РОЗДІЛ V. ПРАВОВА СИСТЕМА РАДИ ЄВРОПИ

Конвенції¹ Ради Європи - це багатосторонні міжнародні договори, що встановлюють взаємні права та обов’язки держав-членів РЄ. Близько 180 Європейських договорів та конвенцій дозволяють замінити більше 130 000 двосторонніх договорів, уніфікувати та гармонізувати законодавство держав- членів, а також вносити зміни у національне законодавство відповідно до європейських стандартів.^{[LVI] [LVII]}

Тематично систему права Ради Європи можна подати у вигляді схеми (див.

Таблиця єдиних номерів конвенцій Ради Європи, розташованих за прийнятими в Раді Європи об’єктами регулювання, подається у Додатку № 2 (с. 371).

Отже, право Ради Європи — це сукупність принципів і норм, що містяться в Європейських конвенціях і регулюють відповідно відносини між державами- учасницями цих конвенцій.

Під принципами Ради Європи ми розуміємо основоположні, загальновизнані і найбільш важливі правила поведінки держав-членів, керівні правові засади Організації, що визначені Статутом РЄ і Європейською конвенцією з прав людини (включаючи відповідні протоколи до неї) - документами, юридично обов’язковими для виконання всіма без винятку державами-членами. Норми Ради Європи є конкретними

правилами поведінки, що розвивають і деталізують принципи Ради Європи в політичній, економічній, соціальній, культурній та інших сферах. Джерелами цих норм є конвенції Ради Європи, або Європейські конвенції (хартії, угоди, кодекси, протоколи). Норми Ради Європи можуть мати як загальний характер (наприклад, Європейська культурна конвенція, Рамкова конвенція про захист національних меншин, Європейська хартія місцевого самоврядування і т. ін.), так і більш локальне значення - лише для тих держав-членів, що вирішили брати в них участь (наприклад, Часткова відкрита угода Ради Європи щодо запобігання, захисту та надання допомоги у разі великих природних та техногенних катастроф, Часткова угода про Європейську комісію “За демократію через право” тощо).

Саме юридична обов’язковість для держав-членів норм та принципів, що містяться у тому чи іншому документі Ради Європи, і його добровільно-договірна природа є критеріями віднесення відповідного документа до правової системи Ради Європи. Ось чому ми не можемо погодитися з думкою відомого російського вченого і громадського діяча С. Глотова, який відносить до права та правової системи Ради Європи не тільки юридично обов’язкові норми, а й норми рекомендаційного характеру, що містяться в політичних рекомендаціях Комітету Міністрів і ПАРЄ¹. Адже останні, визначаючи “генеральну лінію для держав-членів у галузі політики та законодавства” і слугуючи “основою для рішень національних урядів”^{[LVIII] [LIX], є політичними, а не юридичними документами. Вони не ратифікуються державами, а недотримання їх положень не може тягти жодних правових наслідків. Це - лише своєрідні “протоколи про наміри”, ціною порушення яких є не санкції або спеціальні моніторингові процедури, а лише політична відповідальність, пов’язана з міжнародним авторитетом конкретної держави, довірою та повагою до дій її уряду і парламенту.}

Судово-правовий захист є ключовим елементом забезпечення ефективності не тільки національних законів, а й міжнародних договорів.

Величезний масив конвенцій та інших багатосторонніх договорів, укладених у рамках Ради Європи (на сьогодні їх майже 180), ставить на порядок денний створення і запровадження ефективних механізмів моніторингу, тобто суворого контролю за їх виконанням. Адже існує певне протиріччя між юридично зобов’язуючим характером цих документів для країн, що їх ратифікували, та невизначеністю, слабкістю у переважній більшості з них конкретних судово-правових процедур, що забезпечили б чітке та однакове для сторін певного договору тлумачення його положень, дієвий механізм урегулювання будь- яких суперечок щодо змісту договору та його застосування, чітко визначені та ефективні санкції проти порушників договору. Очевидно, що чисто політичних важелів впливу тут не вистачить, тим паче що з масштабним розширенням Ради Європи значно зросла різноманітність політичної культури і правових традицій її членів, що об’єктивно ускладнює процес узгоджень та консультацій.

У цьому аспекті важливо зазначити, що Рада Європи, маючи статутний виконавчий орган - Комітет Міністрів - та парламентський консультативний орган - Парламентську асамблею, - досі не має власного судового органу, як, наприклад, мають Європейський Союз, СНД або навіть ООН з її Міжнародним судом у Гаазі. Що стосується Європейського суду з прав людини, то він був створений не Статутом Організації, а відповідно до Європейської конвенції з прав людини 1950 року, і його повноваження, у принципі, обмежуються цією Конвенцією та протоколами до неї.

