<<
>>

Глава 9. Правове регулювання управління відходами

9.1. Міжнародно-правовий механізм управління відходами.

9.2. Управління відходами в Європейському Союзі.

9.3. Правове регулювання відходів у США.

9.4. Правове регулювання поводження з відходами в Україні.

9.1. Основу міжнародно-правового механізму управління відходами становить Базельська конвенція про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням[128].

Конвенція встановлює правила у сфері поводження з небезпечними відходами, проголошує, що найбільш ефективним способом захисту здоров’я людини і довкілля від загрози, створюваної такими відходами, є скорочення до мінімуму їх виробництва з точки зору кількості та їх небезпечного потенціалу. Держави повинні вживати необхідних заходів для забезпечення того, аби використання небезпечних і інших відходів, включаючи їх трансграничне перевезення і видалення, було сумісне з охороною здоров’я людини і довкілля незалежно від місця їх видалення.

Кожна Сторона вживає належних заходів з тим, аби:

— забезпечити зведення до мінімуму виробництво небезпечних і інших відходів у своїх межах з урахуванням соціальних, технічних і економічних аспектів;

— забезпечити наявність відповідних об’єктів з видалення для економічно обґрунтованого використання небезпечних і інших відходів незалежно від місця їх видалення. Ці об’єкти, по можливості, мають бути розташовані в її межах;

— забезпечити, аби особи, що беруть участь у використанні небезпечних і інших відходів у ΪΪ межах, вживали таких заходів, які необхідні для запобігання забрудненню небезпечними й іншими відходами в результаті такого звернення та, якщо таке забруднення все ж відбувається, для зведення до мінімуму його наслідків для здоров’я людини і довкілля;

— забезпечити, аби трансграничне перевезення небезпечних і інших відходів було зведено до мінімуму, відповідно до екологічно обґрунтованого й ефективного використання таких відходів, і здійснювалося так, щоб здоров’я людини і довкілля були захищені від негативних наслідків, до яких може призвести таке перевезення;

— вимагати надання зацікавленим державам інформації відносно пропонованого трансграничного перевезення небезпечних і інших відходів, ясно вказуючи на наслідки передбачуваного перевезення для здоров’я людини і довкілля;

— не допускати імпорту небезпечних і інших відходів, якщо є підстави вважати, що використання цих відходів не здійснюватиметься екологічно обґрунтованим чином;

— співробітничати у вживанні заходів з іншими Сторонами і зацікавленими організаціями, безпосередньо або через Секретаріат, у тому числі в поширенні інформації про перевезення небезпечних і інших відходів у цілях вдосконалення екологічно обґрунтованого використання таких відходів і запобігання їх незаконному звороту.

Сторони вважають незаконний зворот небезпечних або інших відходів злочинним діянням.

Міжнародне право регулює найважливіші аспекти переміщення небезпечних відходів, використовуючи для цього такі правові інструменти: повідомлення і дозволи, інформаційні зобов’язання, екологічне страхування, заборони й обмеження.

Положення Базельської конвенції справляли значний вплив на національне законодавство багатьох країн та європейське право навколишнього середовища.

9.2. Стале управління відходами є однією з пріоритетних сфер діяльності Європейського Союзу в напрямі охорони навколишнього середовища. Зменшення обсягів виробництва відходів та усунення їх виробництва взагалі, шляхом удосконалення методів управління й розумного споживання ресурсів, є одним із пріоритетів європейської політики в галузі навколишнього середовища. При цьому акцент робиться саме на переробці й утилізації, а не на видаленні відходів, на так званому принципі трьох R: Reduce (зменшення), Recycling (рециркуляція) та Recovery (утилізація)[129].

Європейське екологічне законодавство щодо відходів базується на концепції відповідальності виробника1. Стаття 15 Рамкової директиви про відходи вартість видалення відходів покладає на володільців відходів, які передають їх спеціалізованим організаціям (державним чи приватним), що здійснюють збирання відходів чи операції з видалення відходів, передбачені в Додатку II A до Рамкової директиви про відходи, або на попередніх володільців відходів чи виробників продукції, у результаті діяльності яких виробляються відходи. Стаття 3(1) накладає на держави-члени обов’язок вживати належних заходів для запобігання виробленню відходів або зменшення обсягів їх вироблення та їх небезпечності[130] [131].

Стале управління відходами було і надалі залишається однією з провідних сфер діяльності Співтовариства в галузі охорони навколишнього середовища[132].

Стаття 8 Програми встановлює завдання та пріоритетні сфери дій щодо сталого використання й управління відходами, а саме:

— досягнення суттєвого загального зменшення обсягів вироблених відходів за допомогою ініціатив щодо запобігання їх виникненню, кращої ефективності ресурсів і переходу до більш сталої структури виробництва та споживання;

— суттєве зменшення кількості відходів, які підлягають видаленню, і обсягів небезпечних відходів, які виробляються, уникаючи збільшення викидів у повітря, воду та ґрунти;

— заохочення повторного використання;

— для відходів, які дедалі ще виробляються: рівень небезпечності слід знизити, і вони повинні мати якнайменший ризик; перевага має надаватись утилізації, особливо рециркуляції; кількість відходів, що підлягають видаленню, повинна бути мінімальною, і вони мусять видалятися безпечним способом; відходи, які підлягають видаленню, мають видалятись якомога ближче до місця їх виробництва, при цьому не призводячи до зменшення ефективності операцій із оброблення відходів.

Ці завдання виконуються шляхом оцінки потоків відходів у ЄС, включаючи імпорт і експорт та розробки й імплементації заходів щодо запобігання утворенню або поводження з відходами.

