі відносини не регулюються шляхом владних приписів. Іншими словами, може скластися уявлення, що це не є публічно-правове регулювання і таким чином - не фінансо­ве право. Але важливо враховувати, що вільне волевиявлення особи, перспективи договірних відносин стосуються не регулювання без­посередньо цих відносин, а фактично, лише юридичного факту, який породжує такі відносини. Після того як вони виникнуть - це, без­умовно, сфера публічно-правового впливу, арена застосування владних приписів. Більш того, як слушно зауважує І. Б. Заверуха, цінні папери - це інструмент цього виду відносин, а не його зміст. Зміст відносин у сфері державного боргу становлять права та обов'язки їхніх суб'єктів, що виникають у зв'язку з необхідністю балансування бюджету, а також здійснення розрахунків за боргови­ми зобов'язаннями Уряду, тобто державні цінні папери тут висту­пають навіть не об'єктом, а предметом^[630].

Фінансові правовідносини, які регулюють публічні боргові зобов'язання, характеризуються низкою специфічних рис. По-перше, це, безумовно, сфера впливу - публічні фінанси. По-друге, регулюван­ня відносин у сфері публічних фінансів відбувається як складова фі­нансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. По-третє, ці відносини спрямовані на планомірне утворення, розподіл та використання публічних фондів коштів. По-четверте, цей різновид фінансово-правових відносин виникає як похідний від бюджетних та характеризують особливості балансування бюджету. По-п'яте, ці від­носини відображають, з одного боку, акумуляцію коштів як метод фі­нансової діяльності та, з другого боку, при сплаті відсотків та погашен­ні державного боргу здійснюється їх розподіл та використання. Інакше кажучи, таким чином через цей інститут фінансово-правової галузі проявляються всі стадії руху публічних коштів (мобілізація, розподіл, використання), які притаманні предмету фінансового права в цілому. По-шосте, правовідносини в цьому фінансово-правовому інституті є кредитними, але у специфічному виді управлінської діяльності держа­ви (формування боргу, його структурування, управління, здійснення боргових операцій). По-сьоме, специфічний характер надходжень, які враховуються у доходній частині бюджету, хоча надходять на умовах повернення та сплати відсотків для користування, тобто в перспективі обумовлюють витрати бюджету на наступних бюджетних періодах.

Досліджуючи зміст фінансових правовідносин при регулюванні публічних боргових зобов'язань, не можна не сказати декілька слів про коло учасників таких відносин та їх суб'єктивні права та обов'язки, які становлять зміст фінансових правовідносин. Матері­альний зміст фінансових правовідносин виражається в поведінці суб'єктів, тоді як юридичний пов'язується із суб'єктивними юри­дичними правами й обов'язками, які закріплюються фінансово- правовими нормами. Суб'єктивні права при цьому визначаються як притаманна державному органу, який виступає від імені держави та реалізує її інтереси, міра дозволеної (можливої) поведінки, що забезпечується юридичними обов'язками іншої сторони відносин. Останні і є тією гарантією, яка забезпечує додержання прав уповно­важеного державою фінансового органу. Юридичний обов'язок у той же час виступає як адресована зобов'язаному суб'єкту міра необхідної поведінки, що забезпечується перспективою застосуван­ня державного примусу. Зміст прав та обов'язків суб'єктів фінан­сових правовідносин, їх особливості та взаємозв'язок розкриває межі поведінки учасників правовідносин, відображає матеріальні ознаки галузі права (предмет правового регулювання) та особли­вості засобів правового впливу саме цією сукупністю правових норм (метод правового регулювання).

Суспільні відносини з приводу публічного боргу дуже складно упорядковують права та обов'язки їх учасників. З одного боку, публіч­ні боргові зобов'язання формуються на основі добровільно взятих на себе державою або іншими адміністративно-територіальними утво­реннями, що здійснюється відповідно до волі останніх та на добро­вільних засадах з боку кредиторів. Добровільним характером визна­чаються як підстави виникнення таких відносин, так і особливості розміщення цінних паперів. Держава та територіальні громади в особі відповідних органів мають право залучати позичкові ресурси до цен­тралізованих фондів грошових коштів.

Здійснення запозичень відбувається з метою балансування бюджет­них показників, яке використовується власником бюджету (державою або територіальною громадою) як екстраординарний, вимушений захід при необхідності наповнення бюджету як на стадії планування, так і на стадії виконання його. Ці відносини регулюються виключно імператив­ними методами. В той же час більш складний механізм притаманний регулюванню відносин з розрахунків за борговими зобов'язан­нями, управлінням, обслуговуванням та погашенням боргу. В цій си­туації реалізація публічного інтересу адміністративно-територіального утворення забезпечується через певне поєднання імперативних та дис­позитивних засобів впливу, тобто публічний інтерес забезпечується в тому числі і через застосування приватно-правових норм.

