Завдання та принципи адміністративного судочинства

У сучасній правовій державі правозахисна функція судової вла­ди поширюється не тільки на випадки, коли правовий порядок по­рушують фізичні та юридичні особи, але й на випадки, коли його порушують органи публічної влади, їхні посадові чи службові осо­би^[DCCXLV].

Для судового вирішення таких спорів (які позначаються як пуб­лічно-правові спори) в Україні, так само як і в багатьох провідних демократичних країнах, функціонує інститут адміністративної юстиції. У найбільш загальному розумінні адміністративна юс­тиція - це різновид правосуддя, предліетолі якого здебільшого є публічно-правові спори, що реалізується у форліі адлііністра- тивного судочинства на основі судової спеціалізації Виходячи з наведеної дефініції, можна визначити характерні риси адміністра­тивної юстиції, які у сукупності дозволяють правильно розуміти її сутність, відмежовувати адміністративну юстицію від діяльності по вирішенню публічно-правових спорів, що здійснюється в позасудо- вому порядку, або в порядку цивільного судочинства тощо, що іноді

ототожнюються з адміністративною юстицією¹.

1) спрямована на розгляд і вирішення здебільшого публічно-пра­вових спорів у зв’язку з порушенням прав, свобод, інтересів фізич­них та юридичних осіб у сфері публічного адміністрування - мате­ріальний аспект;

2) здійснюється в особливому законодавчо встановленому по­рядку (процесуальній формі) - у формі адміністративного судочин­ства (адміністративний процес), що пристосовано саме для найбільш ефективного розгляду публічно-правових спорів та інших справ у публічно-правовій сфері - процесуальний аспект^{[746] [747];}

3) реалізується на основі судової спеціалізації - спеціалізовани­ми судами (адміністративні суди) - організаційний аспект.

Отже, адміністративне судочинство виступає як процесуальна складова адміністративної юстиції - форма реалізації цього різно­виду правосуддя. Таким чином, адміністративне судочинство (адміністративний процес) - це встановлений законам поря­док діяльності адлііністративних судів з розгляду та вирішен­ня публічно-правових спорів та деяких інших справ у випадках, передбачених законолі. Адміністративне судочинство як порядок відправлення правосуддя адміністративним судами визначено спе­ціалізованим законодавчим актом - КАС України^[748].

З вищенаведеними рисами адміністративної юстиції тісно пере­плетено завдання адміністративного судочинства, що визначено ч. 1 ст. 2 КАС України, та одночасно є й завданням адміністративної юстиції, оскільки співвідношення цього різновиду правосуддя та адміністративного судочинства є співвідношенням змісту та фор­ми. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, не- упереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від пору­шень з боку суб’єктів владних повноважень (під якими розуміються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх по­садові чи службові особи, інші суб’єкти при здійсненні ними пуб­лічно-владних управлінських функцій¹ на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг - п.

З аналізу завдання адміністративного судочинства стає зрозумілим значення цього інституту для розвитку демократичної, правової дер­жави в цілому. Стаття 3 Конституції України встановлює, що «лю­дина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності дер­жави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утверд­ження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Як зазначає І. Картузова, встановлення в Основному Законі країни такого положення є, безумовно, великим досягненням демо­кратії, адже без існування механізму, точніше багатьох механізмів ре­алізації захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від свавілля владних суб’єктів воно може залишитися лише теорією. Саме адміністративне судочинство в Україні покликано виконувати роль одного з таких важливих механізмів - гарантів прав громадян^{[749] [750].}

Для реалізації завдання адміністративного судочинства адміністра­тивні суди, вирішуючи питання щодо захисту прав, свобод та інтере­сів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень при прийнятті ними рішень, вчиненні дій чи бездіяль­ності перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони (ч. 2 ст. 2 КАС України):

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повнова­ження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних пов­новажень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів¹;

6) розсудливо, тобто відповідно до здорового глузду та загально­прийнятих моральних стандартів^{[751] [752];}

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтере­сів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рі­шення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зважаючи на гарантоване ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і служ­бових осіб кожна фізична чи юридична особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи безді­яльністю суб’єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси (за умови дотримання досудового порядку уре­гулювання спору, якщо обов’язковість досудового урегулювання пря­мо встановлено законом). Проте, у випадках, передбачених законом, до адміністративного суду можуть звертатися не тільки фізичні та юридичні особи, але й суб’єкти владних повноважень. Такі випадки здебільшого пов’язані із судовим санкціонуванням прийняття певних рішень та вчинення певних дій, які пов’язані з реалізацією суб’єктами владних повноважень тих з т.з. «втручальних повноважень», що тягнуть суттєве обмеження прав та законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, у тому числі через покладення на них обтяжливих обов’язків (встановлення обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, примусовий розпуск об’єднань громадян, примусове ви­дворення іноземців та осіб без громадянства за межі України тощо)^[753].