Основними засобами реалізації зазначених підходів є: встановлення принципу «забруднювач платить»; проведення фіскальної політики, спрямованої на посилення економічних важелів витискування багатовідхідних технологій, особливо пов’язаних з утворенням токсичних відходів; застосування економічних інструментів для сприяння максимальній утилізації відходів; упровадження на об’єктах захоронення відходів відносно простих і досить ефективних та економічно реальних інженерно-технічних рішень із зменшення негативного впливу відходів на навколишнє середовище з відповідним моніторингом1. Економічну ефективність обумовлює значний інноваційний потенціал сфери переробки та утилізації відходів. Підвищення рівня та ефективності використання відходів є порівняно найменш капіталомістким шляхом розвитку промисловості, який має значну енерго-, pecypco- та екологічну ефективність, сприяє економії витрат на розширення сировинної бази, транспортування відходів та сировини, зниженню факторів ризику господарської діяльності[133] [134].

Базовим правовим інструментом, який закладає основу ефективного управління відходами, і напрямом подальшого регулювання на рівні Співтовариства є Рамкова директива 75/442/ЄЕС про відходи. Після набрання нею чинності 1977 року до даної Директиви було внесено ряд змін і доповнень, зокрема, Директивою 91/156/ЄЕС[135].

3 урахуванням положень Рамкової директиви було прийнято ряд нормативно-правових актів, які деталізують положення даної Директиви та встановлюють більш конкретні вимоги до поводження з відходами. За предметом регулювання ці акти можна умовно поділити на три групи:

1) акти, які регулюють конкретні операції поводження з відходами. Цю групу актів складають директиви, що встановлюють вимоги до діяльності та дозволів на діяльність із видалення відходів (в основному спалювання чи захоронення).

Основними нормативно-правовими актами цієї групи є Директива 1999/31 /ЄС про захоронення відходів1 і Директива 2000/76/ЄС про спалювання відходів[136] [137];

2) акти, які регулюють поводження з окремими видами відходів. Це в основному директиви, що встановлюють вимоги до поводження з небезпечними відходами та їх окремими типами, а також з відпрацьованими мастилами, пакувальними матеріалами, батареями і акумуляторами. Основними нормативно-правовими актами даної групи є Директива 91/689/ЄЕС про небезпечні відходи[138], Директива 94/67/ЄС про спалювання небезпечних відходів[139], Директива 75/439/ЄЕС про видалення відпрацьованих мастил[140], Директива 94/62/ЄС про пакування та відходи пакування[141];

3) акти, що регулюють переміщення відходів. Основну частину актів даної групи складають регламенти, які встановлюють вимоги до транзиту, експорту й імпорту відходів у межах та за межі Співтовариства. Основним нормативно-правовим актом цієї групи є Регламент Ради 259/93 про нагляд і контроль за переміщенням відходів у межах Європейського Співтовариства, ввезення в CC та вивезення за його межі1.

Таким чином, варто відмітити доволі значне розпорошення норм щодо поводження з відходами по різних правових актах. Такі документи будуються за схожою структурою та висвітлюють вузькопрофільні питання[142] [143].

Загальні вимоги щодо поводження з відходами встановлює Рамкова директива 75/442/ЄЕС про відходи. Відповідно, директиви поводження з відходами означають збирання, переміщення, утилізацію та видалення відходів, включаючи нагляд за цими операціями, та відновлення місць видалення відходів. У законодавстві ЄС використовується термін «управління відходами», який за своїм змістом відповідає терміну «поводження з відходами», що використовується в українському законодавстві в цій сфері[144]. Термін «відходи» визначається статтею l(a) Рамкової директиви 75/442/ЄЕС як будь-яка речовина чи предмет, внесені до переліку категорій відходів Додатка I даної директиви, котрих позбавляється, планує чи повинен позбавитись їхній власник.

Власником відходів визнається виробник відходів або фізична чи юридична особа, що ними володіє. Перелік категорій відходів, передбачений у Додатку I до Рамкової директиви, є базовим. Згідно зі статтею l(a) Рамкової директиви було розроблено деталізований перелік відходів за категоріями Додатка I. Цей перелік, так званий Європейський каталог відходів, міститься в Додатку до Рішення Комісії 2000/532/ЄС[145].

Європейський каталог відходів становить собою систему класифікації відходів (матеріалів), яка охоплює всі види відходів, включаючи небезпечні. Класифікація відходів за даним каталогом (віднесення до відповідних категорій) здійснюється на основі комбінованого підходу: враховуючи природу відходів та їх походження.

Додаток I до Рамкової директиви 75/442/ЄЕС містить перелік категорій відходів:

Каталог не є вичерпним переліком відходів. Він періодично переглядається та, відповідно, оновлюється.

1. Виробничі чи споживчі залишки, іншим чином не визначені нижче.

2. Продукти, в яких закінчився термін придатності.

3. Матеріали, забруднені внаслідок запланованих чи навмисних дій (наприклад, залишки після операцій очищення, пакувальні матеріали).

4. Вироби, не придатні до використання (наприклад, відбраковані акумуляторні батареї, відпрацьований каталізатор).

5. Речовини, що вже не виконують свого призначення належним чином (наприклад, забруднені кислоти, забруднені розчинники, відпрацьовані солі після гартування).

6" Залишки від технологічних процесів (наприклад, шлаки).

7. Залишки від процесів зниження рівня забруднення (наприклад, шлами, пил від пиловловлювачів, відпрацьовані фільтри).

8. Продукти, що не мають подальшого застосування (наприклад, сільськогосподарські, побутові, канцелярські, торгові відходи) і т. ін.

Відходами є матеріали, речовини чи предмети, що містяться в Європейському каталозі відходів, за умови, що виробник цих речовин чи особа, що ними володіє, позбувається, планує чи повинна позбутися даних речовин.

Слід мати на увазі, що дещо інші переліки відходів містяться в додатках до Регламенту Ради № 259/93/ЄЕС про нагляд та контроль за переміщенням відходів у межах ввезення та вивезення за межі Європейського Союзу. Дані переліки — Червоний та Жовтий (щодо небезпечних відходів) і Зелений (щодо відходів, які не є небезпечними) — застосовуються до переміщення відходів і відповідають перелікам у додатках до Базельської конвенції про контроль за транскордонним переміщенням небезпечних відходів та їх видаленням[146].