Звичайно, у 1949 році не було вагомих спонукальних причин для заснування у Раді Європи постійно діючого судового органу. Сьогодні ж ситуація кардинально змінилася: незважаючи на розгалужену систему Європейських конвенцій, створених Радою Європи, за ними не існує судової інстанції, здатної забезпечити їх неухильне дотримання (крім правозахисник інструментів, що підлягають юрисдикції Європейського суду з прав людини). І, як наголошувалося вище, лише незначна кількість договорів Ради Європи визначає наглядові механізми їх імплементації, а більшість не передбачає проведення навіть контрольно- моніторингових процедур.

Величезна система накопичених конвенцій характеризується браком прозорості і, певною мірою, навіть внутрішньою суперечливістю, оскільки у ряді випадків декілька договорів містять різні норми, що регулюють однакові чи схожі питання. За відсутності верховного арбітра не завжди ясно, яке з положень слід застосовувати. Таким чином, залишається покладатися лише на політичні засоби врегулювання (передусім у рамках Комітету Міністрів), але це, безумовно, послаблює юридичну природу Європейських конвенцій, зводячи їх за силою дії на рівень політичних документів.

Більше того, сьогодні, через 50 з гаком років після заснування Рада Європи, як міжнародна інтеграційна організація, досягла стадії “дорослості”.

У своїй Рекомендації 1361 (1998) Парламентська асамблея запропонувала запровадження реальної системи співрішення щодо ухвалення конвенцій Ради Європи між Комітетом Міністрів та Асамблеєю, аби повного мірою надати обом головним органам Ради Європи законодавчі функції. Що ж до єдиного тлумачення договорів Ради Європи, то тут, безумовно, існує потреба у прозорому і незалежному органі, що міг би виносити рішення юридичної сили з питань тлумачення і застосування конвенцій Ради Європи.

Відповідно до Європейської конвенції про мирне врегулювання спорів, 1957 р. (ETS № 23), держави можуть звертатися у конфліктних ситуаціях до Міжнародного Суду в Гаазі, але його рішення навряд чи може розглядатись як таке, що враховує специфічні риси європейського правового простору. Адже принципи, закладені у конвенції Ради Європи - це принципи “Європейського права”, і тому вони, як вбачається, можуть і повинні здійснюватися європейським судовим органом. А Міжнародний Суд у Гаазі з його універсальною природою, склад якого, за Статутом, має забезпечувати представництво “найголовніших форм цивілізації та основних правових систем світу”¹, є інститутом загального міжнародного права і значно меншою мірою здатний обслуговувати саме європейське право.

З огляду на це у 1997 році по закінченні Другого саміту Ради Європи Чеська Республіка, підкреслюючи необхідність зміцнити та розвинути структури Організації, висунула пропозицію заснування судового органу, що мав би юрисдикцію в межах Ради Європи. Про цю ініціативу було поінформовано Парламентську асамблею, де вона знайшла рішучу підтримку ряду парламентарів, зокрема майбутнього Генерального секретаря Ради Європи Вальтера Швіммера^{[LX] [LXI].}

Очевидно, що запропонований суд може бути наділений реальними повноваженнями вирішувати спори лише за доброї волі держав-членів Ради Європи на основі спеціального міждержавного договору, де б містився перелік усіх міжнародно- правових інструментів Ради Європи, щодо яких сторони такого договору можуть звертатися до суду. Звичайно, що спільний судовий орган Ради Європи міг би вирішувати спори лише за згоди конфліктуючих сторін (або на базі ад-хок, тобто за фактом виникнення суперечки, або ж за загальним правилом, передбаченим спеціальною юрисдикційною статтею конкретного міжнародного договору).

Крім того, суд Ради Європи міг би також робити юридично не обов’язкові консультативні висновки на запит держав-членів або

органів Ради Європи, а також попередні консультативні висновки - на запит судових органів держав-членів Ради Європи стосовно будь-яких конвенцій, укладених в рамках Ради Європи, крім Європейської конвенції з прав людини, що суттєво сприяло б єдиному тлумаченню відповідних конвенцій у всіх держа- вах-членах РЄ.

Звичайно, найпростішим варіантом, мабуть, є заснування нового судового органу. Однак цей варіант пов’язаний з рядом значних практичних труднощів: по-перше, створення нового органу Ради Європи з обов’язковою юрисдикцією вимагатиме поправки до Статуту РЄ або оформлення нового багато­стороннього договору і, відповідно, його ратифікації всіма державами-членами РЄ; по-друге, це вимагатиме докорінної зміни інституційної структури Ради Європи; по-третє, новий орган викличе суттєве зростаня фінансових витрат Організації, і, нарешті, по-четверте, не є безпідставним побоювання щодо виникнення небажаної конкуренції між “загальним “ судом Ради Європи та новоствореним Європейським судом з прав людини.

Беручи до уваги вищезазначене, очевидно, доцільніше використати для цих цілей вже функціонуючі органи, створені відповідно до договорів Ради Європи: Європейську комісію ”3а демократію через право“ або Європейський суд з прав людини.

На користь Венеціанської комісії висловився у своїй доповіді наприкінці 1998 року створений за рішенням Другого саміту Ради Європи Комітет мудреців, який зазначив, що “було б корисним, якщо б майбутні конвенції Ради Європи включали б спеціальні положення відносно їхнього тлумачення. Може бути розглянуто звернення до Венеціанської комісії щодо надання не зобов’язуючих висновків про тлумачення існуючих конвенцій, для яких не передбачені механізми тлумачення”^[LXII].

Дійсно, Рада Європи, зокрема її Асамблея часто запрошують Венеціанську комісію дати висновки щодо різноманітних політико-правових проблем. Однак слід мати на увазі, що за останні роки Венеціанська комісія перетворилася на величезний орган, в якому представлені не лише держави-члени Ради Європи (причому не всі з них), а й різні органи Ради Європи, такі як Комітет Міністрів, Асамблея, Конгрес місцевих і регіональних органів влади, а також ряд інших міжнародних організацій, держави-кандидати на членство в РЄ, держави-спостерігачі і навіть такі географічно далекі від Європи країни, як Аргентина, Республіка Корея та Японія. До того ж члени Венеціанської комісії не тільки призначаються урядами своїх держав, деякі з них є високопоставленими урядовими чиновниками. Наприклад, щонайменше два члени Комісії, які регулярно беруть участь в її засіданнях, є діючими міністрами юстиції¹. Хоча, звичайно, ці проблеми можна розв’язати, тим більше, що сама Венеціанська комісія на своєму засіданні 18-19 червня 1999 року висловилася на підтримку вищезгаданої пропозиції Комітету мудреців^{[LXIII] [LXIV].}

Проте найбільш бажаним рішенням для забезпечення ефективного функціонування системи конвенцій Ради Європи вбачається передача функцій загального судового органу Ради Європейському суду з прав людини. Таке рішення мало б безперечну перевагу залучення висококомпетентного органу з суддями, що працюють не на тимчасовій основі або залучаються за принципом ад-хок, а постійно працюють на постійній основі і мешкають безпосередньо за місцем знаходження Європейського суду з прав людини у Страсбурзі. Вони мають величезний досвід і компетенцію саме у галузі міжнародного права. Більше того, запрошення до виконання цих важливих функцій Європейського суду з прав людини забезпечило б єдине тлумачення всіх конвенцій Ради Європи, включаючи Конвенцію з прав людини та протоколи до неї. Все це, однак, за умови, що сам Суд продемонструє готовність взяти на себе подібні повноваження.

Слід відзначити також, що судовий орган Ради Європи, який міг би працювати навіть на основі ад-хок, зустрічаючись лише за потреби врегулювання колізій у тлумаченні тієї чи іншої конвенції, частково розвантажив би численні керівні та конвенційні комітети і навіть зробив би зайвим створення певних конвенційних комітетів для деяких майбутніх конвенцій Ради Європи. Таким чином через скорочення кількості засідань робочих органів Ради Європи та обмеження зростання чисельності конвенційних комітетів могло б бути заощаджено чимало коштів, які б, напевно, компенсували мінімальні витрати на функціонування загального судового органу Організації.

Що стосується повноважень нового судового органу Ради Європи, то вони могли б включати:

а) надання юридично обов’язкових висновків (рішень) щодо тлумачення та застосування конвенцій Ради Європи на позов однієї або декількох держав-членів або на запит Комітету Міністрів;

б) надання юридично не зобов’язуючих консультативних висновків на прохання однієї або декількох держав-членів або органів Ради Європи;

в) надання попередніх проектів судових рішень на прохання національного суду, подібно до судової процедури, передбаченої статтею 177 Римського договору 1956 року про створення Європейського Економічного Співтовариства.

Безумовно, запровадження загальної судової інстанції Ради Європи для всіх її конвенцій викличе необхідність поправок до вже існуючих договорів і, як наслідок, спричинить проблему співіснування нових судових механізмів з нині діючими, переважно міжурядовими механізмами. На думку Комітету ПАРЄ з юридичних питань та прав людини, розпочати запровадження нового механізму можна було б шляхом його застосування відносно нових конвенцій та порядку 20 інших конвенцій, що не предбачають ані власного спецального комітету, ані механізму імплементації та застосування^[LXV]. Поступово “загальний судовий орган” Ради Європи міг би поширити свою юрисдикцію майже на всі конвенції Ради Європи.