3.1. Понятие и признаки земель населенных пунктов.

В земельном законодательстве к землям населенных пунктов относятся земельные участки, предоставленные для развития сельских населенных пунктов, городов и поселков городского типа, других населенных пунктов в пределах установленных для них границ (ст.

Следовательно, эта категория земель предназначена для размещения и развития населенных пунктов, существующих на территории Республики Беларусь. Ключевым понятием, с которым связывается существование этой самостоятельной категории земель, является населенный пункт.

Юридическое определение понятия населенных пунктов и их классификация дается в административном законодательстве. Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь»[64] определяет населенный пункт как компактно заселенную часть территории Республики Беларусь, место постоянного жительства граждан, имеющую необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан жилые и иные здания и сооружения, собственное наименование и установленные в соответствующем порядке территориальные пределы.

В законодательстве других стран для обозначения земель этой категории применяется понятие «земли поселений». Так, Земельный кодекс Российской Федерации к землям поселений относит земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.

В белорусском законодательстве термин «поселения» применительно к местам массового проживания населения не употребляется. Представляется, что оба этих понятия могут рассматриваться как равнозначные, различия между ними не имеют правового характера. Однако, термин «поселение» больше отражает градостроительную сущность населенных пунктов, которые занимают определенное место в системе расселения.

Двойственное назначение населенных пунктов как центров административно-территориального устройства и центров территориального расселения недостаточно учитывается при классификации населенных пунктов. Так, административное законодательство устанавливает классификацию населенных пунктов в соответствии с их административным статусом. Градостроительная классификация населенных пунктов в соответствии с их ролью в территориальном расселении не закреплена.

Обязательный признак населенного пункта – наличие собственной земельной территории, которая используется для нужд поселений. Для определения правового режима необходимо учитывать общее целевое назначение земель этой категории, которое выражает главную цель использования этих земель.

В советской юридической литературе указывалось на то, что земли населенных пунктов используются как производственно-операционный базис, то есть как место для проживания населения, производственной и иной деятельности людей, удовлетворения их культурно-бытовых и иных нужд.[65] Такой подход предполагает использование земель населенных пунктов для размещения объектов жизнедеятельности населения, производственной и социальной инфраструктуры как своего рода фундамента.

Это было связано с тем, что долгое время земли населенных пунктов не составляли единого правового образования. Часть земель сельских населенных пунктов входила в состав земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому эту категорию составляли в основном земли населенных пунктов, не отнесенных к сельским. При этом недостаточно учитывается природно-ресурсовое назначение земель этой категории.

Как отмечает Н.Л. Лисина, земли поселений являются, прежде всего, местом обитания населения государства. Рассматриваемый признак земель поселений основан на учете земли как основы жизни и деятельности человека.[66] Поэтому земли населенных пунктов в современной юридической литературе рассматриваются с эколого-экономических позиций, то есть в качестве пространственного (территориального ресурса).

Выполняя функцию пространственно-операционного базиса, земли населенных пунктов выступают как природный ресурс, используемый в градостроительной деятельности. Земли населенных пунктов – составная часть территорий населенных пунктов, которые можно рассматривать как природно-антропогенное образование. Именно в таком качестве, а не только как административная территория, земли населенных пунктов следует рассматривать в земельных отношениях.

Таким образом, общее целевое назначение этих земель заключается в том, что они являются территориальным ресурсом для градостроительной деятельности, в процессе которой осуществляется территориальное расселение. Размещение и развитие поселений всех видов и рангов на территории Республики Беларусь, в том числе потребности в земельной территории для населенных пунктов, определяются долгосрочными градостроительными проектами общего планирования. К таким проектам Закон Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности относит:

государственную схему комплексной территориальной организации Республики Беларусь;

схемы комплексной территориальной организации областей и иных административно-территориальных и территориальных единиц;

генеральные планы городов и иных населенных пунктов.

Классификация земель населенных пунктов проводится с учетом двух обстоятельств: административного статуса населенного пункта и функционального назначения земель.

В целом структура этой категории определяется в соответствии с административным статусом населенных пунктов, то есть в зависимости от их положения в системе административно-территориального устройства.

К числу населенных пунктов относятся города, поселки городского типа и сельские населенные пункты. Населенные пункты, в которых находятся местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, являются центрами соответствующих административно-территориальных единиц.