Характерною рисою визначення терміна «відходи» в праві навколишнього середовища ЄС є чітка ідентифікація власника. Ще однією ознакою європейського підходу необхідно назвати концепцію видалення, тобто визначення дій, які необхідно вчинити, щоб матеріали, речовини, предмети стали відходами. Концепція видалення посідає центральне місце у визначенні відходів. Вона встановлює можливцсті подальшого економічного використання матеріалів, що визначає певний кінцевий результат (наприклад, переробка). Речовини, які передбачається видаляти або переробляти у специфічний спосіб, є відходами. Однак необхідно звернути увагу, що таке визначення не встановлює обмежень ні за фізичним станом відходів, ані по компонентах навколишнього природного середовища (повітря, вода, ґрунт), куди видаляються відходи.

Виходячи з того, що визначення поняття відходів у законодавстві було досить нечітким, необхідні роз’яснення дали судові органи.

Поняття «видалення» було розтлумачено у справі EvroTombesy & other\' та Inter-Envronment Wallonie v Region Wallone2 і закріплено як сукупність заходів з переробки відходів, коли продукту переробки повертається первинний стан або він трансформується в якусь корисну речовину або у процес, при якому виділяються корисні компоненти. Якщо відходи не підлягають переробці, TO їх можна видаляти безперешкодно. Однак не всі процеси переробки підпадають під визначення «видалення». Суд встановив, що будь-яка переробка матеріалів, предметів, речовин, що більше не використовуються за прямим призначенням, є відходами і підпадає під визначення «видалення відходів». Справи ARCO Chemie Nederland & ЕРО№\'підтверджують, що речовина може пройти деяку операцію відновлення та залишитись відходами. [147] [148] [149]

У рішенні у справі Granit[150] було зазначено, що якщо речовина може завдати шкоди навколишньому середовищу, то вона підпадає під визначення відходів. Ще однією ознакою поняття «відходи» за європейською концепцією є небезпека, тобто якщо це відходи, вони повинні бути небезпечними та відрізнятись від первинної сировини. Саме аналіз речовини взятий за основу Групою Формування Політики щодо управління відходами (OECD). Відходи не повинні розглядатись як такі з моменту, коли виникає потреба в їх подальшій переробці та їх можна використовувати в такий саме спосіб, як і речовину, що не ідентифікована як відходи та яка відповідає екологічним і санітарним вимогам.

Рамкова директива встановлює загальні вимоги щодо управління відходами:

— здійснення утилізації чи видалення відходів без створення загрози для здоров’я людей і без використання процесів та методів, що можуть завдати шкоди довкіллю;

— здійснення діяльності з переробки, зберігання та переміщення відходів лише на основі дозволів відповідних компетентних органів держав-членів;

— здійснення нагляду за видаленням відходів компетентними органами держав-членів.

Зазначена директива встановлює чітку послідовність дій щодо управління відходами:

1. Виробленню відходів повинно запобігатися.

2. Якщо виробленню відходів неможливо запобігти, то слід зменшувати кількість вироблення та небезпечні властивості цих відходів.

3. Вироблені відходи слід утилізувати шляхом рециркуляції, повторного використання, перероблення чи іншим чином для отримання вторинної сировини або енергії.

4. Якщо відходи не можливо утилізувати, їх слід безпечно видалити.

Операція поводження з відходами вважається видаленням чи утилізацією залежно від того, до якого переліку операцій Додатка II вона належить (Додаток II A до Рамкової директиви про

відходи містить перелік операцій видалення відходів, Додаток IIB — перелік операцій утилізації відходів).

До операцій з видалення відходів належать: поховання в землі чи скидання на землю; закачування на глибину у свердловини, природні резервуари тощо; скидання в поверхневі водойми; скидання на спеціально обладнані звалища; фізико-хімічне і біологічне оброблення, яке призводить до утворення кінцевих сполук чи сумішей, які потім видаляються будь-яким способом (наприклад, випарювання, сушіння, прожарювання, нейтралізація, осаджування тощо); спалювання; постійне зберігання.

До операцій з утилізації відходів належать: використання у вигляді палива (крім безпосереднього спалювання) чи іншим чином для отримання енергії; утилізація/регенерація розчинників; рециркуляція/утилізація органічних речовин, металів та їх сполук; регенерація кислот; повторна перегонка використаних нафтопродуктів чи інше повторне їх використання.

Законодавство ЄС у сфері поводження з відходами передбачає, що утилізація чи видалення відходів повинні здійснюватися у Співтоваристві без створення загрози здоров’ю людей та без використання процесів і методів, які можуть спричинити шкоду довкіллю. При цьому механізм сталого управління відходами ЄС передбачає пріоритети щодо здійснення утилізації/видалення відходів: заохочення повторного використання; надання переваги утилізації, особливо рециркуляції; мінімізація кількості відходів, що підлягають видаленню; видалення відходів безпечним способом; видалення відходів якомога ближче до місця їх виробництва, при цьому не призводячи до зменшення ефективності операцій із оброблення відходів.

Контроль за видаленням відходів здійснюється державами-членами на національному рівні. Держави-члени повинні заборонити неконтрольоване скидання та захоронення відходів.

Держави-члени розроблюють плани управління відходами. Такі плани включають, зокрема, характеристику відходів (типи, кількість і походження відходів), які повинні утилізуватися чи видалятися; належні місця видалення відходів; загальні технічні вимоги та спеціальні положення щодо конкретних відходів, а також організацій і підприємств (приватних або державних), що уповноважені здійснювати діяльність у сфері управління відходами;

приблизну вартість операцій з видалення й утилізації; належні заходи вдосконалення збирання, сортування та перероблення відходів тощо.

