Заключение
1. Применение комплексного подхода, основанного на методологии управленческих и юридических наук, позволило выявить сущность парламентского контроля как объективного социально-правового явления, имеющего единую систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих деятельность Федерального Собрания в качестве субъекта государственного управления, контролирующего федеральные органы исполнительной власти.
Правовая природа парламентского контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций, складывающихся между законодательной и исполнительной ветвями власти. При этом контроль парламента является одним из средств (способов) обеспечения законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
2. В настоящее время идет активное формирование конституционно - правового института парламентского контроля как общности взаимосвязанных правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе контроля палат Федерального Собрания за деятельностью Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Этот институт является комплексным, регулятивно-охранительным, включающим материальные и процессуальные нормы. Его источниками являются Конституция Российской Федерации, ряд федеральных законов и актов палат Федерального Собрания, регламентирующих осуществление парламентского контроля и обеспечивающих реализацию его последствий. В составе института парламентского контроля можно выделить различные субинституты, главными из которых являются: контроль Государственной Думы и контроль Совета Федерации.
3. Следует расширить конституционно-правовое понимание системы парламентского контроля, включив в нее следующие элементы: цели, принципы, объект, предмет, субъекты, виды контроля, методы, средства и формы его осуществления.
При этом объектом парламентского контроля, в том числе и со стороны Г осударственной Думы, в современных условиях становится не только функционирование Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, но и деятельность отдельных категорий юридических лиц публичного права (Банка России, государственных корпораций, государственной компании, федеральных государственных внебюджетных фондов), которыми исполняются переданные им отдельные функции органов исполнительной власти.Предлагается уточнить цели парламентского контроля, изложив пункт 4 статьи 2 Закона о парламентском контроле в следующей редакции:
«выявление социально значимых проблем в деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия: повышение эффективности системы государственного управления; акцентирование внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц на выявленных в ходе парламентского контроля недостатках для их устранения и привлечения виновных к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Видами парламентского контроля в зависимости от субъектов и используемых ими форм контрольной деятельности являются: а) бикамеральный; б) общепалатный; 3) комитетский (комиссионный); 4) индивидуальный.
4. Анализ элементов системы парламентского контроля доказывает, что сегодня в ней доминирует контроль Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. Поэтому имманентно он обладает всеми основными признаками парламентского контроля, осуществляемого Федеральным Собранием в целом. Вместе с тем контроль Г осударственной Думы имеет и специальные признаки, отличающие его от контрольной деятельности Совета Федерации, которые обусловлены оригинальными формами контроля, вытекающими из особых конституционных полномочий нижней палаты парламента.
5. Анализ текстов конституций зарубежных стран показывает, что полномочия, реализуемые через непосредственные формы контроля за деятельностью органов исполнительной власти, в бикамеральных парламентах распределены между их палатами неравномерно и имеют свою специфику. В большинстве конституций зарубежных стран прослеживается одна общая тенденция: контрольные полномочия, реализуемые как формы контроля и последствия контроля, закрепляются преимущественно за первой палатой парламента, вторая палата участвует в парламентском контроле факультативно. Тем самым подтверждается вывод о приоритетной роли Государственной Думы в осуществлении парламентского контроля в России.
6. С учетом опыта конституционного регулирования парламентского контроля в республиках со смешанной формой правления для совершенствования института парламентского контроля в России целесообразно расширить полномочия Государственной Думы в части отставки Правительства в целом или отдельных его членов, а также закрепить право каждой палаты российского парламента на создание собственной комиссии по расследованию.
7. Проведенное исследование выявило тесную взаимосвязь форм парламентского контроля, осуществляемых Государственной Думой. Поэтому предлагается признать заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности высшей итоговой формой парламентского контроля Государственной Думы. В этой связи в ежегодном отчете Правительства РФ целесообразно введение раздела, содержащего информацию о результатах рассмотрения Правительством и федеральными органами исполнительной власти в отчетный период парламентских и депутатских запросов, рекомендаций парламентских слушаний, и т.п., а также о принятых мерах по их реализации.
В этих целях предложено дополнить Закон о парламентском контроле статьей 7.1. следующего содержания:
«Статья 7.1. Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов
Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой
1.
Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации.2. Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности должен содержать информацию о принятых Правительством Российской Федерации в отчетном году мерах по реализации полномочий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», а также сведения о результатах рассмотрения парламентских и депутатских запросов, рекомендаций парламентских расследований, парламентских слушаний и «правительственных часов».
3. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление о доверии или недоверии Правительству Российской Федерации, а также рассматривает вопрос об обращении к Президенту Российской Федерации либо к Председателю Правительства Российской Федерации с предложением об освобождении от должности руководителя федерального органа исполнительной власти, деятельность которого признана неудовлетворительной».
8. Изучение практики применения парламентских запросов и обращений Государственной Думы обусловило вывод о необходимости введения в Российской Федерации такой формы парламентского контроля как интерпелляция. Этот институт свойственен как парламентским, так смешанным республикам (например, Финляндия, Румыния, Словения). При этом предлагается ограничить предмет интерпелляций вопросами: 1) исполнения Правительством и федеральными органами исполнительной власти полномочий, возложенных на них Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами; 2) нарушения этими органами федерального законодательства.
Обосновано, что интерпелляция должна отражать адресные предложения об устранении обстоятельств, послуживших причиной ее направления, срок рассмотрения и обязанность проинформировать Государственную Думу о принятых мерах. Учитывая зарубежный опыт, предлагается наделить правом направлять интерпелляции исключительно Государственную Думу.9. Анализ действующего законодательства позволил выделить следующие формы контроля комитетов и комиссий Государственной Думы: заслушивание информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц; проведение парламентских слушаний; проведение парламентских расследований; направление письменных обращений по вопросам своего ведения руководителям федеральных органов исполнительной власти; запрос у руководителей государственных органов и иных организаций документов и материалов, необходимых для деятельности комитетов и комиссий.
В процессе исследования установлены отдельные противоречия и пробелы в правовой регламентации указанных форм контроля, предложены меры по их устранению:
- дополнить статью 5 Закона о парламентском контроле пунктом 19 следующего содержания: «19) направление письменных обращений комитетами и комиссиями Г осударственной Думы, Совета Федерации по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти»;
- пункт 4 статьи 7 Закона о парламентском контроле изложить в следующей редакции: «4. Комитеты и комиссии Государственной Думы, Совета Федерации вправе заслушивать информацию членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.».
Аналогичным образом предлагается изменить текст части 2.1. статьи 26 Регламента Г осударственной Думы, а также включить в Регламент Г осу- дарственной Думы статью, раскрывающую порядок проведения заслушиваний информации указанных должностных лиц.
10. Зарубежный опыт парламентского контроля и практика работы следственных комиссий Государственной Думы доказывает необходимость наделения каждой палаты российского парламента правом проведения самостоятельных расследований. Для этого предлагается:
- дополнить статью 5 Закона о парламентском контроле пунктом 20 следующего содержания: «20) формирование палатами Федерального Собрания Российской Федерации временных комиссий по проверке и последующей оценке деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Банка России, государственных корпораций и компаний.
11. К индивидуальным формам парламентского контроля, осуществляемого Государственной Думой, традиционно относят направление запроса депутата Государственной Думы (депутатский запрос). Законом о парламентском контроле предусмотрены новые формы контрольной деятельности парламентариев: направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, а также участие депутата в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий.
Изучение правовых и организационных аспектов деятельности депутатов Государственной Думы при направлении депутатских запросов свидетельствует о распространенности на практике этой формы контроля, однако, ее эффективность не всегда представляется достаточной. Поэтому игнорирование или представление искаженной информации органами исполнительной власти депутатам должно стать основанием для применения коллективных форм парламентского контроля.
12. В целях усиления контрольной природы парламентских слушаний, проводимых комитетами Г осударственной Думы, повышения авторитета вырабатываемых ими рекомендаций, направленных на устранение недостатков в подзаконном нормативном регулировании и правоприменении, рассмотрение таких рекомендаций федеральными органами исполнительной власти должно стать обязательным. С учетом этого предлагается часть 2 статьи 71 Регламента Г осударственной Думы изложить в следующей редакции: «2. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут быть опубликованы, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы. Рекомендации парламентских слушаний по проектам государственных программ Российской Федерации, по проекту основных направлений бюджетной политики Российской Федерации, по проекту основных направлений налоговой политики Российской Федерации, по анализу ситуации и выработке стратегии развития отраслей народного хозяйства и регионов в случае проведения таких парламентских слушаний направляются в Правительство Российской Федерации и подлежат обязательному рассмотрению.». Корреспондирующие нормы необходимо включить в Регламент Правительства РФ и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.