Принциповою рисою, яка визначає зміст фінансових правовідносин у сфері публічного боргу, є те, що вони виступають як владно-майнові відносини. Якщо адміністративні відносини виступають як відносини влади, цивільно-правові характеризуються, перш за все, спрямованіс­тю на врегулювання майнових стосунків, то фінансово-правові висту­пають як специфічне поєднання такої спрямованості. З одного боку, вони стосуються регулювання руху певного виду майна, тоді як з ін­шого реалізується це на підставі імперативних методів, засобів влади та підпорядкування. Владність цих відносин відображає саме фінансо­во-правову специфічність (яка відокремлює її від адміністративно- правової) - застосування фінансово-правового методу не пов'язано та не базується на підпорядкованості позичальників кредиторам. Інакше кажучи, при виникненні відносин публічних зобов'язань держава не використовує адміністративних засобів підпорядкування. В той же час, коли вже ці відносини виникли, держава застосовує всі фінансові мож­ливості, які регулюють відносини державного боргу в односторонньо­му порядку.

Публічні боргові відносини, які використовують при регулюван­ні окремі цивільно-правові принципи, в цілому випливають із владних повноважень боржника. Вони характеризуються низкою рис. По- перше, регулювання ринку боргових зобов'язань здійснюється зобов'язаною особою, яку представляє орган владних повноважень, що виражає інтереси держави або територіальної громади. По-друге, забезпечується особливим механізмом гарантування боргових зобов'язань. По-третє, характеризується особливою, складною кон­струкцією юридичної відповідальності. Вона полягає в тому, що в будь-якому разі суб'єктом відповідальності виступає держава або територіальна громада своїм бюджетом або майном. У той же час такий суб'єкт не може здійснити правопорушення своїми діями, а його інтерес реалізується через дії уповноважених ним органів. По- четверте, певна подвійність при реалізації звітності та контролю, яка полягає в тому, що дії державних контролюючих органів (органи Державного казначейства, контрольно-ревізійні органи тощо) спів­відносяться з реалізацією контрольних повноважень незалежними органами (аудиторські).

Література

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відом. Верхов. Ради. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145- ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998.

- № 31. - Ст. 3823.

3. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р. // Офіц. вісн. України.

- 2001. - № 29. - Ст. 1291.

4. Про державний внутрішній борг України: Закон України № 41 від 16.09.1992 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1992. - № 41. - Ст. 1346-1347.

5. Про цінні папери та фондовий ринок: Закон України № 31 // Відом. Верхов. Ради України. - 2006. - № 31. - Ст. 268.

6. Аллахвердян Д. А. Некоторые вопросы теории советских финан­сов. - М., 1951. - 87 с.

7. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Финансы: Учебник. - М., 2000. - 715 с.

8. Бельский К. С. Финансовое право. - М.: Юрист, 1994. - 208 с.

9. Вавилов В. Я. Государственный долг. - М.: ФА, 1998. - 340 с.

10. Витрянский В. В. Категории «кредит» и «кредитные правоотно­шения» в гражданском праве // Хоз-во и право. - 2004. - № 9. - С. 10.

11. Воронова Л. К. Финансовое право: Учеб. пособие для студ. юрид. вузов и фак. / Л. К. Воронова, Ю. С. Криницкий, Н. П. Кучерявен­ко. - Харьков: Право, 2006. - 310 с.

12. Горбунова О. Н. Совершенствование финансово-правовых инсти­тутов в современных условиях перестройки управления народным хозяйством. - М.: ВЮЗИ, 1988. - C. 78.

13. Гражданское право. Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. - М., 2000.

- Т 2. - C.204.

14. Заверуха І. Б. Проблеми правового регулювання державного бор­гу України: Дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07. - Львів, 2007.

- C. 196.

15. Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политиче­ский аспект). - М., 2003. - С. 7.

16. Карасева М. Ф. Финансовое правоотношение. - Воронеж, 1997.

- С. 226.

17. Костов М. Проблемы соотношения между финансами и правом // Правна мысль. - 1970. - № 2. - С. 103.

18. Орлюк О. П. Фінансове право. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - C. 527.

19. Пискотин М. И. Советское бюджетное право (Основные проблемы).

- М.: Юрид. лит., 1971. - C. 312.

20. Покачалова Е. В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / Под ред. Н. И. Химичевой.

- Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная акаде­мия права», 2007. - C. 296.

21. Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Л. А. Дробози- ной. - М., 1997. - С. 327-330.

22. Финансы / Под ред. В. М. Родионовой. - М.: Финансы и статисти­ка, 1995. - 333 с.

23. Фінансове право: Підручник / Кер. авт. кол. і відп. ред. Л. К. Воро­нова. - Вид. 2-ге, виправл. та допов. - Х.: Консум, 1999. - 496 с.

24. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. - Юристъ, 1999. - 600 с.

25. Финансовое право: Учебник / Под ред. Е. О. Грачевой, Г. П. Тол- стопятенко. - М.: Проспект, 2004. - 532 с.

26. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Бе­логлазовой. -М., 2006. - 327 с.

27. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совер­шенствовании финансовой деятельности советского государства.

- М., 1983.