Поняття, завдання та принципи ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

Провадження у справах про адміністративні правопорушення є одним із видів процесуальних проваджень поряд із кримінальним, адміністративним і цивільним, у результаті здійснення якого особу може бути притягнуто до адміністративної відповідальності.

Адміністративна відповідальність - це вид юридичної від­повідальності, що являє собою сукупність адміністративних право­відносин, що виникають у зв'язку із застосуванням до фізичних та юридичних осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, осо­бливих адміністративних санкцій - заходів адміністративної відпо­відальності, які тягнуть для них за собою обмеження морального, матеріального та організаційного характеру і накладаються уповно­важеними на те органами чи посадовими особами на підставах і в порядку, передбачених нормами адміністративного права^[101].

Визначення адміністративного правопорушення закріплено на законодавчому рівні у частині 1 ст. 9 КУпАП: це протиправна, вин­на (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян або на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність^[102]. Таке визначення містить у собі низку специфічних ознак, за відсутності яких діяння особи не можна визнати адміністративним правопорушенням. До таких ознак необхідно віднести, по-перше, те, що адміністративне право­порушення має певну зовнішню форму або зовнішній прояв - ця дія чи бездіяльність, внутрішня ж форма правопорушення - розу­мова діяльність людини, і якщо вона не знайшла свого зовнішньо­го відображення, то не підпадає під норми адміністративно-право­вої відповідальності; по-друге, дія або бездіяльність повинна хара­ктеризуватися суспільною шкідливістю, тобто в такій ситуації мо­же виникнути загроза заподіяння шкоди чи така шкода буде реа­льно заподіяна забезпеченню громадського порядку, власності, правам і свободам громадян чи встановленому порядку управлін­ня; по-третє, дія (бездіяльність) обов’язково повинна мати проти­правний характер, а це означає, що в адміністративно-правових нормах повинна міститись пряма вказівка на заборону такої дії (бездіяльності); по-четверте, обов’язковою ознакою адміністрати­вного правопорушення є наявність вини - внутрішнього, психічно­го ставлення людини до власної дії (бездіяльності) та до наслідків, які така дія (бездіяльність) може викликати; по-п’яте, за відповід­ну дію або бездіяльність повинно бути передбачено на законодав­чому рівні застосування адміністративного стягнення^[103].

Сутність провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення розкривається в його визначенні як комплексу взає­мопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, спрямова­них на своєчасне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності до законодавства, за­безпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних право­порушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів і зміцнення законності, які здійснюються спеціально уповноваженим органом або посадовою особою держав­них органів з метою охорони прав та законних інтересів громадян, охорони власності, виконання завдань з охорони громадського (публічного) порядку і громадської (публічної) безпеки^[104].

Вищевказана дефініція охоплює завдання провадження у справах про адміністративні правопорушення, декларовані в стат­ті 245 КУпАП, що полягають у своєчасному, всебічному, повному та об’єктивному з’ясуванні обставин кожної справи, вирішенні її в точній відповідності до закону, забезпеченні виконання винесеної постанови, а також виявленні причин та умов, що сприяють вчи­ненню адміністративних правопорушень, запобіганні правопору­шенням, вихованні громадян у дусі додержання законів і зміцненні законності^[105]. Таким чином, окрім головної мети - вирішення спра­ви по суті та притягнення особи до адміністративної відповідаль­ності, здійснення провадження передбачає ще одну не менш важ­ливу функцію - виховну, яка полягає у: 1) вихованні громадян у дусі поваги до закону; 2) інформуванні (особливо тих, хто перебу­ває на межі правомірної і неправомірної поведінки) про виявлені, припинені та розкриті правопорушення задля того, щоб вони усві­домлено поводились себе правомірно^[106].

Правовими підвалинами реалізації провадження у справах про адміністративні правопорушення є його принципи, що об’єднують правила, вихідні положення, керівні ідеї, суспільні ідеали та уяв­лення щодо втілення такого провадження.

До принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення відносять такі: 1) принцип законності; 2) прин­цип охорони інтересів держави й особи; 3) принцип публічності (офіційності); 4) принцип самостійності та незалежності суб’єктів юрисдикції в ухваленні рішень; 5) принцип гласності; 6) принцип поєднання диспозитивності та імперативності; 7) принцип рівності учасників процесу перед законом; 8) принцип оперативності й економічності; 9) принцип провадження адміністративно-делікт­ного процесу національною мовою; 10) принцип установлення об’єктивної (матеріальної) істини; 11) принцип права на захист^[107]. Розглянемо кожний із зазначених принципів більш детально.

Принцип законності можна віднести до загальноправових, оскільки він є основоположним принципом правової системи дер­жави і містить вимоги не тільки щодо найсуворішого, неухильного дотримання та виконання норм позитивного права, але й: а) верхо­венства законів стосовно всіх інших правових актів; б) рівності всіх перед законом; в) забезпечення для кожної особи повного та реа­льного здійснення суб’єктивних прав; г) незалежного й ефектив­ного правосуддя; ґ) якісної та результативної роботи всіх право­охоронних органів^[108]. На необхідності втілення принципу законно­сті під час провадження у справах про адміністративні правопору­шення прямо наголошено в частині 3 ст. 7 КУпАП, зокрема стосов­но застосування заходів впливу до особи лише за наявності обґру­нтованих підстав і в суворій відповідності до закону. Опосередко­вано на необхідність додержання названого принципу вказано і в нормі статті 245 КУпАП щодо обов’язкового додержання законода­вчих норм.

Задля ефективної дії принципу законності встановлено меха­нізм його гарантування (перш за все, для осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності), що активізується у випадку його порушення, завдяки контролю уповноважених органів держав­ної влади, прокурорському нагляду, а також можливості оскарження ухваленого рішення та застосування інших «засобів захисту».

Принцип охорони інтересів держави й особи не знайшов свого відображення в адміністративно-деліктному законодавстві, проте логічно випливає із систематичного тлумачення його норм. Справа в тому, що, на відміну від злочинів, адміністративні правопору­шення відзначаються суспільною шкідливістю, яка часто не має матеріальної форми. Наприклад, унаслідок того, що особа курить або розпиває спиртні напої в забороненому законом місці, ніхто не зазнає жодних матеріальних втрат. У цьому випадку об'єктом пося­гання є громадський (публічний) порядок, забезпечення якого віднесено до завдань держави, а шкода завдається всьому суспіль­ству. Під державою в такому випадку необхідно розуміти не органи державної влади, а все населення.

Орган державної влади, розглядаючи індивідуальні справи й ухвалюючи відповідні рішення, зобов'язаний забезпечити захист інтересів держави, громадського (публічного) порядку, прав і сво­бод особи, інтересів підприємств, організацій і закладів. Послідов­не, повне і неухильне врахування інтересів держави та особи без­посередньо відображається на ефективності адміністративно-де­ліктного процесу і є обов'язком будь-якого органу або посадової особи, які розглядають справу про адміністративне правопору­шення. Вони (орган або посадова особа) також зобов'язані стежити за належним використанням сторонами своїх прав, щоб це не за­шкодило інтересам держави та учасників процесу^[109].

Принцип публічності (офіційності) випливає з юридичної при­роди провадження у справах про адміністративні правопорушення як процедури притягнення особи до юридичної відповідальності, що встановлюється державою, реалізується її представником (упо­вноваженою посадовою особою компетентного органу державної влади) та має публічний характер.