У цьому випадку суд, зважаючи на завдання адміністративного су­дочинства, здійснює попередній контроль за діями, якими суттєво зачіпаються права особи та тим самими здійснює й упереджуваль- ний захист прав, свобод та інтересів особи, яка є відповідачем за ад­міністративним позовом суб’єкта владних повноважень^[754].

Отже, адміністративний суд здійснює захист прав, свобод, інте­ресів фізичних та юридичних осіб:

1) при зверненні їх до суду з позовом до суб’єкта владних повно­важень - шляхом перевірки правомірності рішень, дій чи бездіяль­ності останнього;

2) при зверненні до суду суб’єктів владних повноважень - шля­хом санкціонування у встановлених законом випадках (через пе­ревірку наявності підстав для реалізації відповідних повноважень) прийняття ними певних рішень та вчинення певних дій стосовно фізичної чи юридичної особи.

При зверненні до адміністративного суду фізичної чи юридичної особи захист її прав, свобод та інтересів здійснюється певними спосо­бами судового захисту. Під способаліи судового захисту розуміються матеріально-правові заходи приліусового характеру, що вжива­ються судам, та за допомогою яких проводиться ефективне понов­лення порушених прав, свобод, інтересів особи. Визначенню способів судового захисту, які можуть застосовуватися адміністративними су­дами присвячено ст.ст. 5 та 245 КАС України. Способи судового захис­ту поділяються на встановлені законом та визначені судом (такі, що не суперечать закону і забезпечують ефективний захист прав, свобод, ін­тересів). За загальним правилом суд здійснює захист порушених прав, свобод, інтересів в один із передбачених законом способів. Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України встановлено такі способи судового захисту:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб’єкта владних повноважень протиправними та зобов’язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень проти­правною та зобов’язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повнова­жень) суб’єкта владних повноважень.

Натомість, у випадку, коли застосування передбачених зако­ном способів судового захисту не здатне забезпечити ефективний захист, для реалізації завдання адміністративного судочинства ад­міністративний суд здійснює судовий захист також у спосіб, який прямо законом не передбачений, проте не суперечить йому і здатен забезпечити ефективний захист прав, свобод, інтересів особи від по­рушень з боку суб’єкта владних повноважень (ч. 2 ст. 5; п. 11 ч. 2 ст. 245 КАС України).

Способи захисту, яких необхідно вжити суду, визначає сама осо­ба у позовній заяві. У позовній заяві може бути зазначено, у тому числі, і не передбачені законом способи судового захисту, які забез­печують ефективний захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

При зверненні до адміністративного суду суб’єктів владних пов­новажень із позовом до фізичної чи юридичної особи суд, як уже зазначалося, здійснює попередній контроль за правомірністю рі­шення чи дії суб’єкта владних повноважень - вимоги суб’єкта влад­них повноважень задовольняються судом за умови, якщо ними не порушуються права, свободи, інтереси особи. Відповідно, у рішенні адміністративного суду зазначаються не способи судового захисту прав, свобод, інтересів особи, а санкціонується прийняття певних рішень чи вчинення певних дій суб’єктом владних повноважень.

Суть адміністративного судочинства відображено у його принци­пах. Принципи адміністративного судочинства - це фундамен­тальні правові вилюги (вихідні засади), що виражають сутність, характеризують найважливіші властивості та якісні риси адліі- ністративного судочинства. Оскільки судочинство є формою реа­лізації правосуддя - принципи адміністративного судочинства є та­кож і принципами правосуддя в адміністративних справах. Принципи адміністративного судочинства є нерозривно пов’язаними, оскіль­ки вони знаходяться між собою у постійній і тісній взаємодії. Отже, принципи адміністративного судочинства становлять систему, в якій властивості принципів взаємно посилюються, що чинить додатковий позитивний вплив на правовідносини, які складаються під час розгля­ду справи адміністративним судом. Порушення будь-якого принципу призводить, як правило, до порушення й інших та є підставою для скасування ухвалених в адміністративній справі судових рішень.

