Конвенция 1982 г.: новая основа для управления Северным Ледовитым океаном (позиция ЕС и НАТО) или один из ком­понентов «обширной правовой базы» (Илулиссатская де­кларация 2008 г.)?

Если обратиться к комментариям материалов III Конферен­ции ООН по морскому праву, на которой разрабатывалась и была принята Конвенция 1982 г., в том числе тем, которые даны непо­средственно членами делегаций государств —участников этой Конференции, то обнаруживается, что эти государства намерен- 26

но ушли от широкого обсуждения на ней специфически сложного в географическом и климатическом отношении района — Аркти­ки.

Следует обратить внимание и на то, что на III Конференции ООН по морскому праву функционировала в конфиденциальном формате так называемая «пятерка» государств. В нее входили пять арктических государств, берега которых выходили к морям Арктики (Канада, Норвегия, Дания, США, СССР). По ходу Конфе­ренции эти государства в рамках встреч своих делегаций, как сви­детельствуют участники делегации от СССР, обсуждали вопросы, затрагивающие интересы в Арктике. Было достигнуто неформаль­ное согласованное понимание того, что интересам «пятерки» арк­тических государств соответствует линия на то, чтобы «гасить» все попытки обсуждения на Конференции проблемы статуса Аркти­ки. Встречи «пятерки» проходили на разном уровне. Известно так- же, что проблемы Арктики находились в поле зрения при двусто­ронних встречах с канадцами, другими членами «пятерки» (как на рабочем дипломатическом, так и на государственном уровне). По­нятно, что публикаций советских участников о подобных встречах представителей «пятерки» нет, да и быть не могло в том политико­государственном контексте. Но документальным подтверждением консультаций «пятерки» арктических государств является, в част­ности, публикация канадского специалиста А. Моррисона⁴⁷. Он от­мечает также, что при всех климатических аналогах Арктики и Ан­тарктики правовой режим последней не вдохновил руководителей арктических государств к заимствованию элементов такого режи­ма и их применению в Арктике: «Рассматривая Антарктику для вдохновения и заимствования, с точки зрения похожести физиче­ских условий, а также потенциала правового режима, созданного Договором об Антарктике руководители арктических государств, похоже, отказались от заимствования определенных аспектов это­го режима, имея негласную договоренность о том, что путь “об­щего наследия”, который характерен для Договора об Антаркти­ке, им не приемлем (the leaders of the Arctic countries appear to have dismissed certain aspects of that regime, having reached an unspoken agreement that the path of “common heritage” followed in the case of the Antarctic Treaty is not one they wish to follow)»⁴¹⁸.

Есть и другие научные публикации, свидетельствующие о стремлении арктических государств, участвовавших в III Конфе­ренции по морскому праву, не привносить в Арктику несвойствен­ные ей элементы — ни договорного режима Антарктики, ни того глобального режима для других («незамерзающих») океанов, кото­рый согласовывался в ходе Конференции, — то есть сохранить тот региональный статус ледяных образований и морских районов Арк­тики, который сложился до начала Конференции. Так, канадские специалисты Б. Бузан и Д. Мидлмисс пишут, как делегация Канады на Конференции интенсифицировала свою деятельность, «работая со странами Севера» (working with the North States)⁵⁰. В этой же кни­ге, изданной в 1977 г. (т.е. в период работы III Конференции ООН по морскому праву), вновь подчеркнута, со ссылкой на документы канадского парламента, официальная позиция Канады в отноше­нии статуса вод во всем «Канадском архипелаге»: «Канада считает воды в пределах Канадского архипелага водами Канады»⁵¹.

Итак, нет убедительных подтверждений того, что на III Конфе­ренции ООН по морскому праву согласованная воля пяти аркти­ческих государств состояла в том, что высокоширотная Арктика должна стать объектом будущей Конвенции по морскому праву. Напротив, есть свидетельства того, что понимание этих государств было иным: оба полярных региона — Арктика и Антарктика — де­ликатно исключались из специального рассмотрения на Конфе­ренции; тем самым они и не рассматривались как объекты Конвен­ции ООН по морскому праву 1982 г., причем на вполне логичных, убедительных основаниях — и Антарктика, и Арктика уже имели свой сложившийся специфический для каждого из этих регионов правовой статус (только договорный — в первом случае; также и обычно-правовой — во втором).

Изложенное, разумеется, не означает неприкосновенность сложившегося правового положения Северного Ледовитого океа­на.