Проте, згідно зі звітами Комісії про стан імплементації законодавства Співтовариства про відходи та рішеннями Суду Європейського Союзу, значна кількість держав-членів не виконала своїх зобов’язань щодо розроблення передбачених планів управління відходами[151].

Організації та підприємства, що здійснюють операції з видалення чи утилізації відходів, передбачені в переліках операцій Додатка II (А та В) до Рамкової директиви про відходи, повинні отримати дозвіл на проведення таких операцій від компетентних органів держав-членів. Такі організації/підприємства реєструються компетентними органами держав-членів. Реєстрації також підлягають підприємства, що здійснюють збирання чи переміщення відходів на професійній основі або забезпечують утилізацію чи видалення відходів від імені інших осіб.

Ha організації/підприємства, що здійснюють утилізацію й видалення відходів, покладається обов’язок ведення реєстрів відходів, які повинні включати облік обсягів, походження, характеристики відходів та, у відповідних випадках, призначення, частоту збирання, види транспорту та методів перероблення відходів. Дана інформація повинна також бути доступною для компетентних органів держав-членів і надаватися їм на їх звернення.

У ЄС був прийнятий ряд директив, що встановлюють екологічні вимоги до здійснення захоронення та спалювання відходів1 [152].

Дані директиви, зокрема, встановлюють вимоги до дозволів та заяв на дозволи щодо здійснення цих операцій, вимоги до прийняття відходів у місцях видалення, вимоги щодо відкриття, розміщення та оперування такими місцями, здійснення

моніторингу і контролю за діяльністю даних місць. Це Директива Ради 1999/31/ЄС про захоронення відходів1.

Основним нормативно-правовим актом, що регулює переміщення відходів, є Регламент ЄЕС № 259/93 про нагляд і контроль за переміщенням відходів у межах Європейського Союзу, ввезення в та вивезення за його межі[153] [154].

Правове регулювання управління небезпечними відходами здійснюється згідно із загальними вимогами, встановленими для всіх категорій відходів (передбачених Рамковою директивою про відходи, директивами про захоронення та спалювання відходів та регламентом про переміщення відходів), та особливими вимогами відповідних нормативно-правових актів про небезпечні відходи[155].

Основними нормативно-правовими актами щодо управління небезпечними відходами є Директива 91/689/ЄЕС про небезпечні відходи і Директива Ради 94/67/ЄС про спалювання небезпечних відходів[156].

Правовою основою поводження з пакувальними матеріалами та відходами пакування у Співтоваристві є Директива 94/62/ЄС про пакування та відходи пакування[157]. Поводження з радіоактивними відходами регулює Директива Ради 92/З/Євратом «Про нагляд та контроль за перевезеннями радіоактивних відходів між державами-членами, до Співтовариства та із нього».

Система управління відходами у ФРН включає: запобігання утворенню відходів; обмеження на поховання відходів, обов’язкову попередню обробку перед розміщенням (біологічну — компосту-

вання, термічну — спалювання для здобуття енергії); нова модель включає стимулювання виробництва, заснованого на замкнутих циклах.

У теперішній час у ФРН управління відходами регулюється Законом про замкнуті цикли і про відходи, 1994 (набрав чинності 1996 p.), котрим введена обов’язкова вимога із запобігання утворенню, максимальної переробки й екологічно безпечного видалення неутилізованих відходів всіма суб’єктами господарської діяльності. Введений особливий статус спеціалізованого підприємства у сфері поводження з відходами. Здійснено перенесення відповідальності за видалення відходів на виробників і власників відходів.

Муніципальні служби отримали право передавати свої повноваження і відповідальність у сфері поводження з відходами третім особам — спеціалізованим фірмам із поводження з відходами.

Постанова про відходи пакувальних матеріалів і про переробку вторинної упаковки (1991) рекомендує розвивати виробництво багаторазової упаковки, покладає відповідальність за переробку упаковки на виробника, вводить систему спецмаркування для збору коробок, пляшок, тари з-під напоїв тощо, а також заставну вартість за 1 одиницю упаковки.

Технічна інструкція з поводження з побутовими відходами (1993) і Керівництво із зберігання муніципальних відходів і попередньої біологічної обробки (набрало чинності в березні 2001) забороняють з 2005 року розміщення на полігонах відходів без попередньої їх обробки.

Високі ставки податку на упаковку і розміщення відходів стимулюють підприємства до впровадження маловідхідних технологій, максимального вторинного використання відходів і їх переробки.

Для вирішення проблеми поводження з відходами 1990 року представники промисловості та торгівлі створили акціонерну компанію «Дуальна система Німеччини»[158].

Перед компанією стояло завдання впровадити в загальнодержавному масштабі програму «Зелена точка», яку розробляли 600 компаній і фірм з виробництва та переробки упаковки, дослідницьких та фінансових організацій. Суть програми полягала в продажі «Дуальною системою» підприємцям ліцензії на використання знаку «Der Grune Punkt», яка б звільняла їх від необхідності обов’язкового прийому та утилізації своєї упаковки. Ліцензійний збір за знак «Зелена точка» стягується також, за домовленістю, з більшості європейських товарів, що імпортуються в Німеччину. Плата за ліцензію виводиться з розрахунку ваги та матеріалу упаковки.

Виробники відходів укладають контракти зі спеціалізованими фірмами зі збирання, сортування та первинної переробки сміття. Після збирання та сортування відходів відокремлюється вторинна сировина. Оскільки вторинна сировина в ряді випадків дорожча за первинну, ці підприємства «Дуальна система» дотує. Дуальна система є, за погодженням з Антимонопольним комітетом ФРН, безприбутковою організацією.

B ефективній діяльності «Дуальної системи» провідну роль відіграла громадська свідомість населення, на яку покладено завдання добровільно сортувати сміття. Для цього на вулицях німецьких міст стоять контейнери для різних видів відходів. Як правило, це цілий ряд ємностей різного кольору для чіткого розрізнення їх призначення — окремо для паперу, полімерних відходів та органіки. Для скла призначені різнокольорові контейнери (білі, зелені та коричневі для відповідної склотари).

