РОЗДІЛ 1 ЗАВДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

Адміністративне судочинство - це діяльність адміністратив­них судів щодо розгляду й вирішення публічних правових конфлік­тів (суперечок), що виникають з приводу порушення органами державної влади прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Функціонування адміністративного судочинства в державі вказує на людиноцентристську концепцію державного управління, відповідність його основним міжнародно-правовим стандартам забезпечення прав і свобод людини і громадянина, утвердження принципу законності у сфері реалізації публічної влади.

Загальним завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом супере­чок у сфері публічних правових відносин з метою ефективного захи­сту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридич­них осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єк­тів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи ухвалені (вчинені) вони^[CCXCVII]:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повнова­ження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для ухвалення рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобіга­ючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі ухвалення рішення;

10) своєчасно, тобто впродовж розумного строку.

Суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт під час здійснення ними публічних владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема на виконання делего­ваних повноважень, або надання адміністративних послуг.

Суб'єкти владних повноважень мають ураховувати ці крите- рії-принципи, знаючи, що адміністративний суд керуватиметься ними в разі оскарження відповідних рішень, дій чи бездіяльно­сті. Законодавче закріплення цих критеріїв-принципів також дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість і природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб'єкта владних повноважень.

Ухвалення рішень, учинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України - за змістом цей критерій випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

«На підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень:

- має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України;

- зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повнова­жень має ухвалювати рішення, вчиняти дії відповідно до встановле­них законом повноважень, не перевищуючи їх. Під установленими законом повноваженнями прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон, - так звані «прямі повноваження», так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосеред­ньо випливають із положень закону і є необхідними для реаліза­ції суб'єктом владних повноважень своїх функцій (завдань), - так звані «похідні повноваження».

«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'яза­ний дотримуватися встановленої законом процедури і форми ухва­лення рішення або вчинення дії та має обирати лише визначені законом засоби.

Ухвалення рішення, вчинення дії з використанням повнова­ження з метою, з якою це повноваження надано, - цей крите­рій інакше може бути сформульовано як принцип використання повноваження з належною метою.

Використання повноважень із неналежною метою за своїм зміс­том є зловживанням ними: використання їх нечесно, із протиправ­ними намірами, з недоброю волею, зі спотвореним тлумаченням мети, з якою надано повноваження, з наявністю особистого інтер­есу в ухваленні рішення або вчиненні дії. Якщо рішення було ухва­лено для досягнення результатів, на які повноваження суб'єкта владних повноважень аж ніяк не спрямоване, таке рішення має бути визнано протиправним. Так, несумісним із метою повнова­ження можна визнати рішення місцевої влади здійснити ремонт на громадському майдані, де заплановано проведення законних акцій протесту, - для того, щоб їм перешкодити, оскільки потреби в такому ремонті немає. Так само несумісним з метою повноваження можна визнати рішення керівника органу про ліквідацію посади в органі і звільнення у зв'язку з цим державного службовця з цієї посади, якщо таким рішенням керівник органу хотів лише позбу­тися «небажаного» працівника.

Ухвалення рішення, учинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для ухва­лення рішення або вчинення дії. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень ураховувати як обставини, на обов'язковість ураху­вання яких прямо вказує закон, так й інші, що мають значення в конкретній ситуації.

Ухвалення рішення, учинення дії безсторонньо (неупере- джено) - цей критерій-принцип зобов'язує суб'єкта владних повноважень не мати упередженого ставлення до особи у своїх рішеннях та діях. Упереджено ставитися - означає бути прихиль­ним до особи чи навпаки - поводитися з нею дискримінаційно через особисту симпатію чи антипатію або через власний інтерес у справі (фінансовий, родинний тощо), соціальний (корпоратив­ний) інтерес, пов'язаний із належністю до певної спільноти, профе­сії тощо. Ухвалюючи рішення або вчиняючи дію, суб'єкт владних повноважень не може ставати на бік будь-якої з осіб і не може вияв­ляти себе заінтересованою стороною у справі, виходячи з будь- якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу, який не випливає із завдань цього суб'єкта, визначених законом.

Ухвалення рішення, учинення (невчинення) дії добросовісно - цей критерій-принцип вимагає від суб'єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації влад­них повноважень та досягнення поставлених цілей і справедли­вих результатів, з відданістю визначеній законом меті та завдан­ням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через ухвалення рішення та вчинення дії.

Ухвалення рішення, учинення (невчинення) дій розумно (розсудливо). Під нерозсудливими (інакше - безглуздими, ірра­ціональними) рішеннями, діями, бездіяльністю суб'єкта владних повноважень можна розуміти такі, яких жоден суб'єкт владних повноважень не міг би допустити, діючи відповідно до здорового глузду та обов'язків, покладених на нього законом.