Административный статус населенных пунктов определяет особенности управления этими землями, что является элементом их правового режима.

По административному статусу в соответствии с классификацией населенных пунктов, которая дается в Законе Республики Беларусь от 5 мая 1998 года, земли этой категории включают (ст.101 Кодекса о земле):

земли городов;

земли поселков городского типа;

земли сельских населенных пунктов.

Земельное законодательство, устанавливающее правовой режим земель населенных пунктов, придерживается данной классификации. Однако, различия между землями различных видов населенных пунктов не являются существенными, и закреплены недостаточно четко. Это связано с тем, что все земли данной категории, независимо от статуса населенного пункта, выполняют одинаковые функции.

В юридической литературе ставится вопрос о нецелесообразности сохранения самостоятельных правовых режимов применительно к городским и сельским поселениям, что будет означать расчленение большой категории земель поселений, имеющей общие значимые признаки.[67] Этот вопрос может быть урегулирован в процессе совершенствования земельного законодательства.

Внутри черты поселений устанавливается состав земель по функциональному назначению с учетом того, что эти земли имеют многоцелевое назначение. В юридической литературе указывалось на комплексную цель использования этих земель - обслуживание разносторонних нужд населенных пунктов, каждый из которых представляет собой своеобразный социальный организм. Единство использования этих земель заключается в том, что оно должно сочетаться друг с другом, подчиняясь интересам населенного пункта.[68]

Многофункциональность земель населенных пунктов заключается в том, что они обеспечивают процесс расселения людей, используются для размещения производственных и социальных объектов, выполняют экологические функции в обеспечении устойчивости состояния окружающей среды.

Функциональные особенности этих земель отражаются в архитектурно-градостроительных классификациях, которые выделяют территории и зоны различного функционального назначения в пределах территорий.[69]

Внутренняя классификация земель населенных пунктов всех видов дается в ст.

· Земли застройки;

· Земли общего пользования;

· Земли сельскохозяйственного назначения;

· Земли, занятые лесами;

· Земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения.

Эта классификация позволяет сделать два вывода. Во-первых, некоторые виды земель населенных пунктов имеют двойственный правовой режим, относясь к нескольким категориям земель. Это земли сельскохозяйственного назначения, земли, занятые лесами, земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения. Во-вторых, внутренняя классификация земель населенных пунктов не полностью совпадает с делением земель на категории, так как учитывает градостроительные потребности.

Закон Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» от 5 июля 2004 г. выделяет следующие территориальные зоны по преимущественному функциональному использованию территорий населенных пунктов: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны транспортной и инженерной инфраструктуры, рекреационные зоны, сельскохозяйственные зоны, зоны специального назначения, иные территориальные зоны. Из указанного перечня видно, что градостроительная классификация территориальных зон населенных пунктов не совпадает с функциональным делением земель на виды. Так, законодатель не выделяет территории общего пользования, которые могут входить в каждую из этих зон.

Таким образом, виды территориальных зон следует отличать от видов земель, образующих данную категорию. В каждой зоне могут быть участки, относящиеся к разным видам земель.

Правильно отмечалось в юридической литературе, что содержание правового режима видов земель населенных пунктов и территориальных зон различно и не совпадает, так как имеет различные задачи.

Подразделение земель населенных пунктов на виды имеет задачу определить специальный правовой режим земель этой категории, то есть порядок использования земли как природного объекта, объекта собственности и хозяйствования, исходя из их основного целевого назначения.

Применительно к данной категории указывается на необходимость увязки критериев и порядка выделения различных земель, определения их целевого назначения и критериев и порядка выделения функциональных зон.[71] Вместе с тем, нельзя подменять классификацию земель, входящих в территорию населенного пункта, градостроительной классификацией на функциональные зоны.

К землям населенных пунктов относятся земли, находящиеся в черте населенного пункта, то есть в пределах их административно-территориальных или территориальных границ. Черта эта представляет собой внешнюю границу поселений, которая отделяет земли этой категории от других категорий.

Границами земель населенных пунктов являются:

1) Городская и поселковая черта, которая устанавливается на основе генерального плана и может иметь административное значение;

2) Граница сельских населенных пунктов, которая устанавливается в процессе землеустройства и имеет только территориальное значение.