Слід зазначити: система заставної тари, як і система збирання макулатури та іншої сировини за плату, у Німеччині розвинена слабо. Тому паперові, скляні та полімерні відходи скидають у контейнери без оплати. Натомість у країні існує жорстка система, що не дозволяє викинути сміття в непризначене для цього місце. Особливо це стосується таких небезпечних відходів, як акумулятори, елементи живлення, автопокришки тощо. Система штрафів та пропаганда змушують «власників» цих відходів здавати їх у спеціальні пункти прийому. Більше того, за прийом від них старої електроніки, холодильників, побутової техніки власники самі сплачують певні гроші, якими покривають витрати на неприбуткову утилізацію.

За роки своєї діяльності товариство «Дуальна система Німеччини» створило 17 тисяч додаткових робочих місць та 320 сортувальних пунктів. Кількість зібраної та переробленої упаковки сягає 5 млн тонн щороку. Загальна кількість побутового сміття за роки функціонування «Дуальної системи» скоротилась у Німеччині на 15%[159]. Наприклад, у Берліні управління, яке займається розвитком міста, містобудівництвом та захистом навколишнього середовища, має відділ з управління відходами. Він займається не тільки тими відходами, які є нині, але й вивчає перспективу на 10 років вперед. Сенат проводить політику зменшення відходів. Для цього є спеціальна служба, яка займається екологічним просвітництвом.

ФРН, однією з перших у світі, налагодила збирання скла і склобою роздільно за забарвленням — білим, зеленим, коричневим. Таке сортування сприяє виробленню з вторинної сировини продукції відмінної якості. Упаковки із синтетики і сумішей матеріалів збираються в контейнерах жовтого кольору в містах і жовтих мішках у селах. Ця маса поділяється на фракції на 40 сортувальних лініях, після чого проходить механічну або термічну утилізацію. Блакитний колір мають місткості, де збирається використана упаковка з вмістом металів. Магніти на сортувальних лініях відокремлюють залізисті фракції від алюмінієвих. До зелених контейнерів кладуть залишки дерев’яних упаковок із промислових підприємств і домашніх господарств.

У Німеччині сортування побутових відходів населенням матеріально стимулюється. Там кожну групу відходів вивозять окремо, за певними графіками. Мешканці будинків кладуть відходи до контейнерів або пакетів, різних за кольорами чи емблемами-поз- начками. Придатні для утилізації компоненти транспортуються до сортувальних установок, де відбувається їх доведення до кондицій, які відповідають технічним умовам приймання на промислові підприємства як вторинна сировина2.

Стаття L.541-l Екологічного кодексу Франції головні цілі у сфері управління відходами формулює таким чином:

— запобігання або скорочення виробництва і негативної дії відходів, зокрема, від промислової і торгівельної діяльності;

— організація належного перевезення відходів;

— оцінка відходів стосовно їх вторинного використання, pe- циклінгу або здобуття з відходів багато разів використовуваних матеріалів або енергії;

— забезпечення публічності інформації про дії на довкілля і громадське здоров’я в результаті операцій, пов’язаних з виробництвом і видаленням відходів, за умови дотримання правил конфіденційності, передбачених законом, а також заходів, призначених попереджати про це або компенсувати несприятливі дії.

Відходами вважаються будь-які отримані в результаті процесів виробництва, трансформації або використання речовини, матеріали або продукти, залишені (викинуті) власником, або ті, які він має намір залишити (викинути) або від яких має намір позбавитися, що є аналогом відповідних положень українського законодавства.

Кінцевими відходами є відходи, отримані в тому числі й у результаті обробки відходів, які не можуть бути більше піддані обробці в поточних технічних і економічних умовах, зокрема шляхом витягання утилізованої частини або іншим чином зменшення їх шкідливого або небезпечного характеру.

Видалення відходів включає операції збору, транспортування, зберігання, сортування і обслуговування, необхідні для рекуперації елементів і багато разів використовуваних матеріалів або енергії в умовах, що дозволяють уникати шкідливих дій.

Головна вимога при поводженні з відходами сформульована у Франції так: «Будь-яка особа, що виробляє відходи або що володіє ними в природних умовах, які негативно позначаються на грунті, флорі й фауні, пошкоджують території або ландшафти, забруднюють повітря або води, породжують шуми і запахи і в цілому завдають збитку здоров’ю людини і довкіллю, зобов’язана в цьому випадку забезпечувати або заставляти забезпечувати усунення цього збитку в умовах, що дозволяють уникати вищезазначених дій» (стаття L.541-2).

Bci витрати з виконання необхідних аналізів, експертиз або технічних випробувань несуть залежно від конкретних обставин особи, що володіють відходами, транспортують, генерують, передають, експортують або імпортують відходи. Відмітимо, що це один із аспектів реалізації відомого принципу «забруднювач платить».

Підприємства, які виробляють, імпортують, експортують, знищують або транспортують відходи, зобов’язані надавати адміністрації будь-яку інформацію, що стосується джерела походження, природи, характеристик, кількості, порядку і умов видалення відходів, які вони виробляють, передають або приймають як вантаж.

Національний план видалення відходів приймається «відповідальним міністром довкілля для деяких категорій відходів, список яких встановлений декретом Державної Ради через їх небезпеку або особливості поводження і зберігання».

Спеціальні промислові відходи, що фігурують, зважаючи на їх небезпечні властивості, у списку, встановленому декретом Державної Ради, не можуть поміщатися в установки із зберігання, в яких розміщуються інші категорії відходів. Починаючи з 1.07.2002 року в установки видалення відходів за допомогою складування (тривалого зберігання) дозволяється приймати лише кінцеві відходи.