Вместе с тем, повторим, и на это сложившееся правовое поло­жение находящихся к северу от Северного полярного круга мор­ских районов, значительная часть которых круглый год покрыта льдами, не могли не оказать влияние значимые события — приня­тие в 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву⁵², ее подписание и вступление в силу в 1994 г. для 60 государств, последующий по­ступательный рост числа государств —участников этой Конвен­ции, особенно после существенного изменения правового режима управления минеральными ресурсами морского дна за пределами континентального шельфа⁵³. Это влияние было неизбежным, не­смотря на охарактеризованные выше фундаментальные особен­ности правового положения Арктики и на отмеченное намерение арктических прибрежных государств не рассматривать эти поляр­ные регионы в качестве специального объекта нового междуна­родного договора — Конвенции 1982 г.

Одновременно следует предупредить об ошибочности меха­нического (вне общего международного права) применения Кон­венции 1982 г. к регулированию всяких отношений арктических государств, в том числе с не участвующим в этой Конвенции го­сударством, как это предлагается, например, в большинстве доку­ментов НАТО и Европейского Союза (далее также — ЕС). Согласно официальной позиции НАТО, «Конвенция ООН по морскому пра­ву 1982 года является юридической основой, которая применяет­ся к Северному Ледовитому океану»⁵⁴. В базовом документе ЕС об Арктическом регионе, включенном в настоящий сборник, акцент делается именно на глобально-договорный уровень праворегулиро- вания отношений государств в Арктике, на абсолютизацию при­менимости к Арктическому региону Конвенции 1982 г. Согласно документу, в международно-правовых нормах об Арктике «основу составляют положения Конвенции ООН по морскому праву». На этом основании ЕС весьма упрощенно констатирует (не утруждая себя доктринальными мнениями в России, в других арктических прибрежных государствах): «За пределами национальной юрис­дикции в Северном Ледовитом океане находятся районы откры­того моря и морского дна, которое управляется международным органом по морскому дну».

Политическая установка ЕС на создание в Арктике, на основе Конвенции 1982 г., международного района морского дна (за счет шельфа России) и на дальнейшую интернализацию этого района, в том числе по экологическим мотивам, развивается и на концеп­туальном уровне. В репрезентативной книге «Европейский союз и Арктика. Политика и действия» авторы книги пишут, ссылаясь на позицию Европарламента, о важности для ЕС предложить «меры по защите арктических вод, имея в виду международную квалифи­кацию Арктики как охраняемого района (α protected area), подоб­но Антарктике, и его обозначение “природным резервом для мира и науки” (a natural reserve devoted to peace and science)»⁵⁶.

Практика арктических государств показала не вполне одина­ковые подходы к решению вопроса о правовом положении вы­сокоширотных арктических вод, находящихся за пределами на­циональной юрисдикции, в том числе и круглогодично спаянных льдами. Это обусловлено и тем, что начиная с 1997 г. для России, Норвегии, Дании (о. Гренландия) и Канады вступил в силу универ­сальный международный договор — Конвенция 1982 г. С одной стороны, эта Конвенция не предусмотрела, как отмечалось, для арктических вод каких-либо исключений. Соответственно, если исходить из ее применимости к водным районам и ледяным пространствам Северного Ледовитого океана, то за пределами 200-мильных исключительных экономических зон пяти арктиче­ских прибрежных государств находится район открытого моря. С другой стороны, как было отмечено, арктические прибрежные государства на III Конференции по морскому праву «гасили» по­пытки рассматривать на ней вопрос об Арктике, тем более упо­минания о ней в Конвенции 1982 г. В книге западных юристов- международников, вышедшей значительно позднее принятия Конвенции 1982 г., отмечено, что «морское право применялось к полярному северу посредством национальных подходов (the law of the sea for the polar north has been applied through national ap­proaches). То есть правительство каждого арктического государ­ства рассматривает, принимает и осуществляет посредством национального законодательства такие юридические правила и нормы, которые, по его мнению, лучше всего служат его нацио­нальным интересам в его полярных морях (the government of each Arctic State considers, adopts and implements through national leg­islative means those legal rules and norms that it feels best serve its national interests within the context of its own polar seas).Таким об­разом, по мере возникновения и развития в 20 веке принципов мор­ского права они принимались и применялись каждым арктическим государством по-своему в его северных водах (they were adopted and applied by each Arctic State, in its own way, to its own northern waters)»⁵⁷. Вместе с тем, в настоящее время следует квалифици­ровать как открытое море освободившиеся от многовекового льда воды Центрально-Арктического района, окруженного 200-миль­ными исключительными экономическими зонами пяти арктиче­ских прибрежных государств; такая квалификация уже рассма­тривается как бесспорная, что подтверждено на международном научном симпозиуме, состоявшемся в 2011 г. в Москве⁵⁸.

6.