Декларування майнового стану: конституційний вимір

26 жовтня 1978 року Президент США Дж. Картер підписав Акт про етику в уряді (Ethics in Government Ad(∖ спрямований на «збереження і промоцію добро­чесності публічних службовців і інституцій».

Запровадження системи декларування майнового стану державними службов­цями порушує багато конституційних питань. Ці питання, звичайно, були предме­том розгляду органів конституційної юрисдикції у майже всіх державах, де такий інструмент попередження корупції був запроваджений. Не залишився осторонь і Європейський Суд з прав людини. Тому має сенс розглянути систему, запроваджену Законом України «Про запобігання корупції» в світлі європейського досвіду.

Положення Закону України «Про запобігання корупції» встановлюють обов'язок осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, розкривати детальну інформацію щодо їх фінансового стану, фі­нансового стану членів їх сімей та третіх осіб. З огляду на значний обсяг інформації про фінансовий стан вказаних осіб, її деталізований характер, не викликає сумніву, що ці заходи порушують питання щодо відповідності статті 32 Конституції України та Статті 8 Європейської Конвенції.

Оскільки, як зазначено вище, вимоги щодо декларування фінансового стану особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, становлять втручання у право на повагу до приватного життя, слід дослідити, чи обґрунтоване таке втручання відповідно до вимог Частини 2 Статті 8 Конвенції, тобто чи здійснюється воно «згідно із законом», переслідує одну чи декілька правомірних цілей, визначених такими вимогами, та чи є воно необхідним у демократичному суспільстві. Важливість звернення до практики Європейського Суду також визначається принципом дружнього ставлення до міжнародного права, згідно якого практика тлумачення та застосування Конвенції Європейським судом з прав людини має враховуватися при розгляді справ у порядку конституційного 4

судочинства⁴.

Як слідує з положень Закону України «Про запобігання корупції» встановлен­ня обов'язку осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у своїх деклараціях вказувати доходи і видатки членів своїх сімей та третіх осіб, має на меті забезпечити ефективний інструмент боротьби з корупці­єю, відновити довіру суспільства до владних інституцій, забезпечити підзвітність і прозорість в державному секторі.

Останній елемент стандарту Статті 8 - «необхідне в демократичному суспіль­стві» - означає, що втручання у здійснення прав і свобод, гарантованих Конвенцією, має відповідати нагальній соціальній потребі та, зокрема, бути пропорційним правомірній меті, що переслідується^{[81] [82].}

Розглядаючи питання відповідності Статті 8 Конвенції системи декларування статків і фінансового стану членів місцевих рад Польщі, Європейський Суд у справі Wypych v. Poland звернув увагу на таке^[83]:

«Суд бере до уваги, що рішення про висунення себе кандидатом до місцевої ради є добровільним. Особи, що здійснюють ці функції, є вільними у прийнятті рішення щодо активної участь в місцевому політичному процесі... Бути членом органу місцевого само­врядування, що обирається, означає отримати певні переваги, що природно пов’язані з активною участю в політичному процесі, такі як можливість впливати на формування місцевої політики. Однак ці функції невідворотно покладають відповідальність і навіть обмеження в силу свого публічного характеру.

Суд далі звертає увагу, що рішення позмагатися за обрання на публічну посаду є тим випадком, коли люди свідомо і цілеспрямовано вступають у сферу, де їх можуть знімати чи висвітлювати для загальної громадськості. Тому розумні очікування таких осіб щодо приватного життя можуть мати важливе, але не вирішальне значення (див. PG. and J. H. v. the United Kingdom, No. 44787/98, ECHR 2001-IX, § 57)..

У цьому контексті Суд звертає увагу, що функції члена місцевої ради є політичними за характером, оскільки саме місцева рада обговорює і приймає рішення з багатьох важливих питань для місцевої громади.