Деталізація норм Кодексу, включаючи викладені вище, здійснюється, перш за все, на рівні урядових актів — декретів Державної Ради, частково включених в підзаконну частину Екологічного кодексу. Так, згаданий французький національний список відходів міститься сьогодні в Додатку II до Декрету № 2002-540 від 18.04.2002 року про класифікацію відходів. Він заснований на Європейському Каталозі Відходів, схваленому Європейською Комісією у вигляді додатка до рішення № 2000/532/ЄС від 3.05.2000 року[160].

9.3. До середини 60-х років у США проблема відходів, і небезпечних і звичайних, розглядалася виключно як місцева. У багатьох сільських районах діяли лише невеличкі постанови, що стосуються видалення відходів. У найбільш населених районах були створені приватні служби, уповноважені видаляти сміття, збирати тверді відходи і вивозити їх на приватні або муніципальні звалища. Муніципалітети зазвичай приймали постанови, регулюючий збір і видалення відходів на їхніх територіях. Вклад штатів у правове регулювання стосунків у даній сфері незначний.

Перше федеральне законодавство про тверді відходи (1965 p.) передбачало виділення субсидій на дослідження відповідних про-

блем, а також надання фінансової допомоги муніципалітетам і штатам у здійсненні контролю за відходами. Відповідно до прийнятих 1970 року поправок до Закону про видалення твердих відходів, на федерацію покладений обов’язок приймати плани, в яких у числі іншого повинні передбачатися обмеження з приводу відкритого спалювання і скидання. 50-75% витрат на створення нових або вдосконалення старих установок з видалення відходів почали покриватися за рахунок федеральних фондів1. Проте регулятивні повноваження залишилися за штатами і місцевими органами. Відзначимо, що федеральне законодавство про тверді й небезпечні відходи розвивалося паралельно законодавству про забруднення повітря і води.

1976 року Конгрес прийняв Закон про збереження і відновлення ресурсів, що визначив комплексну схему залучення федеральних, штатних і місцевих органів у процес відновлення ресурсів і видалення твердих і небезпечних відходів. Враховуючи необхідність проведення одноманітної національної політики, Закон передбачає самостійні схеми для звичайних і небезпечних відходів.

1) Звичайні відходи. Відносно цих відходів розд. Д Закону встановлює модель міжурядової співпраці, відповідно до якої федеральний уряд забезпечує технічну і фінансову допомогу штатним і місцевим органам. Для здобуття такої допомоги штати зобов’язані подати на схвалення в Агентство з довкілля охорони плани по твердих відходах. Відповідно до ст. 4003 ЗСВР, ці плани повинні відповідати певному мінімуму вимог, включаючи заборону владнати відкриті звалища, враховувати чинники довкілля при видаленні твердих відходів. Одночасно вони встановлюють необхідні регулятивні повноваження штатів. Агентство зобов’язане обнародувати постанови, регулюючі надання допомоги в розвитку і вживанні планів штатів, встановлювати критерії, що дозволяють визначити, які звалища можна вважати відкритими, а які санітарними2. Але основними повноваженнями з прийняття постанов, регулюючих збір і видалення твердих відходів, наділені штатні, місцеві й регіональні агентства. Схема контролю за твердими відходами, поміщена в розд. Д ЗСВР, нагадує схему Закону про

чисте повітря, яке також вимагає затвердження планів штатів на федеральному рівні, обмеження ж викидів встановлюються на рівні штату або на місцевому рівні[161].

2) Небезпечні відходи. Хоча ці відходи складають лише 1% від спільного обсягу відходів, управління ними — одна з найбільш важких проблем охорони довкілля. Небезпечні відходи — ті відходи, які заносяться Агентством з довкілля охорони в спеціальні переліки, оскільки вони надають офіційно визнаний токсичний, канцерогенний, мутагенний або тератогенний вплив на людину й інші живі істоти* [162]. Крім того, відходи можуть бути ідентифіковані як небезпечні, якщо при відповідних випробуваннях вони демонструють одну з таких чотирьох характеристик: займистість, корозивність, реактивність і токсичність.

У США діє комплексна програма із зменшення кількості відходів, яка встановлює різні способи скорочення кількості відходів[163].

Перший спосіб — скорочення (або заборона) використання токсичних речовин взагалі. Наприклад, в Америці згідно із законом заборонено виробляти і використовувати бензин з додаванням свинцю.

Другий спосіб — виробляти товари і матеріали тривалого використання. Наприклад, замість звичайних батарейок — акумулятори.

Третій підхід — збір і ізоляція (поховання) матеріалів, до складу яких входять токсичні речовини.

Четвертий шлях — скорочення кількості відходів — збір і переробка вторинної сировини.

Є певні стимули і бар’єри, які допомагають скоротити кількість токсичних відходів.

Перше — це закони і позови в суді. Це найефективніша зброя, особливо громадських організацій. Друге — податки і застави. Третє — економічні або ринкові стимули. Четверте — освіта.

Програма із скорочення відходів буде ефективнішою, якщо враховує різні підходи.

Що стосується скорочення використання токсичних речовин у виробництві, то основним нормативним актом тут є Закон США «The toxic substance control act» (Закон по токсичних речовинах). Цей Закон вимагає, щоб була вивчена токсичність усіх речовин, які використовуються у виробництві. Якщо бізнесмен намагається впровадити у виробництво нову речовину, він повинен вивчити її токсичність і довести Агентству із захисту довкілля, що вона не токсична. Після такого дослідження Агентство може заборонити, дозволити або обмежити її використання або виробництво. У Законі записано, що через те, що моторне масло вважається шкідливим, на кожній пляшці крупними буквами мають бути слова: «Don’t pollute. Conserve resources. Return used oil to collection centers» («Не забруднюйте. Зберігайте ресурси. Поверніть використане масло у спеціальні центри»). Якщо продукт з токсичним компонентом виробляється всупереч вирішенню, TO це буде порушенням Закону. Перший штраф — 25000 доларів. Якщо виробництво недозволеної речовини продовжується, то потягне кримінальну справу. Є випадки, коли компанії штрафуються на мільйон доларів\'.