Виокремлюють такі види принців адміністративного судочин­ства у залежності від:

джерела права, в якому їх закріплено: а) конституційні (напр., рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом)

б) такі, що закріплено в законах (напр., неприпустимість зловживан­ня процесуальними правами);

сфери дії. а) загальні - властиві для всіх видів діяльності, через які реалізується публічна влада (напр., принцип верховенства пра­ва); б) міжгалузеві, властиві для такого виду діяльності, як право­суддя в цілому, для усіх форм судочинства, в яких воно реалізу­ється (напр., принципи змагальності, диспозитивності); в) галузеві, властиві тільки адміністративному судочинству (напр., принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі).

До основних принципів адміністративного судочинства нале­жать принципи:

1) верховенства права. Сутність принципу верховенство пра­ва, закріпленого ст. 8 Конституції України та ст. ст. 2, 6 КАС Укра­їни, і вона полягає в тому, що людина, її права та свободи визна­ються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Саме у практиці Європейського суду з прав людини зміст принци­пу верховенства права розкривається в усій багатоаспектності його елементів, порушення яких призводить до порушень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї;

2) рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом. Принцип рівності усіх учасників судового процесу перед за­коном і судом, закріплений ст. 129 Конституції України, ст. 9 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та ст. ст. 2, 6 КАС Укра­їни, полягає в наділенні учасників судового процесу рівними про­цесуальними правами та відповідними їм обов’язками при розгляді адміністративної справи. Насправді, коло процесуальних прав та обов’язків учасників справи має певні відмінності залежно від того, в якій ролі особа виступає в процесі (позивач, відповідач, третя особа). Проте, рівність прав (обов’язків) полягає у тому, що кожного з учас­ників справи наділено такими процесуальними правами і він несе такі процесуальні обов’язки, що є адекватними його процесуаль­ному становищу та дозволяють особі ефективно відстоювати свою позицію при розгляді адміністративної справи^[755]. Цей принцип також вимагає відсутності привілеїв чи обмежень прав учасників судового процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, май­нового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками;

3) гласності і відкритості судового процесу та його повно­го фіксування технічниліи засобами. За змістом цей принцип, за­кріплений ст. 129 Конституції України, ст. 11 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та ст. ст. 2, 10, 11 КАС України, судо­ві засідання та інформація щодо справ, які розглядаються судом, є відкритими, крім випадків, установлених законом. Це означає, що розгляд справ в адміністративних судах проводиться відкрито - будь-яка особа має право бути присутньою у відкритому судовому засіданні. Особи, присутні в залі судового засідання, представники засобів масової інформації можуть проводити в залі судового засі­дання фотозйомку, відео- та аудіозапис з використанням портатив­них відео- та аудіотехнічних засобів без отримання окремого дозволу суду, але з урахуванням певних, установлених законом обмежень. З дозволу суду може проводитися трансляція судового засідання, в тому числі й в мережі Інтернет. Судове рішення, ухвалене у відкри­тому судовому засіданні, оголошується прилюдно. Розгляд справи в закритому судовому засіданні проводиться у випадках, коли від­критий судовий розгляд може мати наслідком розголошення таємної чи іншої інформації, що охороняється законом, необхідності захисту особистого та сімейного життя людини, а також в інших випадках, визначених законом. Інформація щодо суду, який розглядає справу, учасників справи та предмета позову, дати надходження позовної заяви (скарги) або будь-якої іншої заяви або клопотання у справі, у тому числі особи, яка подала таку заяву, вжитих заходів забезпе­чення позову та (або) доказів, стадії розгляду справи, місця, дати і часу судового засідання, руху справи з одного суду до іншого, є відкритою та підлягає невідкладному оприлюдненню на офіційному веб-порталі судової влади України. Ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи. Будь-яка особа, яка не є учасником справи, має право на доступ до судових рішень в по­рядку, встановленому законом. Особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та(або) обов’язки, які подали апеляційну чи касаційну скаргу на відповідне рішення, мають право ознайомлюватися з матеріалами справи, ро­бити з них витяги, знімати копії з документів, долучених до справи, одержувати копії судових рішень. Цей принцип передбачає також, що суд під час розгляду справи в судовому засіданні здійснює повне фіксування його перебігу за допомогою відео- та(або) звукозапису­вального технічного засобу, крім випадків, визначених КАС України;

