1.2. Государство как субъект регулирования инвестиционных процессовв социальной сфере

Несмотря на все преимущества рыночной экономики, существуют\r\nситуации, в которых рынок не справляется со своими функциями и либо\r\nвообще не может обеспечить производство блага, либо не может обеспечить\r\nего производство в эффективном объеме. Эти недостатки объединяются\r\nобщим термином «провалы рынка» и рассматриваются в качестве основания\r\nдля государственного вмешательства в экономику. Оно реализуется путем\r\nсоздания формальных институтов макроэкономического реіулирования.

Понятие «институт» широко употребляется в рамках общественных наук:\r\nсоциологии, политологии, экономики, но не обладает однозначным\r\nтолкованием. В качестве иллюстрации приведем ряд определений,\r\nпринадлежащих авторитетным зарубежным и отечественным представителям\r\nнеоннституционализма.

По определению нобелевского лауреата по экономике Д. Норта,\r\n«институты - это "правила игры" в обществе или, выражаясь более\r\nформально, созданные человеком ограничительные рамки, которые\r\nорганизуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они создают\r\nструктуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия - будь то в\r\nполитике, социальной сфере или экономике» [92, С. 17].

В трактовке Э. Элгара институты - это «общественные блага, которыми\r\nповсеместно и каждодневно пользуются многие индивидуумы и которые\r\nглавным образом характеризуются своей неисключительностью...\r\nИнституты упрощают процесс обмена. Они - неотделимая часть процесса

принятия решений, которая делает индивидуальные решения позитивными»\r\n[135, С.

Согласно Б.З. Мильнеру, институты - это «разработанные людьми\r\nформальные (законы, конституции) и неформальные (договоры и\r\nдобровольно принятые кодексы поведения) ограничения, а также факторы\r\nпринуждения, структурирующие их взаимодействие. Все вместе они\r\nобразуют побудительную структуру обществ и экономик» [14, С. 6].

Представленные выше и другие определения института обладают схожим\r\nсмысловым наполнением. Большинство из них указывает на то, что\r\nэкономические агенты испытывают потребность в преодолении\r\nнеопределенности принятия решений. Институты возникают в ответ на эту\r\nпотребность, структурируя взаимоотношения между экономическими\r\nагентами, делая эти отношения более упорядоченными, предсказуемыми и\r\nменее рискованными.

В частности, инспггуциональныи характер имеют нормы\r\nзаконодательства. Например, законы, регулирующие инвестиционную\r\nдеятельность, можно разделить на четыре группы в зависимости от того,\r\nнасколько прямым или опосредованным является их влияние:

законы, непосредственно регулирующие инвестиционный процесс,\r\nвводящие основную терминологию и закладывающие принципы\r\nвзаимодействия его участников. В качестве примеров можно отметить\r\nФедеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской\r\nФедерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [14],\r\nФедеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской федерации»\r\n[12];

законы, являющиеся правовым обеспечением инвестиционных\r\nпроцессов: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» [19], Федеральный\r\nзакон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных\r\nбумаг» [13], Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)» [18],\r\nФедеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» [7], федеральный

зо

закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год, определяющий\r\nобъемы государственного финансирования инвестиционных программ и\r\nпроектов и т.д.;

законы, регулирующие деятельность финансовых институтов,\r\nаккумулирующих инвестиционные ресурсы, например, Федеральный закон\r\n«О банках и банковской деятельности в РОССИЙСКОЙ Федерации» [22],\r\nФедеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» [17],\r\nФедеральный закон «Об инвестиционных фондах» [8], Закон РФ «Об\r\nорганизации страхового дела в РФ» [20] и т.д.;

законы, определяющие условия осуществления инвестиций и тем\r\nсамым оказывающие непосредственное влияние на инвестиционный климат\r\nв стране, например, Налоговый кодекс РФ [20], Земельный кодекс РФ [9],\r\nТаможенный кодекс РФ [6], Закон РФ «О залоге» [21], Федеральный закон\r\n«Об ипотеке (залоге недвижимости)» [15] и т.д.

Задача государства как инициатора системных изменений - повышать\r\nэффективность формальных институтов, реіулирующих\r\nмакроэкономические процессы в стране, и оказывать косвенное влияние на\r\nформирование желательных для прогрессивного развития общества\r\nнеформальных институтов.

