3.3. Порядок использования и охраны земель населенных пунктов.

Из многоцелевого назначения земель населенных пунктов вытекает многообразие правовых форм использования этих земель, которые зависят от целевого назначения земельных участков. Для этой категории земель характерно большое разнообразие видов использования земель, среди которых существуют виды, свойственные только землям населенных пунктов, и виды, которые могут осуществляться на землях других категорий.

Право собственности на земли населенных пунктов возникает по общим правилам. Законодательство не устанавливает каких-либо ограничений и запретов по передаче земель в частную собственность в зависимости от типа населенного пункта, уровня его социально-экономического развития и других признаков.

Земельные участки могут предоставляться любым юридическим и физическим лицам для любых целей в пожизненное наследуемое владение, постоянное и временное пользование, частную собственность. Формы использования земель и субъекты определяются по общим правилам. Существуют специальные ограничения по передаче земель в частную собственность в населенных пунктах (ст. 38 Кодекса о земле). В основном это земли, предназначенные для общих нужд всего населения, а также земли, для которых установлены градостроительные ограничения.

Не передаются в частную собственность следующие земли:

а) общего пользования, в том числе сенокосные, пастбищные и другие угодья, используемые для общих нужд;

б) земельные участки, передаваемые гражданам в частную собственность, если градостроительными проектами предусмотрено иное целевое использование этих участков;

в) земли населенных пунктов на площадях залегания разведанных и в установленном порядке утвержденных месторождений полезных ископаемых.

Специальных ограничений по предоставлению земельных участков в пожизненное наследуемое владение и пользование, как правило, не имеется. Однако, использование отдельных видов земель населенных пунктов в различных поселениях имеет свои особенности.

Законодательство выделяет в составе земель населенных пунктов земли сельскохозяйственного назначения как самостоятельный вид. По своей принадлежности эти земли могут быть включены в общую категорию земель сельскохозяйственного назначения, так как, во-первых, соответствуют признакам, указанным для земель данной категории, во-вторых, законодательство не ограничивает территориальное местоположение сельскохозяйственных земель. Поэтому данный вид земель имеет двойственное положение.

Нахождение этих земель в пределах черты населенных пунктов налагает на их использование определенные ограничения, связанные с потребностями развития населенных пунктов.

Во-первых, использование земель сельскохозяйственного назначения подчиняется требованиям градостроительного зонирования населенных пунктов. В градостроительном законодательстве предусмотрено выделение на территории населенных пунктов сельскохозяйственных зон. Эти зоны представляют собой территории с преобладанием земель и объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения сельского хозяйства, выпаса скота и сенокошения до принятия решения об изменении вида использования этих территорий в соответствии с генеральным планом и иной градостроительной документацией (ст.50 Закона об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности).

Во-вторых, по действующему законодательству земли сельскохозяйственного назначения имеют особый правовой режим, независимо от того, где они находятся. Этот режим сохраняется после изъятия земель. Земельное законодательство не устанавливает особенностей изъятия земель сельскохозяйственного назначения в населенных пунктах, что может создавать противоречия между приоритетом сельскохозяйственного землепользования и градостроительным требованиям использования земель населенных пунктов. Целесообразно было бы предусмотреть порядок изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения при необходимости изъятия этих земель для других нужд населенного пункта.

В литературе обосновывалась точка зрения о нецелесообразности объединения сельскохозяйственных угодий, расположенных в пределах населенных пунктов, с землями сельскохозяйственного назначения, и установлении четких критериев разграничения земель сельскохозяйственного использования в составе земель поселений и земель сельскохозяйственного назначения как самостоятельной категории. [87] Это мнение представляется обоснованным.

В-третьих, использование земель сельскохозяйственного назначения зависит от вида населенного пункта. Существуют законодательные ограничения по целям использования этих земель. В соответствии со ст. 112 Кодекса о земле к землям сельскохозяйственного назначения в городах относятся земли, предоставленные или предоставляемые колхозам, совхозам, другим юридическим лицам для ведения товарного сельского хозяйства, а также гражданам для огородничества, выпаса скота и сенокошения. В сельских населенных пунктах эти земли могут использоваться для огородничества и других целей, предусмотренных градостроительной документацией (ст.104 Кодекса о земле). Правовой режим этих земель требует уточнения.

Земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения в населенных пунктах имеют правовой режим, соответствующий аналогичной категории земель, к которой они могут относиться по вторичным признакам. Эти земли могут предоставляться юридическим и физическим лицам, для выполнения возложенных на них задач (ст. 115 Кодекса о земле), то есть размещения объектов специального назначения.

Особенности использования этих земель определяются их отнесением к различным функциональным зонам на территории населенного пункта. Земельные участки из земель данного вида могут располагаться не только в производственной зоне, зоне транспортной, инженерной инфраструктуры, зоне специального назначения, но и при определенных условиях в жилой зоне (ст. 50 Закона об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности). В связи с этим возникает вопрос о соотношении земель данного вида, предоставляемых для строительства и эксплуатации промышленных и иных объектов, и земель застройки, на которых предусмотрено строительство промышленных строений и сооружений.

Действительно, в соответствии со ст. 50 Закона об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности на территории жилой зоны могут размещаться промышленные объекты, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредного воздействия на окружающую среду. Представляется, что характеристика самого объекта не является решающим признаком для вида земель. Предоставление участков для специальных несельскохозяйственных нужд свидетельствует о принадлежности этого участка к землям промышленности, транспорта, связи и иного назначения.

В составе земель поселений выделяются земли, занятые лесами, которые обслуживают правовой режим лесов и по своему назначению включается в состав земель лесного фонда. Земельные участки населенных пунктов, занятые лесами, представляют собой территорию в пределах черты населенного пункта, покрытую лесом, а также не покрытую лесом, но предназначенные для ведения лесного хозяйства.

Лесное законодательство[89] устанавливает особенности ведения лесного хозяйства для городских лесов, которые относятся к санитарно-гигиеническим и оздоровительным лесам первой группы (ст. 16 Лесного кодекса Республики Беларусь, далее – Лесной кодекс). В эту же категорию включены леса других населенных пунктов. Однако земли, на которых они расположены, не выделяются в самостоятельный вид.

Городские леса и занятые ими земли используются преимущественно для отдыха граждан, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. Экологическое назначение этих территорий влияет на порядок ведения лесного хозяйства. Ведение лесного хозяйства в этих лесах осуществляется в соответствии с проектами лесоустройства, специально разрабатываемыми лесоустроительной организацией. Решением местных исполнительных и распорядительных органов городские, курортные леса и лесопарковые части зеленых зон могут закрепляться за лесохозяйственными и другими организациями, в том числе садоводческими товариществами, для поддержания в них надлежащего санитарного состояния (ст.

В соответствии с градостроительным законодательством земельные участки, занятые лесами в населенных пунктах, относятся к рекреационным зонам, поскольку иных охраняемых территорий градостроительное законодательство не выделяет. Существует некоторая неупорядоченность использования данного вида земель, связанная с тем, что их использование не ограничено только рекреационными целями.

Среди земель населенных пунктов выделяют особый вид земель, названный землями общего пользования. Они состоят из земельных участков, используемых в качестве путей сообщения, для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения, кладбищ и других земельных участков, предназначенных для коммунально-бытовых нужд (ст. 111 Кодекса о земле).

Земли общего пользования могут включаться в состав любой территориальной зоны населенного пункта. При этом они сохраняют некоторые неизменные черты в правовом режиме. Так, земельные участки данного вида используются исключительно в интересах населения или для обслуживания специфических нужд поселения, отмечает Лисина Н.Л.[90] Это земли и объекты, которые должны пребывать в общественном пользовании.

В отношении этих земель может осуществляться право общего пользования землей, которое регламентировано ст. 263 ГК. В соответствии с этой нормой граждане имеют право свободно, без каких либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в собственности Республики Беларусь.

При этом нельзя отождествлять право общего пользования землями, которое может осуществляться и на землях других категорий, и пользование землями общего пользования в населенных пунктах, которое может рассматриваться как одна из разновидностей такого права. Для данного вида земель населенных пунктов могут устанавливаться изъятия, не свойственные праву общего пользования землей.

Если участки предоставлены для размещения объектов общественного назначения, для которых необходимо предоставление земельного участка, он отводиться в установленном порядке. Права на землю и размер участка будет определяться по общим правилам земельного законодательства.

