§ 1. Концепция правового регулирования предвыборной агитации

В общем плане предвыборная агитация определяется в п. 4 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая к голосованию за кандидата (список кандидатов) или против него (них).

Глава VII указанного Федерального закона, соответствующие нормы других избирательных законов регламентируют содержание предвыборной агитации и правила ее проведения. Так, в п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона содержится закрытый перечень (шесть подпунктов) действий, признаваемых агитацией. К ним относятся: призывы голосовать за или против кандидата, список кандидатов; выражение предпочтения кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за кого голосовать (кроме опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения); описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата, списка кандидатов; распространение информации с явным преобладанием сведений о кандидате, избирательном объединении в сочетании с негативными или позитивными комментариями; распространение информации о непрофессиональной (неслужебной) деятельности кандидата или об исполнении им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению.

Многие из этих положений позволяют вкладывать в них на практике разное содержание.

Определяя круг субъектов проведения предвыборной агитации, закон непоследователен. Согласно п. 1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав право проведения предвыборной агитации предоставлено гражданам и общественным объединениям, из других его норм следует, что этот перечень субъектов агитации не является исчерпывающим. Установлены запреты и ограничения на проведение предвыборной агитации (гражданам до 18 лет, государственным органам, органам местного самоуправления, воинским частям, военным учреждениям и др. (п. п. 6 - 8 ст. 48 указанного Федерального закона). При этом одни запреты и ограничения имеют абсолютный характер, т.е. полностью исключают осуществление предвыборной агитации в течение всей избирательной кампании, другие частичный (например, государственным и муниципальным служащим запрещено проводить предвыборную агитацию при исполнении своих обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного (служебного) положения, а представителям религиозных объединений - при совершении обрядов и церемоний).

Лишены агитационной правосубъектности лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 указанного Федерального закона. Речь идет о лицах, злоупотребляющих свободой массовой информации. В свою очередь, названный пункт имеет очень широкое содержание. Он требует, чтобы предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) не содержали призывы к совершению деяний, определяемых в ст.

В силу п. 1.1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав при проведении предвыборной агитации также не допускается злоупотребление свободой массовой информации в иных, чем указанные в п. 1 этой статьи, формах. Однако о каких иных формах идет речь, закон не уточняет. Запрещается агитация, нарушающая законодательство РФ об интеллектуальной собственности.

Поскольку нормы гл. VII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав регламентируют проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством публичных мероприятий и иным образом и называют кроме избирателей и кандидатов избирательные объединения, организации средств массовой информации, другие организации, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, возникает вопрос: являются ли они также субъектами агитационной деятельности? Едва ли подлежит сомнению агитационная правосубъектность избирателей, т.е. совершеннолетних граждан. Пункт 2.1 ст. 48 указанного Федерального закона говорит о признаваемых предвыборной агитацией действиях, совершаемых представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, т.е. как минимум журналисты признаются субъектами агитационной деятельности.

Избирательное законодательство запрещает государственным органам проводить предвыборную агитацию в любой форме (ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, ст. 55 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Тем не менее ряд представительных органов государственной власти субъектов РФ приняли обращения в поддержку кандидатов в депутаты от одной из партий. Президент РФ и главы многих субъектов РФ, являющиеся единоличными государственными органами, вели предвыборную агитацию как кандидаты в депутаты.

Поскольку один и тот же гражданин может иметь и статус избирателя, и статус лица, замещающего государственную должность, и статус журналиста (представителя средства массовой информации), и статус члена (члена руководящего органа) политической партии и т.д., на выборах возникает проблема содержания и объема его прав на предвыборную агитацию, иерархии этих прав в зависимости от статуса.

Граждане и общественные объединения вправе проводить предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и методах (п. 1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Это означает, что выбор форм и методов агитации принадлежит гражданам и общественным объединениям, но закон может как регламентировать их осуществление, так и не допускать те или иные действия как агитационные. Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2001 г. (дело N 38-Г01-12) признан обоснованным вывод Тульского областного суда о соответствии ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. положения областного избирательного закона о том, что граждане, не являющиеся зарегистрированными кандидатами, вправе проводить предвыборную агитацию лично и только посредством массовых агитационных мероприятий. Верховный Суд РФ указал, что участие граждан в агитации через средства массовой информации предусмотрено лишь с согласия кандидатов, избирательных объединений и оплаты такого участия из избирательного фонда. Впоследствии эта позиция поддержана Конституционным Судом РФ. Однако следует уточнить, что законодательство не запрещает гражданам агитацию и в иных формах (пикетирования, распространение печатной продукции, агитационные беседы с другими избирателями и многое другое).