Розглядаючи вимогу декларування статків і фінансового стану посадовців місцевого самоврядування, Суд погодився, що такі заходи «слугують меті забезпе­чення прозорості місцевого політичного процесу»^[84], а також дають громадськості можливість «переконатися, що цей процес не спотворений неналежним тиском чи неправомірним лобіюванням або навіть відвертою корупцією»¹. Також Суд звернув увагу, що інформація про фінансовий стан збирається і зберігається органами влади виключно на підставі декларацій, які члени місцевої ради подають самі відповідно до вимог польського законодавства.

Погоджуючись, що обсяг інформації, що подається згідно польського законо­давства, є досить широким, Суд тим не менш визнав, що «саме завдяки такому широкому характеру можна реалістично очікувати, що оскаржувані положення досягатимуть мети надати громадськості повну картину фінансового стану члена місцевої ради»^{[85] [86]. Торкаючись питання розкриття інформації про майновий стан членів сім'ї, Суд визнав такий підхід «обґрунтованим», оскільки він спрямований унеможливити спроби приховати статки шляхом набуття них у право власності членів сім'ї посадовця[87].}

Стосовно скарги щодо сумісності оприлюднення декларацій з вимогами Статті 8 Суд вказав: «...

Цей підхід Європейського Суду з прав людини також може бути застосований при тлумаченні статті 32 Конституції, згідно якої ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Частина Друга цієї статті передбачає, що «Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини». Відповідно до визначення, що дав Конституційний Суд України, «інформацією про особисте та сімейне життя особи є будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки тощо, пов'язані з особою та членами її сім'ї, за винятком передбаченої за­конами інформації, що стосується здійснення особою, яка займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень»^[89]. Розглядаючи питання підстав правомірного втручання у право на повагу до особистого і сімейного життя, Конституційний Суд визначив, що «положення частини другої статті 32 Основного Закону України передбачають вичерпні підстави можливого правомірного втручання в особисте та сімейне життя особи (в тому числі й тієї, яка займає посаду, пов'язану з функціями держави або ор­ганів місцевого самоврядування, та членів її сім'ї).

Оскільки вимога щодо декларування майнового стану осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлена Законом України «Про запобігання корупції», тобто підпадає під поняття «випадок, визначений законом», залишається визначити, чи відповідає ця вимога критерію правомірної мети, тобто чи є вона «в інтересах національної безпеки, економічного до бр о буту та прав людини».

Згідно сталої практики Конституційного Суду України, обмеження прав не може бути свавільним та несправедливим, таке обмеження має встановлюватися виключно Конституцією та законами України; переслідувати легітимну мету; бути обумовленим суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційним та обґрунтованим, тобто таким, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію права і не порушувати сутнісний зміст такого права¹.

Слід відразу ж сказати, що перелік легітимних цілей передбачених частиною другою статті 32 Конституції України є вужчим, аніж той, що визначений Частиною 2 Статті 8 Конвенції. Разом з тим не викликає сумнівів, що боротьба з корупцією і забезпечення прозорого, демократичного і відповідального урядування сприяє досягненню всіх трьох цілей - забезпечення національної безпеки, економічного добробуту та прав людини, а самі оскаржувані положення Закону України «Про запобігання корупції» обумовлені суспільною необхідністю досягнення цих цілей. Тому залишається визначити, чи є ці заходи пропорційними.

Критерій пропорційності має розумітися через поняття справедливого балансу між захистом права та вимогами громадського інтересу. Як вказав Конституційний Суд Латвії^{[90] [91],}

Принцип пропорційності приписує, що у випадках, коли орган публічної влади обмежує права і правомірні інтереси осіб, має існувати розумний рівень пропорційності між інтересами осіб та інтересами держави чи суспільства. Для визначення того, чи відпові­дає правове положення, прийняте законодавцем принципу пропорційності слід з'ясувати:

1) чи є засоби, використані законодавцем, належними для досягнення правомірної мети;

2) чи є такі дії невідворотними, тобто мета не може бути досягнута іншими засобами, що є менш обтяжливими для прав індивідів;

3) чи є переваги для суспільства більш суттєвими, аніж обмеження прав індивідів.