Например, отвод земельных участков для размещения мест погребения, на которых могут размещаться, в том числе, общественные кладбища, осуществляется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, в соответствии с градостроительными проектами. Размер земельного участка для размещения места погребения определяется исходя из градостроительных норм и с учетом количества жителей данного населенного пункта.[91]

Факт отвода участка не может рассматриваться как препятствие для отнесения земель к землям общего пользования, но будет влиять на содержание прав и обязанностей по их использованию.

Правовой режим земель общего пользования законодательством регламентирован недостаточно, особенно в части того, какие земли и на каких условиях относятся к этому виду. Поэтому существуют проблемы разграничения земель общего пользования с другими землями, особенно предназначенными для застройки.

Земли застройки состоят из земель застроенных и подлежащих застройке жилыми, культурно-бытовыми, промышленными, административными и иными строениями и сооружениями (ст. 110 Кодекса о земле). Эти земли могут предоставляться юридическим и физическим лицам для строительства соответствующих объектов, или находиться в ведении исполнительных и распорядительных органов до решения об их застройке.

Существуют общие требования по использованию земельных участков, предназначенных под застройку, установленные земельным и градостроительным законодательством.

Во-первых, предварительное согласование места размещения объекта строительства, которое проводят исполнительные и распорядительные органы.[92]

Во-вторых, нормирование размеров земельных участков.

В-третьих, наличие разрешительной документации на строительство.

В-четвертых, возможность конкурсного распределения земельных участков.

Градостроительное положение земель застройки увязано с существованием, в первую очередь, таких территориальных зон как жилые зоны и общественно-деловые зоны.

Существенными особенностями обладает содержание прав на землю в населенных пунктах. Это связано с необходимостью обеспечения в населенных пунктах охраны окружающей среды, а также комплексного развития территории.

На землевладельцев, землепользователей в городах и поселках возлагаются дополнительные обязанности по благоустройству и озеленению, предусмотренные правилами, которые утверждаются местными исполнительными и распорядительными органами (ст.109 Кодекса о земле).

Так, предприятия, учреждения, организации, граждане и другие землевладельцы и землепользователи, имеющие во владении или пользовании земельные участки, обязаны за счет собственных средств проводить необходимые работы по их благоустройству и озеленению. Благоустройство и содержание земельного участка и прилегающей к нему территории включают в себя:

устройство тротуаров и подъездов, их ремонт и содержание;

содержание открытых водоотводов;

содержание собственной закрытой ливневой канализации предприятий и организаций до места подключения в общегородской коллектор;

устройство и содержание малых архитектурных форм (скамеек, фонтанов, цветников и т.п.);

устройство турникетов (по требованию органов ГАИ), их содержание;

озеленение (устройство газонов, цветников, их ремонт и содержание, посадка деревьев, их содержание и снос аварийных);

содержание встроенно-пристроенных общественных туалетов;

устройство ограждений (по согласованию с органами архитектуры) и их содержание;

содержание фасадов зданий и сооружений в соответствии с их проектным решением;

ежедневную санитарную уборку и очистку территории;

уборку снега и льда с проезжей части и тротуаров в зимнее время года.[93]

Особенности обращения с объектами растительного мира на землях населенных пунктов устанавливаются местными исполнительными и распорядительными органами по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь и Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь. Общие требования в этой области установлены законодательством о растительном мире.[94]

Предприятия, организации и учреждения, имеющие на своих территориях зеленые насаждения, обязаны:

обеспечивать полную сохранность существующих зеленых насаждений от повреждений и уничтожений;

обеспечивать за свой счет проведение своевременного квалифицированного ухода и работ по реконструкции (капремонту) зеленых насаждений согласно действующим нормативным документам, привлекая к выполнению этих работ специализированные предприятия по озеленению;

не допускать загрязнения территорий, на которых произрастают зеленые насаждения, бытовыми и промышленными отходами, строительным мусором, стоками и другими вредными для растений веществами;

иметь паспорта на каждый зеленый объект и вносить ежегодно, по состоянию на 1 января, в паспорт все текущие изменения, происшедшие в зеленых насаждениях (прирост и ликвидация зеленых насаждений, посадка и убыль деревьев, кустарников и др.);

новые посадки деревьев и кустарников, реконструкцию зеленых насаждений, изменение планировки участков зеленых насаждений производить по согласованию с органами архитектуры.

Предприятиям и организациям, домоуправлениям и гражданам запрещается самовольная вырубка, снос и обрезка деревьев и кустарников, уничтожение цветников и газонов.[95]