Понятие и признаки предвыборной агитации.
Понятие “предвыборная агитация”, будучи оценочной категорией, претерпело за последние годы формирования российского избирательного законодательства ряд существенных изменений.
В 1995 году Верховный Суд РФ фактически установил, что законодательная дефиниция оценочного понятия предвыборной агитации является бессубъектной или, иначе говоря, такой деятельностью может быть признана деятельность любого лица, в том числе избирателя, осуществляющего “альтернативную” предвыборную агитацию.
Однако избиратели, в отличие от управомоченных субъектов избирательного процесса, не могут претендовать на получение бюджетных денежных средств на ее проведение, равно как и на соответствующие избирательные комиссии не могут быть возложены обязанности по опубликованию в средствах массовой информации агитационных материалов, представленных избирателями. Далее суд указал, что все избиратели, желающие реализовать свое активное избирательное право, вправе самостоятельно проводить агитацию, “а также вправе ставить перед СМИ вопрос о публикации статей, обращений относительно проведения (непроведения) выборов, используя при этом в случае необходимости собственные средства...” (курсив мой. - АМ.) .Позже, в 1999 году Верховный Суд РФ по данному вопросу сформулировал несколько иную позицию. В частности, суд указал, что предвыборная агитация может финансироваться только из избирательного фонда, подтвердив при этом правомочность оказания [25] гражданами и юридическими лицами финансовой поддержки деятельности, способствующей выдвижению и избранию кандидата, зарегистрированного кандидата, федерального списка кандидатов, но только через соответствующие избирательные фонды. Суд также указал, что в случае, если под признаки предвыборной агитации подпадают действия граждан, политических общественных объединений, совершаемые со дня официального опубликования Указа Президента РФ о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ до регистрации кандидатов, списка кандидатов, то в этом случае данные действия признаются незаконными, что является основанием для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов.
Немаловажным замечанием Верховного Суда РФ явилось также и положение о том, что иные участники избирательного процесса (в том числе избиратели) не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации*.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривавший дело по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации норм избирательного законодательства, которыми установлен запрет на проведение гражданами лично предвыборной агитации, направленной против всех включенных в избирательный бюллетень кандидатов, за счет собственных денежных средств, указал, что “...деятельность, направленная на склонение избирателей к выражению при голосовании недоверия всем включенным в избирательный бюллетень кандидатам, была определенно и недвусмысленно отнесена федеральным законодателем к предвыборной агитации” (курсив мой. - А.М.). Однако федеральное законодательство не регламентирует осуществление гражданами предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных денежных средств, что может рассматриваться как абсолютный запрет для граждан проводить такую агитацию. Такой запрет, установленный в пункте 5 статьи 48 и статье 58 Федерального закона об основных гарантиях, части 7 статьи 63 и статье 66 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, был расценен
Конституционным Судом Российской Федерации как чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации, поэтому не отвечающее требованиям определенности и недвусмысленности, и был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (ч. 1 и 4) и 55 (ч. 3).
Рассмотрев это дело, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов .
В свою очередь, федеральный законодатель, не дожидаясь решения Конституционного Суда Российской Федерации и признавая фактическую невозможность установления разумного механизма такого правового регулирования, исключил из понятия предвыборной агитации деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)**. Внесенные изменения, несмотря на их несомненную значимость, все же являлись половинчатыми, поскольку в избирательном законодательстве сохранялись нормы о возможности голосования избирателей против всех кандидатов, списков кандидатов. Тем самым формально допустимая и фактически осуществляемая во время выборов предвыборная агитация против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) способна была поставить под сомнение конституционно охраняемые права, свободы граждан, а также саму ценность демократических выборов. [26]
Логическим разрешением возникшей коллизии стала отмена формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)*.
При определении содержания понятия предвыборной агитации немаловажным является и постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7-П, вынесенное по делу о проверке конституционного ряда положений статей 48, 51,52, 54, 58 и 59 Федерального закона об основных гарантиях. Поводом к рассмотрению указанных выше норм избирательного законодательства, касающихся проведения предвыборной агитации, стал запрос Государственной Думы Астраханской области. Дума полагала, что положения перечисленных норм избирательного законодательства противоречат Конституции Российской Федерации, так как не предоставляют возможности гражданину, который не является кандидатом и не выступает от имени кандидата или избирательного объединения, проводить предвыборную агитацию без привлечения средств избирательного фонда, самостоятельно оплачивая соответствующие расходы. При этом предметом рассмотрения по данному делу не являлись законоположения, касающиеся ведения гражданами агитации против всех кандидатов (всех списков кандидатов).
В правовой позиции по данному делу Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что граждане не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия, поэтому в тех случаях, когда они не являются кандидатами и не выступают от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, они вправе проводить предвыборную агитацию в формах и методах, не требующих финансовых затрат. Это может быть организация агитационных публичных мероприятий и участие в них, осуществление устной агитации, агитирование иными способами.