Якщо ж при дослідженні право положення встановлено, що не дотримано принаймні одного з цих критеріїв, то з цього слідує висновок, що відповідне право положення не відповідає принципу пропорційності і тому є неконституційним.

Розглядаючи крізь призму цього стандарту відповідність оскаржуваних поло­жень закону України «Про запобігання корупції» вимогам статті 32 Конституції України, слід погодитися, що засоби, використані законодавцем, є належними для досягнення правомірної мети, адже забезпечують вищий ступінь прозорості по­літичного процесу та державної служби, а також дають громадськості можливість відстежувати і контролювати, аби демократичне урядування в Україні не було спо­творене корупційними практиками. Обсяг інформації, що має подаватися особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є адекватним для забезпечення можливості громадськості мати повну картину фінансового стану таких осіб.

Що стосується невідворотності таких заходів, то результати декларування 2016 року у порівнянні з минулими спробами антикорупційних реформ показали, що мета не може бути досягнута іншими засобами, що є менш обтяжливими для прав інди­відів. Це також підтверджується міжнародним досвідом і практикою інших держав¹.

Стосовно останнього критерію переваг для суспільства, слід зважати на консти­туційні цінності, визначені в Частині І Конституції України, а саме забезпечення довіри суспільства до держави і осіб, що уповноважені на виконання функцій дер­жави чи місцевого самоврядування, забезпечення демократичної відповідальності державних установ і таких осіб. Така колізія між правами, гарантованими статтею 32 та вказаними перевагами має бути вирішена на користь принципу демократичної відповідальності, зокрема його складової - доступу громадськості до інформації про особу, уповноважену на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування.

Розглядаючи подібну колізію у справі про розкриття факту притягнення кан­дидата в члени муніципальної ради до кримінальної відповідальності в минулому, Конституційний Суд Литви сформулював наступну правову позицію^{[92] [93]:}

«В контексті цього конституційного провадження, слід зазначити, що однією з засад відкритого, справедливого і гармонійного громадянського суспільства та правової держави є конституційне право на отримання інформації...

Конституція гарантіє і забезпечує інтерес громадськості бути поінформованою. Конституційне право на отримання інформації є важливою передумовою реалізації різних прав і свобод особи, закріплених Конституцією.

[При тлумаченні відповідних положень Конституції] слід зазначити, що інтерес громадськості бути поінформованою отримує особливе значення в процесі виборів до політичних представницьких установ. У виборчому процесі мають бути створені реальні можливості для осіб, що реалізують активне виборче право, вирішувати чи придатний кандидат бути членом муніципальної ради, отримувати інформацію про основні факти його життя, що можуть мати значення при представленні інтересів виборців та прийнятті рішень у суспільних справах».

Цей підхід також узгоджується з практикою Конституційного Суду України, який також зазначав, що «Перебування особи на посаді, пов’язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гаран­тії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів - суб’єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві»¹.

* * *

Соціальна патологія корупції - явище, яке не має однозначного вирішення. Цей феномен не залежить від форми урядування чи демократичності чи недемо­кратичності політичного режиму. З одного боку, скільки існує інституціоналізована влада, стільки ж існує таке явище як корупція, і стільки ж існує прагнення людства до світу без корупції і зловживань. Нова цивілізаційна епоха, що настає, ставить нові виклики у сфері боротьби з корупцією. Одночасно, стратегії самозбереження постмодерної держави включають і корупційний варіант, за якого потестарна система пручається новій суспільній реальності через толерований розподіл благ в обхід публічних інститутів, що несуть відповідальність перед суспільством. Чи винайде людство ефективні ліки проти корупційної хвороби - покаже час. Але, що зараз вже зрозуміло, так це недостатність виключно кримінально-правових інструментів у цій боротьбі. Корупційні практики швидко опановують новий інструментарій, нові схеми і можливості, що дає технічний і соціальний прогрес.

Закон України «Про запобігання корупції» покликаний стати дієвим інстру­ментом у попередженні і профілактиці цього явища. Але наявність добротного законодавчого акту - лише відправна точка. Адже багато залежить від його імпле­ментації і інституційного механізму.