Другий закон, який використовується для скорочення токсичних речовин, — це закон про відповідальність за екологічний збиток «Comprehensive environmental response compensation and liability act». Це дуже складний закон, який стосується ліквідації забруднення в природі, компенсації тим, хто страждає від збитку, і відповідальності тих, хто платитиме за очищення або збір всіх токсичних речовин. Це дуже потужний закон. Наприклад, не лише працівники, які виробляють батареї, можуть подати позов до суду, щоб отримати компенсацію збитку, але також люди, які живуть поряд із звалищами, можуть подати позов, якщо доведуть, що страждають від звалища. Якщо підприємство виробляє акумулятори і вони потрапляють на звичайне звалище, а це підприємство — єдине відоме населенню (хоча лише 1 % відходів —- [164]

його), за цим законом воно повинно платити за очищення всього звалища. Тому багато компаній шукають тепер альтернативні технології без використання токсичних речовин.

9.4. Національне законодавство України містить ряд базових вимог щодо поводження з відходами, що відповідають нормам європейського законодавства. Законом України «Про відходи» визначено основні принципи державної політики щодо відходів, правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов’язаної із запобіганням утворенню відходів та їхньому негативному впливу на навколишнє середовище, перевезенням, утилізацією та захороненням.

Закон «Про відходи» визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов’язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людини на території України1.

Основним напрямом державної політики України у сфері охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки є мінімізація накопичення відходів і повернення їх у виробництво з метою вилучення цінних компонентів і використання їх як вторинних ресурсів.

Однак сьогодні розрив між обсягами накопичення відходів, їх утилізацією та знешкодженням поглиблює екологічну кризу. Виникає потреба розглядати проблему відходів у рамках єдиного підходу до її соціально-екологічних та ресурсно-технологічних аспектів. 3 огляду на наявні ресурсні можливості та високу еколо- го-економічну ефективність використання відходів виробництва і споживання, вони можуть стати важливим джерелом задоволення потреб економіки в сировині. Підвищення рівня їх використання пов’язується найближчими роками з продовженням формування ринкового механізму ціноутворення на відповідну продукцію, з розробкою адміністративно-правової регламентації в цій сфері діяльності (важливо поєднати жорсткі обмеження щодо розміщення відходів з фінансовими та іншими пільгами при розширенні їх [165] утилізації), а також з цілеспрямованою інвестиційною діяльністю і залученням іноземного капіталу.

Вирішення проблеми відходів має здійснюватися шляхом вирішення таких питань:

— визначення обсягів, розташування і темпів утворення відходів;

— визначення складу та властивостей відходів;

— аналіз умов і закономірностей використання первинної і вторинної сировини, стану сировинного ринку, економічна оцінка доцільності утилізації відходів;

— обґрунтування концепції пріоритетних напрямів і масштабів розвитку вторинного ресурсокористування, цільових програм;

— розроблення проблемно орієнтованої класифікації відходів (за ресурсними ознаками);

— розроблення нових і удосконалення діючих технологій та виробничих схем утилізації відходів;

— забезпечення селективного складування відходів за їхніми властивостями та консервація цінних ресурсних відходів (створення техногенних родовищ);

— розроблення конкретних рекомендацій і обґрунтувань щодо утилізації відходів, проектування технологічних ланцюгів комплексної переробки сировини.

Основними ознаками відходів за національною концепцією є: по-перше, речовини, матеріали та предмети, що утворюються у процесі людської діяльності. Певним недоліком такого положення, на нашу думку, є виключення з категорії «відходи» речовин, матеріалів та предметів, що можуть утворюватись внаслідок природних та техногенних катастроф, і відходів, виробником яких стають інші, крім людини, біологічні істоти; по-друге, такі речовини, матеріали,,предмети не можуть у подальшому використовуватись за місцем утворення чи виявлення.

Одним із позитивних факторів проведення порівняльного аналізу законодавства ЄС та чинного українського законодавства щодо відходів є впровадження змішаної концепції поняття «відходи».

Проаналізувавши стан законодавства щодо відходів та проблеми правозастосовчої практики поняття «відходів» України та ЄС, необхідно підкреслити, що європейській підхід більш цілісний, чіткий та дієвий.

Підходи до визначення поняття відходів в українському законодавстві більш розрізнені, не дають чіткого визначення відходів, крім того, певною мірою запозичують основні положення європейського підходу, компілюючи його з національними особливостями не кращим чином. Існує нагальна потреба закріплення в законодавстві про відходи єдиного визначення, яке б всебічно визначало такий особливий об’єкт правового регулювання, як відходи.

3 урахуванням певних взаємозв’язків різних концепцій у національному законодавстві та досвіду інших країн доцільно запропонувати концептуальне визначення поняття відходів як будь- яких матеріалів, предметів, речовин, що утворюються внаслідок людської діяльності, функціонування інших біологічних істот, природних та техногенних ситуацій, які не мають свого подальшого використання за місцем їх утворення, мають власника, який повинен усіма можливими засобами запобігти їх утворенню або ж позбутися їх у встановленому законом порядку шляхом утилізації, видалення чи переробки з метою забезпечення\'охорони навколишнього природного середовища та захисту життя і здоров’я людей.

Закон України «Про відходи» визначає відповідальність власників відходів щодо їх розміщення, знешкодження, утилізації та екологічно безпечного видалення. При цьому на власників покладено правову відповідальність за безпечне поводження з відходами, а також обов’язки з визначення складу відходів та можливостей їх утилізації з метою збереження ресурсних цінностей, пошуку технологій їх залучення в повторне виробництво. Однак реалізація положень цього закону наразі фінансово не забезпечена, оскільки утилізація відходів потребує значних капіталовкладень. Така невизначеність ситуації може призвести до низки негативних наслідків, а саме: гальмування з боку підприємств фінансування і проведення робіт з встановлення ресурсної цінності відходів, оскільки це пов’язано з ризиком втрати права розпорядження ними; опір проведенню цих робіт з боку інших суб’єктів підприємництва; збереження за підприємством відповідальності за відходи (у тому числі платежів за розміщення) незалежно від втрати власності на них[166].