Последние изменения избирательного законодательства вводят категорию лиц, которые вправе проводить предвыборную агитацию от имени кандидата, избирательного объединения. От имени кандидата такую агитацию вправе проводить только его доверенные лица и уполномоченные им представители.

Агитация может осуществляться с использованием средств массовой информации как электронных, так и печатных в зависимости от уровня выборов, посредством публичных (массовых) мероприятий (митинги, собрания, шествия и др.), с помощью печатных, аудиовизуальных и иных материалов, а также иными не запрещенными законом методами.

Пункт 2 ст. 43 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, ч. 3 ст. 48 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", п. 2 ст. 43 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" запрещают депутатам представительных органов всех уровней быть доверенными лицами кандидатов, политических партий и участвовать от имени и по поручению кандидатов на выборные должности в агитационных мероприятиях на радио и телевидении. Запрет для депутатов быть доверенными лицами политической партии или кандидата, выдвинутого партией, и участвовать в агитационных мероприятиях через средства массовой информации противоречит курсу на партизацию выборов, в соответствии с которым персональная борьба отходит на второй план, а соревнование идет в первую очередь между политическими партиями.

При этом справедливо наблюдается иной подход применительно к кампании референдума. Пунктом 8.1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав установлено, что лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить агитацию по вопросам референдума, в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Поскольку депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, избранные по спискам политических партий, являются наиболее активными и грамотными представителями этих партий, то фактически лишение их права участвовать в агитации в поддержку своей партии противоречит смыслу избирательной кампании. На практике такие запреты часто не соблюдаются и порождают конфликты.

Думается, что лицо, занимающее государственную должность РФ (кроме Президента РФ, депутатов Государственной Думы), субъекта РФ (кроме депутатов региональных парламентов) или выборную муниципальную должность (кроме депутатов местных представительных органов) после регистрации в качестве кандидата на выборную должность должно уходить в отпуск за свой счет на период до дня голосования включительно. Такая норма была в избирательном законодательстве до 2005 г.

Выборы показывают неэффективность норм избирательного законодательства, запрещающих использовать преимущества должностного или служебного положения в агитационной кампании. Выступления кандидатов, занимающих высокие должности в исполнительных органах власти, широко освещаемые в средствах массовой информации, квалифицируются не как агитационные, а как элементы обычной работы руководителя, не имеющие отношения к выборам. При этом создается весьма позитивный образ руководителя, который, разумеется, оказывает влияние на оценку кандидата на выборную должность. Использование школьников для передачи информации об агитационных мероприятиях не рассматривается как правонарушение. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 6 марта 2006 г. (дело N 39-Г06-25) определил, что внесение учащимися по указанию администрации школы информации о проведении предвыборной встречи кандидатов с избирателями не свидетельствует о нарушении избирательного законодательства кандидатом К., поскольку учащиеся школы не привлекались к предвыборной агитации.

Европейский суд по правам человека в судебном решении по делу "Гитонас и другие против Греции" 1997 г. сделал вывод о том, что "практически очень трудно доказать, что нахождение на государственной службе было использовано в избирательных целях" . Принципам равных и справедливых выборов в большей мере соответствовала бы практика тех стран, где любая информация о кандидатах и партиях в период избирательной кампании считается агитацией. Целесообразно закрепить в избирательном законодательстве положение о том, что в течение агитационного периода в средствах массовой информации, т.е. 28 дней до субботы накануне дня голосования, любую информацию в средствах массовой информации о зарегистрированном кандидате, зарегистрированном списке кандидатов политической партии следует считать предвыборной агитацией.

--------------------------------

Европейский суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. Т. 2. С. 459.

Известно, что важную роль в формировании мнения избирателей играют средства массовой информации, которые как информируют о выборах, так и используются политическими партиями, кандидатами для ведения предвыборной агитации.

Действующее законодательство позволяет под видом информирования в средствах массовой информации о профессиональной деятельности человека, дифференциации этой информации по времени и другим параметрам в отношении различных людей, являющихся кандидатами на выборные должности, оказывать очень сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей. В итоге партия, в список кандидатов в депутаты от которой входит много руководителей исполнительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней и имеющая по этой причине преимущественный доступ к средствам массовой информации с государственным участием в течение всей избирательной кампании, находится в привилегированном положении по отношению к другим партиям, участвующим в выборах. Этот факт зафиксировали международные наблюдатели на федеральных выборах. Однако финансируемый из федерального бюджета Российский центр избирательных технологий при ЦИК РФ проводит по изобретенной им и не признанной за рубежом методологии мониторинг средств массовой информации, данные которого стремятся доказать обратное. Судебное понимание равного доступа к средствам массовой информации, как будет показано далее, не вносит ясности в решение этой проблемы.

