5.1. Понятие и признаки земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.
Законодательство не дает общего понятия земель этой категории. В нее включаются четыре самостоятельных и достаточно разнородных вида земель. Это обстоятельство не позволяет точно определить критерии отнесения земель к этой категории и их общее целевое назначение.
Целевое назначение земель, входящих в эту категорию, указывает только на то, что в основе лежат экологические признаки. Основанием для объединения земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения в одну категорию можно считать их экологическую значимость. Все эти земли являются материальной основой существования различных территорий экологического назначения и представляют собой составную часть природного комплекса соответствующей территории.
Земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения можно определить как земли особо охраняемых природных территорий и территорий, подлежащих специальной охране, в целях сохранения их экологических свойств. Специально необходимо подчеркнуть, что данную категорию нельзя ограничивать только землями особо охраняемых природных территорий. Экологическое законодательство (ст. 62, 63 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») определяет виды особо охраняемых природных территорий, а также устанавливает неисчерпывающий перечень территорий, подлежащих специальной охране.
В указанную категорию попадают не все земли, находящиеся в пределах территорий, подлежащих специальной охране. Некоторые из них могут находиться в составе других категорий земель (населенных пунктов, водного фонда и лесного фонда), для которых также может устанавливаться специальный режим охраны и использования. Такой подход затрудняет разграничение земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения с другими категориями земель.
При определении состава земель этой категории необходимо учитывать следующие обстоятельства.
Во-первых, Кодекс о земле дает исчерпывающий перечень видов земель, относящихся к землям экологического назначения. Расширительному толкованию этот перечень не подлежит. Не могут включаться в эту категорию другие виды земель, даже если они отнесены к территориям со специальным режимом охраны. В данную категорию включены только земли тех охраняемых территорий, для которых экологическое назначение является превалирующим.
Во-вторых, при выделении видов земель, отнесенных к землям природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, за основу берется функциональное назначение охраняемых территорий (специальная экологическая цель образования этих территорий), а не особенности использования земельных участков.
В-третьих, общее целевое назначение земель данной категории определено для каждого из четырех видов земель. В рамках каждого вида это целевое назначение может варьироваться в зависимости от вида охраняемой территории и назначения земель.
Так, к землям природоохранного назначения (ст. 121 Кодекса о земле) законодательство относит:
1. Земли природно-заповедных территорий и объектов (заповедников, национальных парков, заказников, памятников природы), основной целью объявления которых является сохранение биологического и ландшафтного разнообразия. В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об особо охраняемых территориях» эти территории представляют собой участки земли (включая атмосферный воздух над ними и недра) с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, историко-культурное, эстетическое и иное значение, изъятые полностью или частично из хозяйственного оборота, в отношении которых установлен особый режим использования и охраны.
Земли природно-заповедных территорий могут существовать как в пределах специально отведенных территорий (заповедники, национальные парки), так и располагаться на землях других землевладельцев, землепользователей (заказники, памятники природы).
В этом случае складывается двойственный правовой режим этих земель, которые по своему первоначальному назначению могут принадлежать к другой категории.2. Земли дендрологических парков и ботанических садов, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира. Данные территории не включаются в состав особо охраняемых природных территорий, хотя их цели предусматривают сохранение растительного биоразнообразия, что соответствует задачам особо охраняемых природных территорий. Законодательство Республики Беларусь специально не устанавливает правовой режим дендрологических парков и ботанических садов. Этот пробел может быть устранен либо включением этих территорий в состав особо охраняемых, либо принятием специального нормативного акта.
3. Водоохранные полосы (зоны) рек и водоемов, которые устанавливаются для предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов, сохранения среды обитания животного и растительного мира на землях, прилегающих к руслам водотоков или акваториям водоемов (ст. 75 Водного кодекса). Данная разновидность земель по своему положению, очевидно, должна включаться в состав земель водного фонда, но с приоритетным природоохранным назначением.
К землям оздоровительного назначения относятся земельные участки, обладающие природными лечебными факторами, благоприятными для организации профилактики и лечения заболеваний, на которых создаются курорты (ст. 122 Кодекса о земле).
Курорты создаются в целях рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Законодательство о курортах, в соответствии с которым производится использование земель данного вида,[124] значительно устарело и не соответствует современному состоянию экологического законодательства.
Специальная лечебно-оздоровительная цель – основной признак отнесения земель к числу курортных.
Земли оздоровительного назначения имеют неоднородную структуру, которая определяется функциональным зонированием территории самого курорта и территории в пределах округа санитарной охраны курорта.
Так, курорт включает в себя курортную зону, жилую зону и хозяйственную зону, которые по степени экологических ограничений значительно отличаются. В пределах этих зон могут быть земли различных категорий, правовой режим которых, однако, подчинен интересам оздоровления населения.К землям рекреационного назначения законодательство относит земли, предназначенные или используемые для организованного массового отдыха и туризма населения (ст. 123 Кодекса о земле). Понятие и состав данного вида земель не имеют однозначной трактовки. В законодательстве Республики Беларусь отсутствуют понятия «рекреация», «рекреационная деятельность», с которыми можно было бы связать выделение этих земель. Также не предусмотрено создание рекреационных территорий, в пределах которых могут располагаться такие земли. Поэтому земельное законодательство увязывает существование земель рекреационного назначения только с целями организации массового отдыха и туризма населения, что не в полной мере отражает действительное назначение этих земель. Кроме того, содержание массового отдыха и туризма как видов деятельности, связанных с землепользованием, довольно многогранно, и вызывает много спорных вопросов.[125]
Так, организованный массовый отдых может осуществляться не только на территориях, имеющих экологическое назначение, но и на других землях, которые могут быть организованы соответствующим образом. Данный вид деятельности граждан, хотя и имеет в значительной степени природоресурсную направленность, не тождественен рекреационной деятельности. Туризм определяется законодательством[126] как временный выезд (путешествие) граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях, не противоречащих законодательству, в страну (место) временного пребывания без занятия оплачиваемой деятельностью в ней (нем). В качестве самостоятельного вида выделяется экологический туризм – путешествия, совершаемые с целью экологического воспитания и образования, который может осуществляться на любых природных территориях и не ограничен использованием только земель рекреационного назначения.
Таким образом, четких критериев выделения земель рекреационного назначения в законодательстве не дается, поскольку не определены базовые понятия для данного вида землепользования, связанные с осуществлением рекреационной деятельности. По мнению автора, она может вестись на различных территориях экологического назначения. Однако, необходимо предусмотреть возможность создания специализированных рекреационных территорий, в пределах которых будут располагаться земли рекреационного назначения. Неупорядоченность правовых характеристик данного вида земель экологического назначения вызывает трудности в определении их состава, и, как следствие, в отграничении их от других земель, на которых может осуществляться массовый отдых и туризм.
К землям историко-культурного назначения относятся земли, на которых располагаются недвижимые материальные историко-культурные ценности, перемещение которых в пространстве связано с осуществлением ряда инженерных мероприятий и ведет к частичной или полной утрате ими отличительных ценных достоинств.[127] Виды этих ценностей названы в ст. 124 Кодекса о земле (земли историко-культурных заповедников, мемориальных парков, мест погребений и кладбищ, археологических памятников, а также археологический культурный слой в исторических центрах населенных пунктов), но их правовой режим в специальном законодательстве определяется недостаточно. Более того, данная норма содержит некоторую неточность при выделении земель историко-культурных заповедников, которые по действующему законодательству имеют статус музеев-заповедников.[128]
В целях обеспечения охраны среды материальных недвижимых ценностей вокруг них устанавливаются следующие зоны: охранная, регулируемой застройки, охраны природных окрестностей, охраны культурного слоя. В состав этих зон могут попасть земли любой категории, если на них осуществляется деятельность, совместимая с режимом охраны историко-культурной ценности.
При определении состава этой категории земель законодательство выделяет два вида земель, которые формируют правовой режим этой категории.
Во-первых, земельные участки, на которых непосредственно находятся охраняемые территории и объекты (входящие в состав территорий), находящиеся в пользовании соответствующих юридических и физических лиц.
Во-вторых, охранные зоны, которые могут устанавливаться вокруг некоторых охраняемых территорий и объектов (особо охраняемые природные территории, историко-культурные объекты). Охранные зоны по общему правилу не включаются в состав специальной земельной территории, на которой располагаются охраняемые объекты и комплексы, но содержат экологические ограничения. Для этой категории отсутствуют общие правила установления и назначения охранных зон, так как в некоторых случаях законодательство вообще не предусматривает создания охранных зон.
Кроме того, следует выделить земли, которые были зарезервированы для организации новых охраняемых территорий в установленном порядке. Резервирование территорий, которые планируется объявить особо охраняемыми природными территориями, предусмотрено Законом Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» как средство предотвращения нарушения или уничтожения природных комплексов и объектов в результате хозяйственной деятельности. Земли в границах зарезервированных территорий не изымаются у землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков, а используются по целевому назначению с соблюдением режима охраны и использования этих территорий, установленного решением об их резервировании. В данном случае нельзя приравнивать эти земли к зонам с особыми условиями землепользования, которые устанавливаются вокруг уже существующих объектов. Для них должны быть установлены особые правила использования и охраны.
Земельное законодательство не определяет особенности использования зарезервированных территорий, которые до момента объявления особо охраняемых территорий не могут быть отнесены к землям природоохранного назначения. Фактически эти земли уже с момента их резервирования получают особый статус. Целесообразно также определить механизм резервирования для других видов земель, входящих в эту категорию. К таким землям можно отнести земли рекреационного назначения, которые названы как «предназначенные для данной цели».