Современная экономическая теория выделяет четыре сферы, в которых\r\nвозможны провалы рынка.

К первой из перечисленных сфер следует отнести отсутствие учета\r\nрынком социальной составляющей и долгосрочных последствий\r\nэкономических решений. Рыночные агенты почти всегда ориентируются на\r\nпоказатели экономической прибыли, не принимая во внимание социальных\r\nпоследствий своей деятельности, в результате чего важные с социальной

точки зрения проекты без поддержки государства обычно не реализуются.\r\nТаким образом, деятельность большинства организаций культуры, науки,\r\nобразования и здравоохранения попадает в провал рынка, что вызывает\r\nнеобходимость государственного регулирования.

Цель государства как общественного института - не получение прибыли\r\n(эту цель преследуют коммерческие организации, в том числе находящиеся в\r\nгосударственной собственности), а производство общественных благ.\r\nГосударство так же как рыночные агенты сталкивается с проблемой\r\nограниченности ресурсов и рационального их использования, но оно\r\nпризвано максимизировать не индивидуальную, а социальную полезность.\r\nДанное предназначение государства оправдывает легитимность методов\r\nвнеэкономического принуждения и даже применения насилия в процессе\r\nфункционирования институтов власти. Легитимность государства,\r\nреализуемая через внутреннее законодательство и межгосударственные\r\nдоговоренности, позволяет ему выполнять такие функции, как обеспечение\r\nбезопасности, охрана правопорядка и осуществление правосудия, изъятие и\r\nперераспределение части ВВП, проведение промышленной и социальной\r\nполитики.

XX век характеризуется существенным усилением государственного\r\nвмешательства в экономику, которое обычно измеряют показателем доли\r\nсуммарных расходов бюджетов всех уровней в ВВП. Если более\r\nлиберальные США увеличили долю государства с 7,5% в 1913 г.

При этом проблема определения точки оптимального государственного\r\nучастия остается остро дискуссионной. Дело в том, что усиление\r\nгосударственного вмешательства отвечает закону убывающей предельной\r\nполезности. Эффект от расширения государства (если брать за точку отсчета

состояние полной анархии) описывается параболой. Вначале рост доли\r\nгосударства в ВВП содействует ускорению экономического роста. До тех\r\nпор, пока государство "нагружает" себя своими основными функциями в\r\nразумных объемах, экономика находится на восходящей ветви этой\r\nпараболы. Вершина ее для стран ОЭСР достигается где-то при 9-14% ВВП.\r\nИменно такова у них доля госрасходов в ВВП. Дальнейшее увеличение\r\nгосрасходов означает переход на нисходящую ветвь параболы, которая\r\nотражает сокращение потенциала экономического развития. Подсчитано, что\r\nпри 10-процентном увеличении доли госрасходов в ВВП стран ОЭСР темпы\r\nроста ВВП сокращаются примерно на 1%. Если эта доля была менее 25%, то\r\nсреднегодовые темпы роста ВВП в странах ОЭСР в 1960-1996 гг. составляли\r\n6,6%; если 25-30% - 4,7%; 30-40% - 3,8%; 40-50% - 2,8%; 50-60% - 2,0%; и,\r\nнаконец, если выше 60%, то 1,6%. [64]

Другой аспект проблемы государственного регулирования состоит в том,\r\nтенденции развития мировой экономики требуют структурных сдвигов в\r\nприоритетности отдельных государственных функций. В настоящее время\r\nконкурентоспособность и место государства на мировой арене зависят от\r\nэффективности его научно-технической, экономической и социальной\r\nполитики. Как отмечено выше, многие экономически развитые страны\r\nподдерживают уровень расходов своих бюджетных систем в пределах 35-\r\n50% ВВП. Одной из самых весомых причин более чем трехкратного\r\nповышения уровня государственных расходов в течение XX века является\r\nрезко возросшая роль НТП в генерировании экономического роста.

экономически развитой стране государство обеспечивает высокий уровень\r\nразвития человеческого капитала.