Принцип самостійності і незалежності суб'єктів юрисдикції в ухваленні рішень, у тому числі про притягнення особи до адмініст­ративної відповідальності, пов’язано із статтею 217 КУпАП, яка надає таким суб'єктам право ухвалювати рішення щодо адмініст­ративного стягнення в межах, установлених законодавством. Утім, для того щоб повною мірою виконати завдання провадження, всі рішення, що ухвалюються у справі (як поточні, так і остаточні), повинні ухвалювались уповноваженою особою самостійно (за ви­нятком визначених у законодавстві випадків винесення колегіаль­ного рішення, наприклад у складі адміністративних комісій). Між тим, кожен з учасників колегіального органу таку самостійність повинен зберегти виключно на суб'єктивному рівні, адже колегіаль­не рішення ухвалюється шляхом висловлення власних позицій, їх обговорення та досягнення консенсусу. Забезпечення незалежності повинно гарантувати об’єктивність і законність ухваленого рішен­ня, крім того, будь-які спроби вплинути на його зміст або процес ухвалення третіми особами можуть тягти за собою кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим станови­щем (ст. 364 КК України), здійснення службового підроблення (ст. 366 КК України) або висловлення пропозиції, обіцянки або надання неправомірної вигоди службовій особі (ст. 369 КК Украї­ни) тощо.

Принцип гласності забезпечує учасникам провадження безпе­решкодний доступ до матеріалів справи та можливість бути прису­тніми під час її безпосереднього розгляду. Окрім учасників, брати участь у процесі розгляду справи можуть також інші особи. Винят­ки з цього правила передбачає стаття 249 КУпАП: крім справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, про пору­шення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису), та випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці.

Принцип поєднання диспозитивності та імперативності набув актуальності останнім часом, коли у зв’язку з прогресом суспільст­ва і зміною характеру правовідносин у різних сферах публічного адміністрування поряд із властивим для адміністративного права імперативним методом (чіткої регламентації дій, відсутності мож­ливості діяти на власний розсуд, установлення великої кількості правил, обов’язкових для додержання та виконання) дедалі часті­ше застосовується і диспозитивний метод (який фактично надає суб’єкту право обирати варіант власної поведінки залежно від суб’єктивного переконання). Адміністративно-деліктна сфера - яскравий того приклад, оскільки вона поєднує як імперативний, так і диспозитивний аспекти: перший властивий суб’єкту, який здійснює провадження, він повинен додержуватись установленого порядку розгляду та вирішення справи по суті, натомість диспози­тивні норми застосовуються для регламентації поведінки особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, зокрема в частині наділення її правами як учасника справи, якими він може користуватись на власний розсуд.

Принцип рівності учасників процесу перед законом закріплено у статті 248 КУпАП, відповідно до якої розгляд справ про адміністра­тивні правопорушення здійснюється на засадах рівності перед законом та органом (посадовою особою), який розглядає справу, всіх громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релі­гійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального похо­дження, майнового стану, місця проживання, мови та інших обста­вин^[111]. Реалізація цього принципу, перш за все, покладається на суб'єкта, який здійснює провадження, що виявляється як необхід­ність утримання від надання переваг будь-кому з учасників справи, особливо якщо вони (переваги) мають суб'єктивне підґрунтя.

Принцип оперативності й економічності є відмінною засадою провадження у справах про адміністративні правопорушення. Обид­ві ознаки пов'язано зі специфікою адміністративних правопорушень, які, на відміну від усіх інших видів правопорушень, вчиняються на­багато частіше. За таких обставин кількість справ про адміністрати­вні правопорушення, що перебувають у провадженні компетентних органів, є достатньо великою. Оперативність їх вирішення дозволяє уникнути накопичення справ, оскільки вирішення по суті більшості з них не потребує великої кількості часу (порівняно з кримінальни­ми чи цивільними справами). Обставини вчинення адміністратив­них деліктів установити значно легше, ніж злочинів, принаймні на підставі відомостей, що містяться у протоколах про адміністративні правопорушення. Так, оперативність забезпечується встановленням конкретних строків для розгляду провадження у справах про адмініс­тративні правопорушення, які не перевищують 15 діб. Принцип еко­номічності забезпечується за допомогою уникнення процедури розг­ляду справи про адміністративні правопорушення та винесення пос­танови на місці (у випадках, передбачених законодавством), що до­зволяє суттєво знизити витрату матеріальних і людських ресурсів.