Проблема определения оптимальных размеров земель населенных пунктов решается при разработке и утверждении градостроительных проектов развития населенных пунктов.

В земельном законодательстве отсутствует единообразие в определении понятия и назначения черты населенного пункта. В связи с этим надо обратить внимание на то, что, несмотря на неравнозначное положение земель городских и сельских поселений, существует единый порядок установления и закрепления границ этих населенных пунктов.

Порядок установления черты населенного пункта определяется не земельным, а градостроительным и административным законодательством. Населенные пункты имеют границы, которые устанавливаются на основе градостроительных проектов общего или детального планирования, и утверждаются теми органами, которые принимают эти градостроительные проекты.

К землям городов, кроме земель в пределах городской черты, могут относиться земли населенных пунктов, граничащие с землями городов, переданные в их состав (ст.105 Кодекса о земле).

В связи с этим необходимо разграничивать земли, находящиеся в границах населенных пунктов, и земли, находящиеся в ведении городских (районных) исполнительных и распорядительных органов, осуществляющих управление этими землями. На это различие и неопределенность границ населенных пунктов указывает А. Помелов.[72] Это различие влияет на принадлежность земель к определенной категории или виду, а также на порядок управления этими землями.

Населенные пункты и их земли учитываются и регистрируются в едином Реестре административно-территориальных и территориальных единиц, который является составной частью земельного кадастра и ведется Национальным кадастровым агентством и его органами на местах.[73]

Основанием для учета и регистрации городских и сельских населенных пунктов в едином Реестре административно-территориальных и территориальных единиц являются следующие документы:

административный акт, определяющий правовые последствия образования, изменения, упразднения, наименования, подчиненности, категории и местоположения населенных пунктов, их границ;

карта (план) населенного пункта с отображением его полного наименования, а также границ, согласованных со смежными административно-территориальными или территориальными единицами;

акт установления границ населенного пункта с приложением их описания и каталога координат поворотных точек.

Регистрация проводится путем внесения или аннулирования записи в регистрационную книгу административно-территориальных и территориальных единиц и дежурные кадастровые карты административно-территориального деления.

Следует отметить, что в данном случае производится учет земель населенных пунктов именно как составной части территориальных образований. Отграничение на местности земель, отнесенных к категории населенных пунктов, производится в процессе землеустройства.

Состав земель населенных пунктов как самостоятельной категории определен в Кодексе о земле несколько противоречиво. В соответствии со ст. 3 Кодекса о земле эта категория названа следующим образом – земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов), садоводческих товариществ и дачного строительства.

Земли садоводческих товариществ и дачного строительства, которые приравниваются к землям населенных пунктов, имеют принципиально иной правовой статус вследствие иного целевого назначения этих земель и нахождения их в основном вне пределов населенных пунктов.

В юридической литературе указывалось на неопределенность правового режима этих земель [74] Отличие правового режима земель коллективного садоводства и дачного строительства от земель населенных пунктов определяется их использованием преимущественно для сельскохозяйственных нужд. Называть территории садоводческих и дачных кооперативов временными поселениями можно лишь условно, так как законодательство Республики Беларусь такого типа поселений не выделяет.

Единственная возможность существования таких земель на территории населенных пунктов предусмотрена ст. 113 Кодекса о земле и касается садоводческих товариществ, расположенных в пределах городской черты. Возможность предоставления земель для дачного строительства на территории населенных пунктов законодательство не предусматривает.

Иначе обстоит дело в законодательстве Российской Федерации. В основном земли садоводческих товариществ и дачных объединений рассматриваются по их прямому назначению, то есть как сельскохозяйственные земли (ст.81 Земельного кодекса Российской Федерации). Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г. выделяет в пределах границ поселений зоны сельскохозяйственного использования, что дает право и гражданам иметь земельные участки для дачного строительства, коллективного и индивидуального садоводства в пределах территорий населенных пунктов.

Однако, как указывается в литературе, такое использование возможно лишь при определенных условиях и с существенными ограничениями.[75]

Такой подход был бы более последователен и для законодательства Республики Беларусь, однако он в настоящее время не может быть принят, из-за того, что земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в частную собственность (ст. 38 Кодекса о земле). Поэтому нужно более подробно определить условия, при которых земли садоводческих товариществ и дачного строительства могут находиться на территории населенных пунктов.