Вместе с тем, признавая не противоречащими Конституции Российской Федерации положения вышеприведенных норм избирательного законодательства, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что запрет на самостоятельное, то есть помимо избирательных фондов, финансирование гражданами предвыборной агитации обусловлен необходимостью обеспечения прозрачности финансирования выборов как условия равенства кандидатов и свободного формирования мнения избирателей[27] [28].
Особая целевая направленность предвыборной агитации служит делу правильного установления содержания этого понятия. По этой причине справедливым видится утверждение Верховного Суда Российской Федерации о том, что вся предвыборная агитация фактически сводится к возможному психологическому воздействию агитационных мероприятий на избирателей[29]. В этом состоит основная цель предвыборной агитации.
Указанный характерный признак предвыборной агитации не раз позволял в процессе правоприменения разрешать сложные ситуации на практике. Так, в ходе судебного заседания Верховным Судом РФ, рассматривавшем один из избирательных споров, был установлен факт оплаты демонстрации художественного фильма из избирательного фонда одного из кандидатов. Несмотря на то, что один из характерных признаков предвыборной агитации был установлен (оплата из избирательного фонда), суд не признал демонстрацию художественного фильма предвыборной агитацией, поскольку при его показе зрителей не призывали голосовать за кандидата[30].
Изложенное может быть подытожено с учетом анализа правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П. В данном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации определил, что в свете характерного признака понятия предвыборной агитации, заключающегося в особой целевой направленности предвыборной агитации, а именно - имеющей целью побудить или побуждающей к голосованию избирателей определенным образом, должно осуществляться толкование и применение соответствующих норм. Как указал Конституционный Суд РФ в качестве агитационных можно рассматривать только такие деяния, относительно которых будет установлена агитационная цель в их совершении . Основываясь на правовой позиции Верховного Суда РФ, высказанной им при рассмотрении одного из судебных споров, можем резюмировать, что распространяемая информация и материалы не должны содержать агитационных призывов, поскольку в противном случае их следует признавать агитационными**.
При рассмотрении признака целевой направленности предвыборной агитации существенным замечанием будет суждение о том, что направленность на обозначенный результат в деятельности, содержащей признаки предвыборной агитации, должна носить характер массовости. На это же не раз обращал внимание Верховный Суд РФ, указывая на массовый характер распространения агитационной продукции и материалов . Именно деятельность, которая содержит в себе признаки предвыборной агитации и направлена на передачу избирателям определенного рода информации, отличается способностью наибольшего охвата избирателей. Прогнозируемый результат, таким образом, зависит от масштабности проводимого воздействия. Поэтому массовость важна не только при распространении агитационных материалов, но и для любой деятельности, которая осуществляется на данной стадии избирательного процесса и содержит в себе признаки предвыборной агитации.
Следует учитывать при рассмотрении этого вопроса немаловажную правовую позицию Верховного Суда РФ.
Суд, в частности, указал, что “сама по себе массовость распространения печатного материала, при отсутствии в нем признаков предвыборной агитации, не свидетельствует о том, что он является агитационным...” . Иными словами, критерий массовости не может служить бесспорным доказательством осуществления деятельности, содержащей признаки предвыборной агитации.Здесь же среди немногочисленных постановлений судов можем указать на определение Верховного Суда РФ от 31 марта 2000 года по делу № 46-Г00-2 по кассационной жалобе К.Н. Глодева на решение Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 17 декабря 1999 года по жалобе К.Н. Глодева об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ В.Т. Волова. Рассматривавший спор по первой инстанции Самарский областной суд установил, что В.Т. Волов действительно нарушил правила проведения предвыборной агитации: выпускал и распространял агитационные материалы (афиши и приглашения на концерт) без соблюдения установленного порядка (отсутствие в материалах выходных данных, непредоставление экземпляров в избирательную комиссию и др.), за что кандидат Т.В. Волов был привлечен окружной избирательной комиссией к ответственности в виде вынесения ему предупреждения. Верховный Суд РФ оставил без изменения решения суда первой инстанции, согласившись с позицией суда о том, что “количество афиш и приглашений на концерт было незначительным и не все они были использованы по назначению...” .
Иными словами, суды с учетом критерия массовости должны расценивать вредные последствия нарушений правил проведения предвыборной агитации, что позволит принимать объективные и справедливые решения***.
Изложенное позволяет также утверждать, что сами по себе факты нарушений правил проведения предвыборной агитации безусловным основанием для применения санкций конституционно-правовой ответственности не являются[31]. Использовать предлагаемый критерий массовости следует с учетом разных факторов конкретной правоприменительной ситуации (вид информации, характер нарушения, способ распространения, доступность источников информации, способность источников к массовому воздействию на избирателей, характер последствий правонарушения и т.д.).