Принцип провадження адміністративно-деліктного процесу національною мовою ґрунтується на конституційних засадах, які визначають українську як єдину державну мову, а також пов’я­зується із низкою норм Закону України «Про забезпечення функці­онування української мови як державної». Згідно з частиною 7 ст. 1 вказаного Закону статус української мови (як єдиної державної мови) передбачає обов’язковість її використання на всій території України під час здійснення повноважень органами державної вла­ди та органами місцевого самоврядування, а також в інших публіч­них сферах суспільного життя^[112]. Це положення поширюється і на робочу мову як у спілкуванні, так і для ведення діловодства в орга­нах державної влади, місцевого самоврядування та юридичних осіб незалежно від форм власності. З огляду на те, що частина справ про адміністративні правопорушення є підвідомчою судам і правоохо­ронним органам, зокрема Національній поліції, особливого зна­чення в цьому випадку набувають статті 14 і 16 вказаного закону, що визначають умови застосування державної мови в судочинстві та органах правопорядку відповідно. Так, за загальним правилом робочою мовою судочинства та правоохоронних органів є держав­на мова, при цьому з особою, яка не розуміє державної мови, праці­вник органу правопорядку, розвідувального органу або державно­го органу спеціального призначення з правоохоронними функція­ми може спілкуватися мовою, прийнятною для сторін, а також за допомогою перекладача.

Принцип установлення об'єктивної (матеріальної) істини про­ходить червоною ниткою крізь усю процедуру, адже остання втра­чає сенс, якщо справа буде розглянута поверхнево. За таких умов неможливо встановити всі обставини справи та з’ясувати питання про наявність або відсутність вини особи, яка притягається до ад­міністративної відповідальності. Цей принцип передбачає необхід­ність здійснення детального аналізу інформації, що міститься в матеріалах справи, проведення перевірки їх на відповідність чин­ному законодавству, а також вивчення та оцінювання наявних доказів.

Принцип права на захист реалізується шляхом забезпечення особі права на доведення своєї невинуватості, надання доказів, які свідчать про обставини, що пом’якшують вину особи; користуван­ня правничою допомогою, в тому числі й безоплатною згідно із Законом України «Про безоплатну правову допомогу» ^[113]; оскар­ження винесеного рішення в порядку, передбаченому главою 24 КУпАП.

Далі зосередимо увагу на принципі презумпції невинуватості, закріпленому в Основному Законі держави: особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана криміна­льному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду (ст. 62). Ця норма корелюється із частиною 2 ст. 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод^[114] 1950 р. Разом із тим у припи­сах указаних нормативно-правових актів ідеться саме про кримі­нальні правопорушення, тобто в такому випадку презумпція не­винуватості поширюється лише на кримінальні проступки. Це може бути виправдано тим фактом, що зарубіжне законодавство, на відміну від національного, переважно не оперує поняттям «адміністративне правопорушення». З огляду на це презумпція невинуватості як загальний принцип, властивий нашій правовій системі, повинна однаково втілюватись як у кримінальних про­вадженнях, так і в провадженнях у справах про адміністративні правопорушення.

Зміст провадження у справах про адміністративні правопору­шення залежить від його завдань і мети, а принципи містять кон­цептуальні засади його здійснення, ті основні правила, які слід систематично та неухильно виконувати під час провадження у справах про адміністративні правопорушення. Більш того, на підс­таві таких принципів формуються і нормативні приписи, що рег­ламентують процес його здійснення. Зі свого боку, розуміння сут­ності кожного з вищевказаних принципів дасть змогу повною мі­рою реалізувати їх у процесі здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення незалежно від суб'єкта, який його здійснює, та обставин справи.

6.2.