Питання скорочення утворення відходів у рамках комплексної стратегії сталого розвитку України має особливе національне значення, виходячи з інтересів національної безпеки щодо забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності людини і суспільства, збереження навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, з метою забезпечення захисту навколишнього природного середовища і здоров’я людей від негативного впливу відходів, забезпечення ощадливого використання матеріально-сировинних та енергетичних ресурсів, науково обгрунтованого узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства щодо утворення та використання відходів[167].

B Україні практично створено базові складники нормативноправового забезпечення щодо поводження з відходами. Зокрема, це стосується лімітів на утворення й розміщення відходів; державного обліку й паспортизації відходів; реєстрів об’єктів утворення, оброблення й утилізування відходів, реєстрів місць видалення відходів; обліку безхазяйних відходів; трансграничного перевезення відходів; ліцензування діяльності поводження з відходами; переліку окремих видів відходів як вторинної сировини тощо. Разом з тим практична реалізація законодавчих вимог здійснюється досить повільно, цілу низку питань ще неврегульовано. Це, перш за все, стосується ідентифікації і класифікації відходів, нормування їх утворення, обліку й паспортизації, повного збирання та недопущення знищення і псування відходів, стимулювання використання відходів, зберігання відходів на території підприємств тощо.

До цього слід додати і факти деформації правового поля. Прикладом цього є прийняття змін до ст. 4 Закону України «Про відходи», що дозволили вивести зі сфери його дії багатотоннажні відходи гірничо-металургійного комплексу (прирівняти їх до металобрухту). Te саме стосується Закону «Про хімічні джерела струму», яким зі сфери Закону «Про відходи» виведено відпрацьовані батареї й акумулятори (що суперечить європейській практиці).

Заходи з мінімізації небезпечних відходів шляхом техніко- технологічного реконструювання виробництва, більш повного та комплексного використання сировини не проводили. He створена також інфраструктура поводження з небезпечними відходами, не побудовано жодного полігону для знешкодження та захоронення небезпечних відходів.

Зважаючи на глобальний для суспільства характер проблеми, наша країна мусить сформувати соціально адекватну систему поводження з відходами та розробити сучасну стратегію поводження з відходами.

Основна мета такої стратегії полягає у визначенні і створенні умов, які б забезпечували запобігання утворенню відходів або/і зменшення утворення, екологічно безпечне їх видалення, заохочували б до максимально можливого використання відходів як вторинної сировини. Ця стратегія має виходити з європейської послідовності пріоритетів:

1. максимальне використання всіх можливостей для запобігання утворенню відходів або мінімізації утворення;

2. максимально можливе технічно та економічно доцільне використання відходів як вторинної сировини;

3. екологічно безпечне захоронення лише тих відходів, яких неможливо уникнути і які не можуть бути утилізовані.

Для реалізації зазначених пріоритетів необхідно впровадити дієві інструменти і механізми регулювання утворення й контролю життєвого циклу відходів, а також підвищити суспільну активність щодо поводження 3 ними.

Реалізація стратегічних пріоритетів зумовлює вжиття конкретних заходів, а також їх організаційного, нормативно-правового, економічного та науково-технічного забезпечення.

Основними напрямами вдосконалення нормативної бази України у сфері поводження з відходами є розроблення і впровадження:

— засобів захисту навколишнього природного середовища і здоров’я людей від негативного впливу відходів;

— механізмів економічного регулювання у сфері поводження з відходами, розвитку прогресивних технологій і обладнання для збору, переробки і транспортування відходів;

— механізму економії первинних матеріальних та енергетичних ресурсів за рахунок їх заміни відповідними вторинними матеріальними та енергетичними ресурсами;

— порядку забезпечення розвитку організаційно-виробничої інфраструктури ринку вторинних ресурсів, залучення в цю сферу малого і середнього бізнесу з перспективою створення на цій основі галузі із збору та переробки відходів у товарну продукцію;

— номенклатури відходів, які в першочерговому порядку підлягають використанню як вторинні матеріальні та енергетичні ресурси;

— порядку віднесення відходів до ресурсоцінних та ціноутворення щодо відходів, які підлягають використанню як вторинні ресурси.

<< | >>
Источник: Сурілова O.O,. Порівняльне екологічне право: Навчальний посібник. — 0 ,2010. — 220 c.. 2010

Еще по теме Глава 9. Правове регулювання управління відходами:

  1. ДЕРЖАВНІ БУДІВЕЛЬНІ НОРМИ УКРАЇНИ. Проектування СКЛАД, ПОРЯДОК РОЗРОБЛЕННЯ, ПОГОДЖЕННЯ ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПРОЕКТНОЇ ДОКУМЕНТАЦІЇ ДЛЯ БУДІВНИЦТВА ДБН А.2.2-3-2004
  2. Лекція № 3 Тема: Особливості правового режиму земель сільськогосподарського призначення
  3. 3.1. Застосування адміністративно-правової відповідальності за псування грунтів
  4. Глава 3. Організаційно-правовий механізм охорони навколишнього середовища
  5. Глава 7. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
  6. Глава 9. Правове регулювання управління відходами
  7. Глава 10. Правове забезпечення безпеки продуктів і продукції
  8. 3 M I C T
  9. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  10. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ІНДИВІДУАЛЬНИХ ТРУДОВИХ ВІДНОСИН ЗА ПРОЕКТОМ ТРУДОВОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ
  11. Попередження і усунення колізій між земельно-правовими нормами, вміщеними до актів законодавства різних галузей
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -