РОЗДІЛ IV. КОНТРОЛЬНИЙ МЕХАНІЗМ РАДИ ЄВРОПИ ЩОДО НАГЛЯДУ ЗА ДОТРИМАННЯМ ДЕРЖАВАМИ- ЧЛЕНАМИ ВЗЯТИХ НА СЕБЕ ОБОВ’ЯЗКІВ І ЗОБОВ’ЯЗАНЬ (ПОЛІТИЧНИЙ МОНІТОРИНГ)

Усі держави—члени Ради Європи повинні виконувати свої обов’язки відповідно до Статуту РЄ, Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) та інших конвенцій, сторонами яких вони є, а також дотримуватися ряду принципів, правил, стандартів і цінностей стосовно демократичного плюралізму, прав людини і верховенства права, котрі протягом п’ятдесяти років були вироблені в рамках Організації.

На додаток до вищезазначених обов’язків органи влади держав Центральної та Східної Європи, які стали членами Організації з 1990 р., також добровільно взяли на себе зобов’язання з питань, що стосуються втілення основних принципів Ради Європи в національне законодавство та практику. Ці зобов’язання визначалися окремо для кожної держави-кандидата під час розгляду заявок на їх вступ до РЄ, що тривав у режимі постійного діалогу з національними владними структурами та громадськістю (до цього процесу залучалися як статутні органи РЄ, так і провідні європейські юристи і політологи, Венеціанська комісія, Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи та ін.). Основні зобов’язання, вироблені у тісному контакті з Комітетом Міністрів і, зокрема, Парламентською асамблеєю, чітко визначені у відповідних консультативних висновках, ухвалених Асамблеєю щодо заявок держав нової демократії на вступ до Ради Європи. У свою чергу, Комітет Міністрів, як правило, посилався на ці конкретні зобов’язання, коли офіційно запрошував ту чи іншу державу стати членом Ради Європи. Наприклад, підписання ЄКПЛ при вступі до РЄ та її наступна ратифікація у чітко

визначений стислий термін є суттєвою і необхідною складовою заходів, яких мають вжити всі нові держави-члени.

У будь-якому разі моніторинг, як контрольний процес відстеження відповідності всіх сторін суспільно-політичного і громадського життя країн-членів вимогам Ради Європи, слід розуміти у багатогранному контексті, що охоплює захист прав людини, гармонізацію правових стандартів, прогрес у соціальній, культурній областях, галузі місцевої та регіональної демократії.

Таким чином, всі держави-члени, крім прийняття основних стандартів і цінностей Ради Європи, взяли на себе певні обов’язки за Статутом, іншими правовими інструментами і, у разі особливої потреби адаптації до вимог Ради Європи (як у випадку посттоталітарних країн), також спеціальні зобов’язання.

Розглянемо спочатку інституційні рамки процесу моніторингу, що здійснюється Радою Європи.

а) Комітет Міністрів

Стаття 3 Статуту Ради Європи 1949 року визначає, що кожен член Організації повинен визнавати принципи верховенства права^{[37] [38] і користування всіма особами, які знаходяться під їх юрисдикцією, правами людини та основними свободами. Разом зі статтею 1 Статуту вона передбачає, що держави-члени РЄ мають відверто і ефективно співробітничати шляхом обговорення питань спільного інтересу, угод і спільних дій, у здійсненні цілі Ради Європи, визначеної у статті 1 (а), а саме “досягненні більшої єдності між своїми членами з метою забезпечення і реалізації ідеалів та принципів, які є їх спільною спадщиною, і сприянні їх соціальному і культурному прогресу”1.}

Статті 4 та 5 Статуту передбачають, що здатність і бажання виконувати положення статті 3 є передумовою для членства або асоційованого членства у Раді Європи; крім цього, міститься лише одна вимога, аби держава-заявниця була європейською.

Відносно держави-члена РЄ, яка серйозно порушує статтю З, можуть, згідно зі статтею 9, бути призупинені права представництва; більше того, Комітет Міністрів може винести рішення про зупинення членства такої держави у Раді Європи.

Нездатність держави-члена виконувати свої фінансові зобов’язання перед Радою Європи також може мати наслідком рішення Комітету Міністрів, відповідно до статті 9 Статуту, призупинити її права представництва у Комітеті та у Парламентській асамблеї.

Таким чином, з вищезазначених положень випливає, що Комітет Міністрів має всі повноваження здійснювати моніторинг виконання визначених Статутом обов’язків та зобов’язань держав-членів Ради Європи.

Нарешті, згідно зі статтею 2 і (а) Статуту Комітет Міністрів виконаннявизначає, яка інформація буде опублікована стосовно проведених ним обговорень та зроблених висновків, включаючи будь-які рішення, які він може прийняти відповідно до статей 8 та 9 Статуту^{[39] [40].}

б) Парламентська асамблея

Стаття 23(а) Статуту передбачає, зокрема, що Парламентська асамблея може обговорювати і приймати рекомендації стосовно будь-якого питання, направленого на її розгляд Комітетом Міністрів у порядку запиту консультативного висновку. Важливо зауважити у зв’язку з цим ключову роль, яку відіграє Парламентська асамблея у прийомі до Ради Європи нових членів, котрі переважно представляють країни нової демократії. Тут слід нагадати, що хоча повноваження стосовно прийняття рішення запросити державу до членства у Раді Європи належать до компетенції Комітету Міністрів, до ухвалення такого рішення Комітет Міністрів має одержати висновок Асамблеї відповідно до Статутної резолюції (51) ЗО.

У зазначеній Статутній резолюції 51(30) Комітет Міністрів також постановив, що перед пропонуванням члену Ради Європи вийти з Організації відповідно до статті 8 Статуту він спочатку консультується з Парламентською асамблеєю. При цьому з таких питань, що становлять спільний інтерес для Комітету Міністрів та Парламентської асамблеї, ці органи можуть проводити обговорення та координацію позицій у рамках Спільного комітету Ради Європи¹.

Що стосується безпосередньо моніторингу обов’язків та зобов’язань, які взяли на себе держави-члени, Парламентська асамблея ухвалила спеціальну процедуру його здійснення спочатку своїм Наказом № 488 (1993), потім - Наказом № 508 (1995), котрий, у свою чергу, було замінено Резолюцією Асамблеї 1115 (1997)2.

Отже, хоча останнє слово з питань прийому, призупинення або виключення з членства у Раді Європи належить Комітету Міністрів, Парламентська асамблея має надати попередню згоду із вищезазначених питань і, таким чином, відіграє активну політичну роль у цьому процесі.

Крім того, Парламентська асамблея має у своєму арсеналі додатковий інструмент санкцій проти держави-порушника: незатвердження або обмеження повноважень національної парламентської делегації.

Під політичним моніторингом ми маємо на увазі моніторинг (контроль), що здійснюється політичними органами Ради Європи, як статутними (Комітетом Міністрів та Парламентською асамблеєю), так і органами, заснованими відповідно до рішень самих статутних органів. Звичайно, суттєва ^{[41] [42] частина політичного моніторингу стосується контролю за правовими механізмами держав-членів, зокрема питань імплементації в їх законодавство та правозастосовчу практику Статуту Ради Європи та різних його міжнародно-правових інструментів (Європейських конвенцій, хартій, угод та ін.). Але відмітною рисою політичного моніторингу є те, що його результати не передбачають юридично обов’язкових для держави-адресата моніторингу дій. Більше того, ця держава, фактично, має право вето на опублікування результатів такого моніторингу Комітетом Міністрів (це не стосується Парламентської асамблеї, яка може дати таку згоду навіть за умови заперечення з боку відповідної національної парламентської делегації).}

Під юридичним моніторингом ми розуміємо передусім такий контроль, який забезпечується відповідним механізмом судових, юридично обов’язкових для держав рішень. У такому розумінні юридичний моніторинг під егідою Ради Європи забезпечує лише Європейська конвенція з прав людини через механізм Європейського суду з прав людини. Єдина функція юридичного моніторингу, що належала у цьому плані Комітету Міністрів, — підтвердження чи непідтвердження рішень Європейської комісії з прав людини, що мали юридично зобов’язуючий характер, — автоматично припинилася після вступу в дію з 1 листопада 1998 року Протоколу № 11 до ЄКПЛ стосовно повноважень єдиного Європейського суду з прав людини.

Але Європейський суд з прав людини хоча і заснований відповідно до рішення Комітету Міністрів, а його склад обирається Парламентською асамблеєю, не входить до інституційної структури самої Ради Європи як міжнародної організації, а є конвенційним органом, утвореним у рамках дії самостійного міжнародно-правового інструмента, яким після вступу в дію стала Європейська конвенція з прав людини.

Таким чином, юридичний моніторинг у вузькому розумінні цього терміна можна визначити як судово- правовий моніторинг під егідою Ради Європи. У більш широкому розумінні під юридичним моніторингом, що здійснюється під егідою Ради Європи, слід розуміти будь- який моніторинг, що здійснюється у рамках застосування конвенцій Ради Європи спеціальними конвенційними органами (комітетами) (наприклад, моніторинг, що здійснюється Європейським комітетом із запобігання тортурам та іншому нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню — органом, заснованим відповідно до однойменної Конвенції (№ 126, 1987 р.). Звичайно, слід пам’ятати, що переважна більшість з майже 180 конвенцій (договорів) Ради Європи взагалі не містить положень щодо моніторингу, і лише відносно незначна кількість Європейських конвенцій передбачають створення і функціонування спеціального моніторингового органу для контролю за їх належним виконанням державами-членами РЄ.

Отже, щодо конвенцій та відповідних конвенційних органів Рада Європи схожа на автора, твори якого починають жити окремо від нього самостійним життям, що лише певною (нерідко досить незначною мірою) стикається з життям автора.

Юридичний моніторинг під егідою Ради Європи у вищезазначеному сенсі цього терміна — це міжнародно-правовий моніторинг, тобто моніторинг виконання міжнародно-правових зобов’язань держави, що визначені у ратифікованих нею юридично зобов’язуючих інструментах Ради Європи. У цьому значенні певні функції юридичного моніторингу виконує Комітет Міністрів Ради Європи, якщо це передбачено безпосередньо у тексті конвенції або протоколів до неї.

Наприклад, відповідно до статей 24-26 Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин (№ 157, 1995 р.) Комітет Міністрів здійснює моніторинг її імплементації за допомогою Консультативного комітету незалежних експертів. На основі доповідей та іншої інформації від зазначеного Консультативного комітету Комітет Міністрів приймає висновки і, де необхідно, рекомендації щодо виконання положень Рамкової конвенції у державах-членах.

Ряд конвенцій Ради Європи передбачають здійснення функцій моніторингу не спеціально створеними конвенційними органами, а вже існуючими профільними робочими органами, що діють у структурі Ради Європи. Це, як правило, керівні комітети експертів (наприклад, Європейська конвенція про соціальне забезпечення (№ 78, 1972 р.) з відповідними протоколами до неї наділяє функціями моніторингу керівний у цій сфері Європейський комітет з питань соціального забезпечення). А Європейська конвенція з питань громадянства (№ 166, набрала чинності 1 березня 2000 року) передбачає співпрацю держав- учасниць щодо виконання Конвенції в рамках “відповідного” органу Ради Європи.

Статут Ради Європи не уточнює будь-яких повноважень головної виконавчої фігури Організації — Генерального секретаря — у сфері моніторингу; у статтях 10 та 37(б) містяться лише загальні положення про те, що Генеральний секретар є відповідальним перед Комітетом Міністрів за роботу Секретаріату з питань обслуговування Комітету і Парламентської асамблеї. З цього випливає, що самостійна роль Генерального секретаря у сфері моніторингу обов’язків держав-членів може бути надана йому конвенціями, угодами Ради Європи або ж резолюціями Комітету Міністрів. Так, наприклад, стаття 52 Європейської конвенції з прав людини ввіряє таку роль Генеральному секретарю, котрий може робити запити сторонам-учасницям Конвенції щодо пояснення способу, в який їх внутрішнє право забезпечує ефективну імплементацію положень Конвенції. Посилаючись на це юридично зобов’язуюче положення ЄКПЛ, Генеральний секретар РЄ В. Швіммер у грудні 1999 року звернувся до міністра закордонних справ Російської Федерації І. Іванова із запитом щодо надання пояснень стосовно того, як Російською Федерацією забезпечується ефективна імплементація положень Конвенції на території Чечні, а після отримання відповіді попросив групу визнаних європейських експертів у галузі гуманітарного права зробити поглиблений аналіз одержаної відповіді. Цей аналіз 26 червня 2000 року був офіційно направлений Голові Комітету Міністрів РЄ і Президенту ПАРЄ разом із супроводжуючим листом за підписом Генерального секретаря, в якому він адресує це питання Комітету Міністрів згідно з параграфом 1 Декларації Комітету Міністрів від 10 листопада 1994 року про дотримання зобов’язань, взятих на себе державами-членами Ради Європи. Це, до речі, перший прецедент, коли Генеральний секретар РЄ скористався своєю прерогативою відповідно до статті 52 ЄКПЛ по відношенню лише до однієї держави-члена РЄ (у 1964, 1970, 1975,1983 та 1988 роках Генеральні секретарі РЄ використовували зазначену прерогативу лише для запитів всім державам-учасницям Конвенції щодо надання інформації стосовно їх законодавства).

Крім того, ряд інших конвенцій Ради Європи прямо визначають роль Генерального секретаря РЄ у процесі моніторингу їх виконання. Скажімо, стаття ЗО Конвенції про захист прав людини і достоїнства людської істоти у зв’язку із застосуванням біології та медицини (набула чинності 1 грудня 1999 року), подібно до статті 52 ЄКПЛ, теж передбачає право Генерального секретаря звернутися до сторін із запитом щодо пояснень способу, в який їх внутрішнє право забезпечує ефективну імплементацію положень Конвенції. А згідно із статтею 10 Європейської конвенції про мирне врегулювання суперечок допомога Генерального секретаря може запитуватися компетентною примирною комісією, що збирається, згідно з Конвенцією, у резиденції Ради Європи. Згідно з Європейською соціальною хартією, держави-учасниці регулярно надсилають Генеральному секретарю Ради Європи доповіді щодо застосування положень Хартії.

Моніторингові функції Генерального секретаря передбачені і у цілому ряді політичних документів, ухвалених Комітетом Міністрів. Так, у своїй Декларації щодо захисту журналістів у ситуаціях конфлікту та напруженості (3 травня 1996 року) Комітет Міністрів “вважає у цьому контексті, що в екстрених випадках Генеральний секретар може терміново вжити всіх належних дій для отримання доповідей щодо порушення прав і свобод журналістів у державах-членах у ситуаціях конфлікту та напруженості і закликає держави-члени співпрацювати з Генеральним секретарем у цьому відношенні” (параграф 7 Декларації).

Якщо взяти в цьому аспекті резолюції і рекомендації Комітету Міністрів, прийняті за останні 20 років у галузі цивільного та адміністративного права, то більшість з них (порядку 12) взагалі не містить положень про моніторинг. Разом з тим три інструменти містять вимогу до урядів щодо інформування Генерального секретаря РЄ, з різною періодичністю, з питань, які виникають, або щодо заходів, які вжиті у зв’язку із застосуванням цих інструментів: Резолюція (77) 31 щодо захисту індивідуума у зв’язку з актами адміністративних органів, Резолюція 78(8) щодо правової допомоги і консультації та Рекомендація Р (80)2 стосовно здійснення дискреційних повноважень адміністра­тивними органами.

Тепер розглянемо чинний механізм моніторингу зобов’язань політичного характеру, пов’язаних зі статутними обов’язками держав-членів РЄ.

а) Комітет Міністрів

Виходячи із вищезазначених положень Статуту Ради Європи і рішень Першого саміту глав держав та урядів країн-членів Ради Європи (Відень, жовтень 1993 року), Комітет Міністрів у Декларації про дотримання зобов’язань, взятих на себе державами-членами Ради Європи^[43], ухваленій 10 листопада 1994 року на своєму 95-му засіданні, вирішив, що він розглядатиме “питання виконання зобов’язань стосовно стану демократії, прав людини і верховенства у будь-якій державі-члені, котрі будуть адресуватися йому:

• державами-членами;

• Генеральним секретарем Ради Європи; або на основі рекомендації з боку Парламентської асамблеї”.

Крім того, при розгляді таких питань Комітет Міністрів ухвалив брати до уваги всю відповідну інформацію, яка буде доступною йому з різних джерел, таких як Парламентська асамблея Ради Європи та ОБСЄ.

Пунктом 2 вищезгаданої Декларації Генеральному секретареві з цією метою також доручалося надсилати Комітету Міністрів відповідну “інформацію, яка виникатиме з контактів та співробітництва з державами-членами, що будуть вартими уваги Комітету Міністрів”.

Для підвищення ефективності застосування вищеза­значеної процедури моніторингу заступники міністрів у прийнятому 20 квітня 1995 року документі уточнили, що “у перший і кожного наступного другого року, доки не буде вирішено про інше, Генеральний секретар подаватиме фактичний огляд дотримання зобов’язань, прийнятих державами-членами. Такий огляд має базуватися на інформації від держав-членів та будь- якій відповідній інформації, визначеній у пункті 1 Декларації” (пункт 3).

Слід зауважити також, що у Декларації від 10 листопада 1994 року Комітет Міністрів обумовив, що його статутна відповідальність за забезпечення повної поваги з боку держав-членів до взятих зобов’язань не має у будь-якій мірі заважати іншим існуючим моніторинговим процедурам, включаючи роботу у цій сфері Парламентської асамблеї та конвенційних контрольних органів. Комітет Міністрів здійснює процедуру моніторингу в рамках конструктивного діалогу, що грунтується на принципах недискримінації та співпраці.

Принциповою рисою процедури моніторингу з боку Комітету Міністрів, на відміну від Парламентської асамблеї, є те, що вона здійснюється конфіденційно. Вважається, що таким чином забезпечується взаємна комплементарність (взаємодоповнюваність) процедур моніторингу, які здійснюються статутними органами Ради Європи, що дозволяє забезпечити взаємний успіх складного і відповідального діалогу з органами влади держав-членів РЄ шляхом конструктивного співробітництва, переконання і дипломатичних переговорів.

Другою відмітною рисою, що характеризує процес моніторингу з боку Комітету Міністрів, є застосування тематичного підходу, основаного на принципі недискримінації. Це означає, що по кожній з визначених ним для моніторингу проблемних тем Комітет Міністрів вивчає і відслідковує ситуацію у всіх країнах-членах Організації, незалежно від ступеня відповідного прогресу в кожній з них. На основі зібраної та проаналізованої інформації спеціальна структура Секретаріату РЄ, що обслуговує Комітет Міністрів, — “Підрозділ моніторингу Генерального секретаря” — подає на розгляд Комітету Міністрів тематичні доповіді з аналізом ситуації, висновками по кожній країні-члену Ради Європи та узагальненими пропозиціями.

Відповідно до пункту 4 Декларації від 10 листопада 1994 року у разі потреби вжити необхідних дій у зв’язку з моніторингом Комітет Міністрів може вирішити:

• запропонувати Генеральному секретарю встановити контакти, зібрати інформацію або надати консультацію;

• ухвалити висновок або рекомендацію^[XLIV];

Моніторингова процедура, що здійснюється Комітетом Міністрів згідно з положеннями його Декларації від 10 листопада 1994 року, складається з чотирьох етапів (див. схему на с. 108. ).

Після визначення Комітетом Міністрів конкретної теми моніторингу з огляду на її актуальність і важливість для реалізації цілей і принципів Організації починається перша, підготовча фаза моніторингової процедури. Вона, у свою чергу, складається із двох етапів.

На першому етапі Моніторинговим підрозділом Генерального секретаря Ради Європи готується письмовий інформаційно- аналітичний огляд ситуації в державах-членах РЄ з визначеного для моніторингу питання. Цей етап включає у хронологічному порядку: а) збирання інформації (обсяг 5-10 сторінок), що надається на запит Комітету Міністрів органами влади держав-членів РЄ; б) експертні “коментарі” Секретаріату Ради Європи на одержану інформацію; в) розповсюдження серед представників урядів держав-членів РЄ попередніх проектів огляду ситуації (включає вищезазначені інформаційні внески від держав-членів та коментарі на них); г) письмові зауваження, надіслані державами-членами Генеральному секретарю Ради Європи після ознайомлення з попередніми проектами огляду; д) розповсюдження огляду серед представників урядів держав-членів РЄ.

На другому етапі підготовчої фази моніторингової процедури відбувається обговорення огляду, підготовленого Моніторин­говим підрозділом Генерального секретаря РЄ, на одному (або, у разі необхідності, декількох) засіданнях Комітету Міністрів (як правило, на рівні заступників міністрів — постійних

Схема процедури моніторингу з боку Комітету Міністрів відповідно до Декларації 1994 року про дотримання зобов’язань, взятих державами — членами Ради Європи: (станом на вересень 2000 року)

представників держав-членів при Раді Європи). По завершенні обговорення головуючий на засіданні заступників міністрів зазвичай підводить підсумки дискусії.

Далі настає друга — операційна — фаза моніторингової процедури. На першому етапі даної фази Комітет Міністрів ухвалює офіційні висновки щодо відповідного питання, що є предметом моніторингу.

Нарешті, на другому етапі операційної фази Комітет Міністрів вживає практичних заходів відповідно до зроблених висновків. Це можуть бути: а) корегування певних напрямів і форм міжурядової роботи та/або б) перегляд на предмет уточнень програми РЄ “Діяльність для розвитку і зміцнення демократичної стабільності” (АЦАСЄ)” плюс, де необхідно,

в) застосування одного або декількох положень вищевикладеного пункту 4 Декларації Комітету Міністрів РЄ від 10 листопада 1994 року.

На практиці процедура моніторингу була запроваджена Комітетом Міністрів у 1996 році. З того часу розглянуто 6 тем:

• свобода слова та інформації;

• функціонування та захист демократичних інститутів;

• функціонування судової системи;

• місцева демократія;

• смертна кара;

• поліція та сили безпеки.

З п’яти вищевказаних тем (крім теми “Смертна кара”) Комітет Міністрів ухвалив відповідні висновки і визначився щодо конкретних заходів (відповідно до засобів другої стадії операційної фази процедури моніторингу).

Крім того, Комітет Міністрів планує періодично повертатися до визначених тем моніторингу для огляду заходів, вжитих за підсумками їх обговорення. Так, наприклад, на тему “Місцева демократія” Комітет Міністрів після ухвалення у листопаді 1998 року висновків та вжиття відповідних заходів щодо них планує обговорити і дати оцінку зробленій у цьому напрямі роботі у 2001 році.

Варто відзначити, що досі лише з однієї теми моніторингу — “Функціонування та захист демократичних інститутів” — Комітет Міністрів скористався можливостями, що їх надає пункт 4 Декларації від 10 листопада 1994 року. Згідно з цим пунктом у січні 2000 року Комітет Міністрів офіційно звернувся до Парламентської асамблеї з пропозицією вивчити питання стосовно функціонування (та підстав для заборони) політичних партій, включаючи питання розробки стратегії зміцнення засад демократичного функціонування парламентів.

Враховуючи зазначене звернення Комітету Міністрів, Парламентська асамблея 25 січня 2000 року ухвалила Рекомендацію 1438 (2000) “Про загрозу, що становлять для демократії екстремістські партії та рухи в Європі” (доповідач — X. Геллерод (Данія)) та відповідний Наказ № 560 (2000), яким доручила Комітету ПАРЄ з політичних питань ретельно відслідковувати події в Європі, що мають відношення до діяльності таких партій та рухів, і доповідати з цього питання Асамблеї принаймні кожні два роки.

На розвиток операційної фази процедури моніторингу із зазначеного вище питання заступники міністрів держав-членів РЄ під час 699-го засідання, що відбулося 16 та 24 лютого 2000 року, ухвалили поновити розгляд цієї складної та болючої для європейської демократії теми на своєму закритому засіданні 2-3 жовтня 2000 року.

Парламентська асамблея¹

Парламентська асамблея була першим органом Ради Європи, який ще у 1993 році запровадив ефективну процедуру моніторингу. Це стало природним результатом розширення Організації, чисельність членів якої за останні десять років майже подвоїлася: з 23 у 1989 році до 41 — на теперішній час.

Отже, Наказом № 488 (1993) Парламентська асамблея доручила своїм комітетам з політичних питань і з юридичних питань та прав людини “ретельно контролювати дотримання органами влади нових держав-членів зобов’язань, взятих ними при вступі до Організації, та доповідати Бюро кожні шість місяців, аж поки всі зобов’язання не будуть виконані”. А у своєму Наказі № 485 (1993) Асамблея дала доручення Комітету з юридичних питань та прав людини “доповідати їй у випадках, якщо виникатимуть проблеми стосовно ситуації з правами людини у державах-членах, включаючи виконання останніми рішень Європейського суду з прав людини”.

У Резолюції 1031 (1994) Асамблея зазначила, що “всі держави-члени Ради Європи повинні поважати свої обов’язки за Статутом, Європейською конвенцією з прав людини та всіма іншими конвенціями, сторонами яких вони є”. На додаток до цих обов’язків органи влади певних держав, які стали членами після ухвалення у травні 1989 року Резолюції 917 (1989) про статус ’’спеціально запрошеного гостя” у Парламентській асамблеї, добровільно взяли на себе спеціальні зобов’язання з питань, що стосуються основоположних принципів Ради Європи, під час розгляду Асамблеєю їхніх заявок на членство. На основні з цих зобов’язань є чітке посилання у відповідних консультативних висновках, ухвалених Асамблеєю. У тій же Резолюції Асамблея визначила, що “стале невиконання добровільно взятих на себе зобов’язань матиме наслідки (...). У зв’язку з цим Асамблея може вжити відповідні положення Статуту Ради Європи і своїх власних Правил Процедури”.

Взявши до уваги Декларацію Комітету Міністрів від 10 листо­пада 1994 року про дотримання зобов’язань, взятих на себе державами-членами Ради Європи, Асамблея з того часу двічі розширювала та посилювала свою власну процедуру моніторингу. У квітні 1995 року Наказом № 508 (1995)¹ щодо виконання державами-членами Ради Європи обов’язків та зобов’язань Асамблея доручила своїм Комітету з юридичних питань та прав людини (для доповіді) та Комітету з політичних питань (для висновку) продовжити ретельний моніторинг виконання обов’язків та зобов’язань у всіх відповідних державах-членах. Цей Наказ також уточнював, що зазначені два комітети прямо доповідатимуть з питань моніторингу Парламентській асамблеї: іншими словами, визначалося, що парламентські дебати з моніторингу проводитимуться відкрито.

У рамках визначеної Наказом № 508 (1995) процедури моніторингу доповіді профільних Комітетів готувалися по кожній країні окремо і включали проект резолюції Асамблеї, в якому містилися конкретні пропозиції щодо поліпшення ситуації у відповідній країні-кандидаті на вступ до Ради Європи. При цьому передбачалася можливість застосування санкцій з боку Асамблеї за стале невиконання зобов’язань та брак співробітництва у процесі моніторингу шляхом незатвердження повноважень національної парламентської делегації на початку наступної чергової сесії ПАРЄ, тобто за графіком, у січні кожного року. Якщо ж країна і далі не виконує своїх зобов’язань, Асамблея може звернутися до Комітету Міністрів з рекомендацією вжити відповідних заходів, що передбачені статтею 8 Статуту Ради Європи.

У свою чергу, вищезгадана процедура згідно з Наказом № 508 (1995) від 25 квітня 1997 року була замінена новим моніторинговим механізмом, який відтепер має здійснюватись Комітетом ПАРЄ з питань дотримання обов’язків та зобов’язань державами-членами Ради Європи (Комітет з питань моніторингу). Зазначену процедуру було запроваджено Резолюцією 1115 (1997), ухваленою Асамблеєю 29 січня 1997 року^[XLV].

Новостворений Комітет з моніторингу уповноважений проводити верифікацію виконання обов’язків, взятих на себе державами-членами РЄ відповідно до умов Статуту Організації, Європейської конвенції з прав людини та всіх інших конвенцій Ради Європи, а також дотримання органами влади держав-членів зобов’язань, взятих ними при вступі до Ради Європи.

Пункт 12 Резолюції 1115 (1997) визначає, що “Асамблея може вжити санкції у зв’язку зі сталим невиконанням прийнятих обов’язків і зобов’язань та/або відсутністю співробітництва у процесі моніторингу шляхом ухвалення резолюції та/або рекомендації чи незатвердження повноважень національної парламентської делегації на початку кожної своєї чергової сесії, або анулювання затверджених повноважень під час тієї ж чергової сесії відповідно до Правил Процедури. У разі, якщо держава-член (Ради Європи. — І.П.) продовжує не поважати свої зобов’язання, Асамблея може звернутись до Комітету Міністрів з рекомендацією вжити відповідних заходів, що передбачені статтями 8 та 9 Статуту Ради Європи”.

Крім того, зазначена Резолюція передбачає, що Комітет з моніторингу раз на рік звітуватиме перед Асамблеєю щодо загального прогресу моніторингових процедур та принаймні кожні два роки — по кожній країні, стосовно якої здійснюється моніторинг.

Нові Правила Процедури Асамблеї, що набрали чинності 24 січня 2000 року, чітко посилаються на “стале невиконання обов’язків та зобов’язань і брак співробітництва у рамках моніторингової процедури Асамблеї” як “суттєві підстави” для заперечення ще не затверджених повноважень національної парламентської делегації (стаття 8.2 Правил Процедури). Більше того, доповідь Комітету з питань моніторингу визначена Правилами Процедури (стаття 8.1) як один з двох шляхів заперечення ще не затверджених повноважень¹.

Відповідно до порядку, передбаченого Резолюцією 1115 (1997), у 1998, 1999 та 2000 роках Комітет з питань моніторингу подав на розгляд Асамблеї три щорічних доповіді стосовно прогресу моніторингової процедури Асамблеї. З 1997 року ним також внесено на розгляд Асамблеї низку доповідей, присвячених моніторингу ситуації в окремих країнах^{[XLVI] [XLVII]. Сьогодні офіційна процедура моніторингу (з відповідною робочою програмою) здійснюється Комітетом стосовно 8}

держав—членів Ради Європи: Албанії, Грузії, Латвії, Молдови, Росії, Туреччини, України та Хорватії (див. Додатки № 7 та 8).

Крім загального моніторингу виконання зобов’язань, взятих вищезазначеними державами при вступі до Ради Європи, Комітет з питань моніторингу здійснює також спеціальний контроль за розвитком ситуації навколо певних особливо гострих проблем, що виникають у деяких з цих країн та несуть серйозну загрозу цінностям Ради Європи. Наразі здійснюється спеціальний моніторинг з таких питань: реформа органів влади в Україні; питання антисемітизму в Російській Федерації; конфлікт у Чечні; смертний вирок А. Оджолану, винесений у Туреччині. Слід відзначити, однак, що з таких спеціальних питань Комітет не обов’язково виступає профільним. Скажімо, з питання конфлікту у Чечні основну доповідь на червневу частину сесії ПАРЄ 2000 року готував Комітет з політичних питань.

Як показує досвід, найбільш жорстку позицію з питань дотримання державами-членами своїх зобов’язань перед РЄ займає саме профільний Комітет з питань моніторингу, що цілком природно, адже він покликаний відігравати своєрідну роль “слідчого” і “прокурора” у всіх випадках недотримання зобов’язань, своєчасно реагувати на навіть потенційні загрози цінностям Ради Європи у країнах-членах відповідно до наданих йому повноважень.

У той же час Бюро, Постійний комітет і сама Асамблея, яким належить діяти, не тільки виходячи з букви зобов’язань, а й враховуючи всю міру політичної відповідальності за відносини з державами-членами, загальнополітичний контекст ситуації у конкретній країні та наслідки можливих рішень для системи демократичної безпеки в національному і міжнародному масштабі, служать своєрідною балансуючою противагою радикальним пропозиціям Комітету з моніторингу, що нерідко є емоційно забарвленими, поспішливими і грунтуються не на системному, а формальному підходові до “букви” зобов’язань або упередженій презумпції невинності щодо дій певних органів або політичних фігур.

Так, Бюро Асамблеї 3 квітня 2000 року висловилося проти ініціювання процедури моніторингу щодо Австрії, яку пропонував розпочати Комітет з питань моніторингу. Головним мотивом пропозиції Комітету у даному випадку було те, що процедура моніторингу має бути “не тільки засобом сприяння і допомоги державам-членам у дотриманні ними своїх обов’язків і зобов’язань, але й превентивним інструментом” з огляду на побоювання, що присутність в австрійському уряді крайньо правих на чолі з Йергом Хайдером може призвести до відходу Австрії від своїх зобов’язань по Європейських конвенціях. У той же день Асамблея підтвердила позицію Бюро.

Так само Бюро, Постійний комітет і Асамблея зайняли більш виважену позицію щодо питання реформи органів влади в Україні, не підтримавши пропозиції Комітету з питань моніторингу, ухвалені на його засіданні 4 травня 2000 року, щодо поновлення розгляду даного питання у порядку термінової процедури на засіданні Постійного комітету або червневій частині сесії Асамблеї, оскільки конкретні дії органів влади України не давали свідчень про вихід процесу законодавчого запровадження результатів загальнонаціонального референдуму від 16 квітня 2000 року з конституційного русла.

Важливо зазначити, що моніторинг — це не тільки контроль і перевірки. Це також і обгрунтовані знанням місцевої ситуації конкретні пропозиції та ініціативи щодо правової та технічної допомоги, які висуває та здійснює Асамблея у процесі моніторингу. Так, у своїй Рекомендації 1453 (2000) щодо виконання обов’язків та зобов’язань ’’колишньою югославською Республікою Македонія” ПАРЄ запропонувала Комітету Міністрів з огляду на колосальні збитки, що їх зазнала ця країна під час Косовської кризи, значно підвищити обсяги допомоги Ради Європи по лінії реформи македонського законодавства у галузях вищої освіти, громадянства, засобів масової інформації та підготовки поліцейських кадрів. А в Україні у рамках сприяння виконанню нашою державою взятих перед РЄ зобов’язань у червні та грудні 1999 року відбулися міжнародні семінари, організовані спільно ПАРЄ і Верховною Радою України, присвячені проблемам юридичного захисту прав людини та скасування смертної кари в Європі, в яких взяли участь провідні європейські науковці та експерти Ради Європи. За сприяння Парламентської асамблеї значна експертно-правова допомога надається органам влади та неурядовим організаціям України по лінії Венеціанської комісії: йдеться передусім про аналіз нових законодавчих актів України та законопроектів на предмет їх відповідності Конституції України, нормам і стандартам Ради Європи.

Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи

Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи (КМРОВЄ) — один з головних, поряд з ПАРЄ, консультативних органів Ради Європи. Згідно зі Статутною резолюцією (94)3, ухваленою Комітетом Міністрів РЄ 14 січня 1994 року, він приймає резолюції, що надсилаються всім органам місцевої та регіональної влади держав-членів Ради Європи, а також консультативні висновки і рекомендації Парламентській асамблеї та Комітету Міністрів^[XLVIII].

Стаття 2, пункт 1 (б) Статутної резолюції 94 (3) передбачає, що КМРОВЄ може, за власного ініціативою чи на прохання національних або міжнародних асоціацій органів місцевої та регіональної влади укладати доповіді про стан місцевої та регіональної демократії у державах-членах і держа- вах-кандидатах на членство у РЄ¹. Ці доповіді готуються одним або декількома офіційними доповідачами, яких призначає КМРОВЄ. Доповідачі можуть відвідати відповідну країну для оцінки ситуації. У збиранні та аналізі інформації їм допомагають залучені КМРОВЄ консультанти.

Комітет Міністрів підтвердив моніторингові повноваження Конгресу щодо контролю за виконанням державами-членами своїх зобов’язань у сфері місцевої і регіональної демократії, а також за ситуацією у цій сфері у державах, що мають намір вступити до Ради Європи. Повноваження КМРОВЄ включають також спостереження за належним застосуванням Європейської хартії місцевого самоврядування (№ 122, 1985 рік), зокрема моніторинг загальних проблем її імплементації та покраїнні дослідження, що характеризують національні системи місцевої та регіональної демократії в Європі.

Ще одним інститутом, що виконує функції моніторингу в структурі Ради Європи, є Уповноважений з прав людини, пост якого запроваджено 7 травня 1999 року відповідно до Резолюції Комітету Міністрів (99)50^{[XLIX] [L]. Він покликаний забезпечити динамічний “інтерактивний” зв’язок між статутними органами РЄ та різноманітними інституціями на національному та міжнародному рівнях.}

Виконуючи поряд із консультаційно-просвітницькою також “сторожову” функцію, Уповноважений, згідно із статтями 3(е) та 8 вищезазначеної Резолюції (99)50, може будь-де, де він вважає за потрібне, привертати увагу органів Ради Європи шляхом подання доповідей, консультативних висновків і рекомендацій. З іншого боку, Уповноважений може “діяти у зв’язку з будь-якою інформацією, сумісною з його функціями” (стаття 5, пункт 1 Резолюції (99) 50).

Самостійним суб’єктом моніторингового процесу Ради Європи можна вважати також вищий політичний інститут Ради Європи, запроваджений у 1993 році, — саміт глав держав та урядів країн-членів Ради Європи.

Уперше в історії Організації зустрівшись на Віденському саміті Ради Європи, глави держав та урядів урочисто підтвердили: “Ми сповнені рішучості забезпечити повне виконання зобов’язань, взятих всіма державами-членами у рамках Ради Європи” (Віденська декларація, 9 жовтня 1993 року).

Спеціальні додатки до Віденської декларації були присвячені трьом конкретним політичним зобов’язанням, які взяли на себе керівники держав та урядів країн-членів РЄ: а) подати на ратифікацію Протокол № 11 до ЄКПЛ (створення єдиного і постійно діючого Європейського суду з прав людини); б) у повному обсязі виконувати зобов’язання стосовно захисту національних меншин, що містяться у Копенгагенському та інших документах КБСЄ (нині — ОБСЄ), включаючи розробку відповідних міжнародно-правових інструментів з цього питання; в) здійснювати політику боротьби проти расизму, ксенофобії, антисемітизму та нетерпимості.

У Заключній декларації Другого саміту, що відбувся у Страсбурзі 10-11 жовтня 1997 року, глави держав та урядів країн-членів Ради Європи урочисто підтвердили свою відданість основоположним принципам Організації — плюралістичній демократії, повазі до прав людини, верховенству права — та зобов’язання урядів своїх держав у повній мірі виконувати вимоги, що випливають з членства у Раді Європи.

З метою уточнення пріоритетів та адаптування функцій Ради Європи до нового європейського контексту, на Другому саміті було затверджено План дій щодо зміцнення демократичної безпеки у державах-членах. Цей документ, прийнятий як додаток до Декларації, визначив головні завдання Організації на найближчі роки, зокрема на період до її 50-ї річниці.

У плані дій визначено чотири пріоритетні сфери :

• Демократія і права людини.

• Соціальна згуртованість.

• Безпека громадян.

надає договору самостійного життя. Лише ті зв’язки з Радою Європи, які явно визначені самим договором, закріплюють його у сфері Організації.

Отже, питання належного виконання та імплементації в національне законодавство міжнародних договорів, укладених у рамках Ради Європи, регулюються загальними принципами міжнародного права та/або спеціальними положеннями, що містяться в самих договорах. Проте переважна більшість з майже 180 договорів, розроблених на сьогодні у рамках Ради Європи, взагалі не містять положень щодо моніторингу. За відсутності відповідних спеціальних положень сторони відповідають одна перед одною за взаємну імплементацію своїх договірних обов’язків, а всі проблеми, що виникають між сторонами, вирішуються без втручання Ради Європи.

Втім, керівні комітети або інші робочі органи Ради Європи, створені відповідно до статті 17 Статуту Організації, можуть бути наділені повноваженнями щодо перевірки та контролю дії договорів, які підпадають під їх компетенцію, навіть за відсутності спеціальних положень щодо цього у самих текстах договорів.

Відповідно до статті 15(6) Статуту Ради Європи Комітет Міністрів може запропонувати урядам держав-членів поінфор­мувати його про заходи, вжиті ними стосовно рекомендацій та резолюцій, що були їм направлені Комітетом Міністрів.

Сучасна процедура такого інформування була в основному визначена протягом 1982-1987 років. Ось її зміст:

• керівним комітетам та спеціальним комітетам експертів (ад-хок) пропонується на кожному засіданні принаймні раз на рік вибрати з резолюцій і рекомендацій Комітету Міністрів з питань, що підпадають під їх компетенцію, один чи більше документів з метою проведення на майбутньому засіданні огляду заходів, здійснених урядами держав-членів на виконання зазначених документів;

• членам керівних комітетів та комітетів ад-хок пропонується надіслати Секретаріату письмові спостере­ження стосовно вищезазначених документів, а також будь- яких чинних правових інструментів, прийнятих на внутрі­державному рівні для імплементації відповідних рекомендацій та резолюцій;

• на відповідному засіданні експерти обмінюються надає договору самостійного життя. Лише ті зв’язки з Радою Європи, які явно визначені самим договором, закріплюють його у сфері Організації.

Отже, питання належного виконання та імплементації в національне законодавство міжнародних договорів, укладених у рамках Ради Європи, регулюються загальними принципами міжнародного права та/або спеціальними положеннями, що містяться в самих договорах. Проте переважна більшість з майже 180 договорів, розроблених на сьогодні у рамках Ради Європи, взагалі не містять положень щодо моніторингу. За відсутності відповідних спеціальних положень сторони відповідають одна перед одною за взаємну імплементацію своїх договірних обов’язків, а всі проблеми, що виникають між сторонами, вирішуються без втручання Ради Європи.

Втім, керівні комітети або інші робочі органи Ради Європи, створені відповідно до статті 17 Статуту Організації, можуть бути наділені повноваженнями щодо перевірки та контролю дії договорів, які підпадають під їх компетенцію, навіть за відсутності спеціальних положень щодо цього у самих текстах договорів.

Відповідно до статті 15(б) Статуту Ради Європи Комітет Міністрів може запропонувати урядам держав-членів поінфор­мувати його про заходи, вжиті ними стосовно рекомендацій та резолюцій, що були їм направлені Комітетом Міністрів.

Сучасна процедура такого інформування була в основному визначена протягом 1982-1987 років. Ось її зміст:

• керівним комітетам та спеціальним комітетам експертів (ад-хок) пропонується на кожному засіданні принаймні раз на рік вибрати з резолюцій і рекомендацій Комітету Міністрів з питань, що підпадають під їх компетенцію, один чи більше документів з метою проведення на майбутньому засіданні огляду заходів, здійснених урядами держав-членів на виконання зазначених документів;

• членам керівних комітетів та комітетів ад-хок пропонується надіслати Секретаріату письмові спостере­ження стосовно вищезазначених документів, а також будь- яких чинних правових інструментів, прийнятих на внутрі­державному рівні для імплементації відповідних рекомендацій та резолюцій;

• на відповідному засіданні експерти обмінюються поглядами стосовно позиції держав щодо відібраних документів; результати цієї дискусії далі знаходять відображення у звітах про засідання з метою надати можливість Комітету Міністрів або одній чи декільком делегаціям порушити будь-які можливі проблеми, що виникли;

• керівні комітети або комітети ад-хок, у разі необхідності, надають Комітету Міністрів грунтовну інформацію з конкретних питань, що були порушені під час обговорення на Комітеті Міністрів.

Варто зауважити, що вищезазначені основні складові процедури моніторингу щодо імплементації резолюцій і рекомендацій Комітету Міністрів представляють собою загальну схему і нині не можна сказати, щоб вони суворо дотримувалися всіма керівними комітетами.

Робота на міжурядовому (комітетському) рівні

Як пояснювалося вище, відповідно до статті 17 Статуту Ради Європи Комітет Міністрів може створити або уповноважити створити дорадчі та технічні комітети для цілей, які він вважає бажаними. Часто такі комітети створюються з метою підготовки проектів конвенцій, рекомендацій і пропонують або здійснюють іншу діяльність, що відповідає їх компетенції та робить внесок у досягнення цілей Ради Європи.

Зазвичай керівний комітет дає доручення і здійснює нагляд за роботою відповідних комітетів експертів, яким він делегує спеціальні функції. Повноваження ж самого керівного комітету, які можуть бути в будь-який час модифіковані або відмінені Комітетом Міністрів, як правило, мають узагальнений, політичний характер.

Що стосується спеціальних комітетів експертів, то вони здебільшого сформовані з фахівців у конкретній галузі діяльності Ради Європи. І хоча члени цих допоміжних комітетів призначаються урядами держав-членів, вони засідають у своїх комітетах в особистій якості і не розглядаються як представники своїх· урядів.

Менша частина договорів Ради Європи передбачає процедуру або встановлює механізм з метою моніторингу імплементації договору та/або сприяння подальшому співробітництву між сторонами: моніторинг може бути ввірено існуючим структурам¹ та/або новоствореним органам. В останньому випадку деякі договори^{[LI] [LII] запроваджують “постійні комітети”, чиї повноваження можуть відрізнятися, але, як правило, включають:}

• загальний моніторинг імплементації договору;

• підготовку пропозицій для Комітету Міністрів щодо

можливих поправок до договору;

• розробку рекомендацій сторонам договору;

• застосування всіх своїх можливостей для врегулювання суперечностей між сторонами;

• надання консультацій Комітету Міністрів стосовно запрошення держав—нечленів Ради Європи приєднатись до договору.

Органи моніторингу імплементації договорів завжди складаються з представників сторін відповідного договору. Незважаючи на те що ці органи користуються інституційною інфраструктурою та технічними можливостями Ради Європи, їх повноваження випливають з тексту самого договору, а не з компетенції, яку Комітет Міністрів надає керівним комітетам.

Доповіді, які ці моніторингові органи (конвенційні комітети) мають надавати Комітету Міністрів, в основному служать інформаційним цілям; у ряді випадків вони містять спеціальні пропозиції Комітету Міністрів щодо конкретних дій. Однак у будь- якому разі лише сам Комітет Міністрів уповноважений приймати рішення стосовно зазначених пропозицій.

Ряд договорів Ради Європи передбачає механізми консультацій у разі виникнення суперечностей між сторонами договору¹. Такі консультації скликаються на вимогу однієї із сторін або Генеральним секретарем Ради Європи через регулярні проміжки часу. Метою консультацій завжди є перевірка застосування договору та, як правило, вивчення доцільності внесення змін або доповнень до договору.

Деякі договори також передбачають застосування арбітражних процедур у разі невдачі спроб досягнути примирення. Однак, за спостереженнями експертів, до таких процедур сторони договорів Ради Європи практично не вдаються^{[LIII] [LIV].}

Нижче^[LV] докладно висвітлюються процедури моніторингу, передбачені основними конвенціями і хартіями Ради Європи.