Свободному формированию мнения избирателей о партиях и кандидатах препятствовало внедрение в общественное сознание тезиса о том, что голосование 2 декабря 2007 г. являлось референдумом о доверии Президенту РФ. Между тем законодательство проводит большие различия между институтами выборов и референдума. Более того, оно запрещает одновременное проведение общенациональных выборов и референдума, использование референдума для решения вопросов, касающихся конкретных должностных лиц. Публикации, включая публикацию 2 декабря 2007 г. в 21 час ОАО "Первый канал", данных опросов общественного мнения в средствах массовой информации осуществлялись с нарушением правил, установленных п. 2 ст. 46 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Избирательное законодательство с декабря 2006 г. практически запрещает зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям использовать эфирное время на телевидении для размещения негативной информации о других кандидатах, избирательных объединениях (п. 5.2 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 5.2 ст. 62 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях: распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Речь идет о запрете использовать эфирное время при агитации на телевидении для критики оппонентов. Однако такие действия разрешены при агитации в других формах: на радио, в листовках, во время публичных мероприятий и т.д. Таким образом, возможности зарегистрированных кандидатов, политических партий при агитации на телевидении необоснованно ограничены, что нарушает гарантированную Конституцией РФ свободу мысли и слова, является принуждением к отказу от своих мнений и убеждений.

Содержание этих положений избирательного законодательства, конституционность которых весьма сомнительна, получило на практике весьма широкое толкование, позволяющее избирательным комиссиям, руководителям государственных органов, взаимодействующих со средствами массовой информации, вмешиваться в содержание и изложение представленного отдельными партиями агитационного материала. Вследствие чего ряд политических партий вынуждены были либо вносить исправления в подготовленные для трансляции агитационные материалы, либо заменять их другими, либо терять часть эфирного времени.

Избирательное законодательство требует публикации в средствах массовой информации предвыборной программы политической партии. Поэтому одной из главных целей дебатов как формы предвыборной агитации является донесение до избирателя положений этой программы. Освещаемые в электронных средствах массовой информации дебаты - наиболее эффективная форма донесения до избирателя положений предвыборной программы, позволяющая при этом избирателю сравнить основные их положения. Отказ той или иной политической партии от участия в предвыборных дебатах лишает избирателей таких возможностей. Поэтому назрела необходимость закрепления обязанности на участие представителей политических партий в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на телевидении и радио. Отказ от участия в таких мероприятиях мог бы повлечь уменьшение бесплатного эфирного времени для данного участника выборов на четверть, а повторное уклонение от дебатов - утрату права на бесплатное эфирное время и обязанность оплатить использованный эфир.

Таким образом, закрепив достаточно широкий круг субъектов агитационной деятельности, избирательное законодательство дифференцирует права этих субъектов, прежде всего в части доступа к агитации через средства массовой информации, а также идет по пути расширения ограничений и запретов в части содержания агитационных материалов.

Нуждаются в регламентации правила, по которым происходят совместные агитационные мероприятия, публикация иных агитационных материалов в эфире, а также определение стоимости эфирного времени. Это касается решения вопросов о публикации материала в прямом эфире или в записи, сроках представления материала, порядке оформления документов для допуска к эфиру лиц, выступающих по поручению кандидата, политической партии и круге таких лиц, отборе тем совместных агитационных мероприятий, определении ведущего журналиста, его правах и обязанностях. В настоящее время отношения по предоставлению соответствующего эфира регулируются внутренними нормами телерадиовещательных компаний, которые не публикуются, недоступны и непонятны кандидатам, политическим партиям, трактуют избирательное законодательство только в интересах самой телерадиокомпании или правящей политической партии. Так, например, перевод опубликованных расценок за 30 секунд эфира в зависимости от величины рейтинга в реальную стоимость для партии нескольких минут конкретного эфирного времени - задача, решение которой известно только самой телерадиокомпании.

Практика прошедших федеральных избирательных кампаний показывает необходимость законодательного установления периода времени, который собирает на радио и телевидении наибольшую аудиторию. В настоящее время он определяется по усмотрению самой телерадиокомпании по неизвестным законодательству критериям, что влечет весьма субъективные оценки, которые не могут быть опровергнуты в суде. Следовало бы отнести к такому периоду промежутки с 7 до 8 часов и с 19 до 23 часов местного времени.

Следует принять федеральный закон о политической рекламе, который будет регулировать отношения по изготовлению и распространению политической рекламы, в том числе агитационных материалов. Он укрепит понятийный аппарат в области видов и форм политической рекламы. Рекламопроизводители и рекламораспространители пользуются терминами, многие из которых не известны ни законодательству, ни избирателям (например, баннер, брандмауэр, штендер и т.п.) или трактуются по-разному. Тем не менее они употребляются в текстах договоров.

--------------------------------

Выносная щитовая конструкция.