В данном контексте логичным и обоснованным представляется подход к\r\nанализу государственного участия в развитии общества, предложенный С.\r\nРоговым в статьях [104, 105,106]. В соответствии с ним все государственные\r\nфункции можно разделить на традиционные (общее административное\r\nуправление, поддержание общественного порядка и национальная оборона) и\r\nсовременные, связанные с социальным обеспечением, образованием,\r\nздравоохранением и т.п., с поддержкой прогрессивных тенденций развития\r\nобщества. Современные госфункции реализуются двояко: во-первых, через\r\nориентированные на домашние хозяйства трансферты в натуральной форме,\r\nпрежде всего, в виде услуг в области образования и здравоохранения; во-\r\nвторых, в виде адресованных производственным предприятиям трансфертов\r\nв денежной форме (инвестиций).

Ориентация государственной власти на максимально полное исполнение\r\nфункций второго типа позволяет сформировать так называемую социальную\r\nэкономику, сущность которой выражена в следующих определениях.

Социальная экономика может быть охарактеризована как система\r\nхозяйствования, обеспечивающая достижение социально ориентированного\r\nэкономического роста при одновременном экономически ориентированном\r\nсоциальном развитии (112, С. 4].

Социальная экономика - это наиболее развитая форма рыночной\r\nэкономики, в которой принцип свободы, рыночного хозяйствования\r\nсочетается с социальным порядком и социальным прогрессом [133, С.

В последнем определении затронут вопрос места социальной экономики в\r\nтипологии экономических систем. По способу организации хозяйственной\r\nдеятельности принято классифицировать экономические системы на\r\nтрадиционную, плановую, смешанную и рыночную экономики. Критериями\r\nих различия являются форма собственности на факторы производства,\r\nспособ координации экономической деятельности и стимулы, побуждающим

к ее осуществлению. Эта классификация поддается дальнейшей детализации:\r\nв плановой экономике выделяют два подвида - демократическую и\r\nкомандную, а рыночная экономика в своем историческом развитии проходит\r\nтакие этапы, как классический капитализм, смешанная экономика и\r\nсоциальная экономика. Таким образом, социальная экономика - это высшая\r\nстадия развития рыночной экономики.

Официальный статус социальной экономики имеют германская и\r\nшведская экономические системы. Их характеризует это высокая степень\r\nгосударственного вмешательства в экономику при безусловном соблюдении\r\nрыночных принципов. Так, в Германии от 40-60% ВВП расходуется на цели,\r\nотносящиеся к проведению социальной политики: на формирование\r\nразличных страховых фондов, в том числе пенсионных и на случай болезни,\r\nна проведение активной политики в сфере занятости, на оказание социальной\r\nпомощи малоимущим, на развитое образования, на охрану\' окружающей\r\nсреды и т.д. [86, С. 12]. В Швеции отношение потока государственных\r\nтрансфертов домохозяйствам к потоку уплачиваемых ими налогов составляет\r\nсвыше 42% [40, С. 15]. Государство реализует такие функции, как мощная\r\nзаконодательная защита конкуренции, поддержка и укрепление социальной\r\nсферы, обеспечение социального равенства путем согласования интересов\r\nмежду социальными группами.

Вместе с тем, заблуждением было бы утверждать, что уровень\r\nсоциализации экономики прямо пропорционален степени государственного\r\nвмешательства. Существуют страны, в которых участие государства в\r\nраспределительных процессах минимально, но уровень благосостояния\r\nнаселения высок. В Австралии через бюджет перераспределяется около 6,5%\r\nВНП, в США - около 9% [79, С. 15]. С другой стороны, можно обнаружить\r\nмножество примеров командных экономик с максимальным уровнем\r\nгосударственного регулирования, не отличающихся высоким качеством\r\nжизни населения. Исходя из вышесказанного, можно сформулировать\r\nследующие признаки формирования социальной экономики:

законодательное закрепление и реализация государством на\r\nфедеральном, региональном и местном уровнях власти определенной\r\nсоциальной политики;

проірессивное развитие базовых отраслей социальной сферы, в том\r\nчисле ее коммерческой составляющей;

повышение социальной ответственности бизнеса.\r\nВозвращаясь к рассматриваемому разделению функций государства на\r\nтрадиционные и современные, приведем статистические данные,\r\nпозволяющие судить об участии государства в развитии интеллектуального,\r\nв том числе человеческого, капитала российского общества. В среднем на\r\nреализацию «современных» функций государствами через госбюджеты в\r\nсреднем затрачивается 17,8% ВВП, а «традиционных» - лишь 5,3%.\r\nСоотношение, таким образом, 3,4 к 1, причем в развитых странах\r\nаналогичные показатели составляют в среднем 25% и 3,9%, то есть\r\nсоотносятся в пропорции 6,4 к 1 [104].