4) змагальності сторін. Цей принцип, закріплено ст. 129 Конс­титуції України та ст. ст. 2, 9 КАС України, полягає в доведенні сторонами перед судом своєї позиції у справі (вимог та заперечень) шляхом подання доказів, висловлювання своєї думки щодо пере­конливості доказів, а також з усіх питань, що виникають під час роз­гляду справи. Принцип змагальності закріплює активність сторін насамперед у доказовій діяльності. Адже саме сторонам найкраще відомі обставини у справі, саме вони найкраще знають, якими до­водами чи доказами ці обставини можна підтвердити;

5) диспозитивность Диспозитивність, як принцип адміністра­тивного судочинства, закріплено ст.ст. 2, 9 КАС України та полягає у наданні сторонам можливості розпоряджатися своїми матеріаль­ними правами, судовими засобами їхнього захисту та процесуаль­ними правами щодо предмета спору, які безпосередньо впливають на виникнення, рух і закінчення адміністративного судочинства. Принцип диспозитивності має прояв у двох основних аспектах. По- перше, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за по­зовною заявою, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог лише якщо це необхідно для ефективного захис­ту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. По-друге, кожна особа, яка звернулася по су­довий захист, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд;

6) офіційного з’ясування всіх обставин у справі. Виходячи зі змісту принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі, що також закріплений ст. ст. 2, 9 КАС України, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініці­ативи. Таким чином, цей принцип обумовлює активну роль суду в адміністративному судочинстві. Активна роль суду в адміністра­тивному судочинстві зумовлена наявністю публічного інтересу і є необхідною для врівноваження процесуального становища сторін. Принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі є галузевим принципом та властивий лише адміністративному судочинству. Цей принцип можна віднести до розшукових (інквізиційних) принципів. Принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі гармонійно поєднується в адміністративному судочинстві з принципами зма­гальності та диспозитивності. Отже, в адміністративному суді про­цес є змагальним із поєднанням елементів розшукового процесу^[756];

7) обов’язковості судового рішення. Принцип обов’язковості судового рішення, закріплений ст. 129 Конституції України, ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та ст. ст. 2,14 КАС України означає, що судові рішення, які набрали законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, ор­ганами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за со­бою відповідальність, встановлену законом;

8) права на перегляд справи та оскарження судового рішення (забезпечення права на апеляційний перегляд справи та права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначе­них законолі). Право на перегляд справи та оскарження судового рі­шення, як принцип адміністративного судочинства, що закріплений ст. 129 Конституції України, ст. 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та ст. ст. 2, 13 КАС України, забезпечує учасникам справи, а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд ви­рішив питання про їхні права, свободи, інтереси та(або) обов’язки, можливість домогтися апеляційного перегляду справи, а у визна­чених КАС України випадках - можливість касаційного оскарження судових рішень суду першої інстанції після їх апеляційного пере­гляду, а також судових рішень суду апеляційної інстанції;

9) розумності строків розгляду справи судом. Зміст принципу розумності строків розгляду справи, що закріплений ст. 129 Консти­туції України та ст. 2 КАС України, полягає у забезпеченні розгляду і вирішення справи у найкоротший строк, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту пору­шених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах;

10) неприпустиліість зловживання процесуальнилш правалш. Принцип неприпустимості зловживання процесуальними правами, закріплений у ст. ст. 2 та 45 КАС України, забезпечує можливість ви­користання судом необхідних заходів для забезпечення добросовіс­ного використання учасниками судового процесу їх процесуальних прав та виконання процесуальних обов’язків, припинення зловжи­вання такими правами, зокрема заходів процесуального примусу;

11) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб на користь яких ухвалене судове рішення. Принципом від­шкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на ко­ристь яких ухвалене судове рішення, що закріплений у ст. 2 КАС України, забезпечується компенсація фізичним та юридичним осо­бам понесених грошових витрат у зв’язку із зверненням до суду та розглядом адміністративної справи як у разі задоволення їх позову, так і в разі відмови в задоволенні позову суб’єкта владних повно­важень до таких осіб.

21.2.