Ухвалення рішення, учинення дій з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримі­нації, - метою цього критерію-принципу є запобігання та усунення несправедливої (безпідставної) дискримінації. Суб'єкт владних повноважень має забезпечити рівне ставлення до осіб під час ухва­лення рішення або вчинення дії за однакових (схожих) обставин. Це, звичайно, не означає ігнорування індивідуальних обставин кожної справи, а означає, що за схожих умов мають бути враховані принципи та підходи, які були застосовані під час розгляду подіб­ної справи.

Несправедлива дискримінація буде відсутня, якщо орган нада­ватиме переваги певним категоріям осіб, виходячи із законних підстав і розумних об'єктивних обставин. Наприклад, не можна говорити про несправедливу дискримінацію, якщо суб'єкт владних повноважень першочергово буде приймати вагітних жінок, інвалі­дів тощо.

Принцип рівності (недискримінації) тісно пов’язаний із прин­ципом безсторонності (неупередженості), адже упереджене став­лення може виявлятися в дискримінації особи.

Ухвалення рішень, учинення дій пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими неспри­ятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії), - цей критерій відображає принцип пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе під час ухвалення рішень або вжиття заходів, які матимуть вплив на права, свободи й інтереси особи. Метою дотримання цього прин­ципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб’єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи.

Принцип пропорційності зокрема передбачає таке:

- здійснення повноважень, як правило, не має спричиняти будь- яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, яких запла­новано досягти;

- якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження мають бути виправдані потребою досягнення важливіших цілей;

- несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб’єкта владних повноважень мають бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсут­ності такого рішення чи дії.

Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Ухвалення рішення з урахуванням права особи на участь у процесі ухвалення рішення - цей критерій випливає з принципу гласності щодо ухвалення рішень. Суб’єкт владних повноважень має застосовувати його, ухвалюючи рішення, що матиме вплив на права, свободи чи інтереси особи, особливо якщо це рішення може мати несприятливі наслідки для особи.

Особа, щодо якої ухвалюють таке рішення, має право бути вислуханою суб’єктом владних повноважень, вона може наводити обставини та докази на їх підтвердження, правові аргументи тощо. Ця вимога не є обов’язковою, якщо спілкування із суб'єктом влад­них повноважень відбувається письмово й повноваження суб'єкта владних повноважень не є дискреційним.

Наприклад: якщо для надання адміністративної послуги потрібно надати певні документи і за їх наявності суб'єкт влад­них повноважень зобов'язаний надати цю послугу, то немає сенсу в наданні особі можливості бути вислуханою.

Принцип гласності також вимагає від суб'єкта владних повно­важень забезпечити особі доступ до інформації про обставини, які можуть бути покладені в основу рішення. Вибір способу надання інформації особі є прерогативою суб'єкта владних повноважень. Наприклад, через місцеві засоби масової інформації або поштою мешканці будинку можуть бути повідомлені про підготовку рішення щодо будівництва й відкриття автозаправки непода­лік будинку. Звичайно, що дотримання цього принципу має бути узгоджено з положеннями законів про доступ до різних видів інформації.

Ухвалення рішення, учинення дії своєчасно, тобто упро­довж розумного строку - цей критерій-принцип означає не лише потребу дотримання часових рамок, що визначені в норма­тивно-правових актах, а й ухвалення рішення або вчинення дії упродовж розумного строку, без невиправданого для конкретної ситуації зволікання. Тривалість розумного строку залежить від складності певного питання, нагальності його вирішення, кілько­сті людей, залучених до справи, їхньої поведінки тощо.

Під час розгляду суперечок про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди, незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, мусять перевіряти їх відповід­ність усім зазначеним вимогам^[CCXCVIII].

Установлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задово­лення адміністративного позову, однак лише за умови, що встанов­лено порушення прав, свобод та інтересів позивача. Якщо ж права, свободи та інтереси позивача не були порушені, суд має відмовити в задоволенні позову й постановити окрему ухвалу, якою звернути увагу суб'єкта владних повноважень на неприпустимість відхи­лення від принципів адміністративної процедури.

Запитання і завдання

1. Дайте визначення поняття «адміністративне судочинство».

2. Сформулюйте загальне завдання адміністративного судо­чинства.

3. Наведіть перелік питань, які перевіряються адміністратив­ним судом у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Література для поглибленого вивчення

1. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і прак­тики. Настільна книга судді / за заг. ред. О. Пасенюка. Київ: Істина, 2007. 608 с.

2. Лошицький М., Короєд С.. Завдання адміністративного судо­чинства: теоретичні питання реалізації. Судова апеляція. 2013. №3(32). С. 54-61.

3. Юшкевич О., Мельник Р. Основи адміністративного судочин­ства : навчально-тренінговий посібник. Харків: НікаНова, 2012. 266 с.