Федеральный бюджет РФ кардинально отличается от описанных\r\nзакономерностей. В частности в бюджете 2005 г. на выполнение\r\nтрадиционных функций государством расходуется примерно 6% ВВП, т.е. на\r\nчетверть больше среднемирового уровня, тогда как на выполнение\r\nсовременных, социально-экономических функций - всего около 3,5% ВВП,\r\nт.е. впятеро меньше, чем в среднем в мире. Таким образом, соотношение\r\nзатрат на традиционные и современные функции составило 1,7 к 1. В табл.\r\n1.2. представлена более развернутая структура расходов федерального\r\nбюджета на 2006-2007 гг. Приведенные данные позволяют сделать\r\nследующие выводы.

Во-первых, наблюдается положительная динамика как ВВП, так и всех\r\nвидов государственных расходов в абсолютном выражении. Предполагается,\r\nчто расходы в целом вырастут на 28%. При этом наиболее интенсивный\r\nприрост запланирован по расходам на национальную экономику (46,5%),\r\nобразование (37,9%), здравоохранение (38,4%), ЖКХ (36,4%).

По большинству прочих направлений расходов планируется рост порядка\r\n22-28%. Расходы на социальную политику отличаются наименее\r\nсущественным приростом (5%). Если же анализировать прирост расходов в\r\nабсолютном выражении, то ситуация выглядит не столь «радужной».\r\nНапример, на общегосударственные вопросы в 2007 г. предполагается\r\nпотратить на 169,3 млрд. руб. больше, чем в 2006 г., на национал ыгую\r\nоборону - на 156 млрд. руб. больше, в то время как прирост по статье\r\nобразование составляет 76,4 млрд. руб., по статье здравоохранение и спорт -\r\n57,3%. Сопоставимый с расходами по «традиционным» направлениям\r\nприрост наблюдается только по статье расходы на национальную экономику\r\n(157,9 млрд. руб.).

Во-вторых, на реализацию традиционных функций государство\r\nпродолжает тратить больше, чем на выполнение современных. В 2006 г.\r\nсоотношение затрат на традиционные и современных функции составило\r\n1,86 к 1, в 2007 году сократилось до 1,73 к 1.

В-третьих, сохраняется существенное отклонение от мировых тенденций.\r\nСогласно федеральным бюджетам, на выполнение традиционных функций\r\nгосударство тратит 7,57% ВВП в 2006 г. и 7,34% ВВП в 2007 г. Аналогичные\r\nцифры для современных функций составляют соответственно 4,07 и 4,25%\r\nВВП. Как отмечено выше, в развитых странах доля расходов государства на\r\nсовременные функции приближается к 25% ВВП.

Существует также ряд других неблагоприятных факторов,\r\nсопровождающих регулирующую деятельность государства, среди которых\r\nможно выделить следующие.

Реформа федеративных отношений переложила бремя социальных\r\nфункций на бюджеты территорий, которое поглощает основную часть\r\nдоходов региональных и местных бюджетов. Например, по подсчетам С.\r\nРогова, в консолидированном бюджете РФ 2005 г. доля расходов на\r\nсовременные госфункции составляет 35,6% (против 21,3% федерального\r\nбюджета на тот же год) и даже немного превышает удельный вес расходов на

традиционные функции - 31,3%. Данное распределение функциональных\r\nобязанностей между центром и регионами можно признать нормальным\r\nтолько при условии достаточности доходов регионов для расширенного\r\nвоспроизводства человеческого капитала нации. Но последствия социально-\r\nэкономического кризиса 1990-х гг. привели к практически полному\r\nразрушению социальной сферы, для восстановления которой требуются\r\nмасштабные инвестиции, значительно превышающие возможности бюджетов\r\nтерриторий.

Одна из наиболее существенных институциональных проблем, не\r\nрешенная государством, - неэффективность механизмов спецификации и\r\nзащиты прав собственности. Согласимся с Г. Демсецем, что наличие у\r\nиндивида специфицированных и защищенных прав собственности на\r\nресурсы и результаты их использования выступает основой любой\r\nпроизводительной деятельности, предпосылкой возникновения действенных\r\nстимулов к эффективному использованию ресурсов [70, С. 347-359]. К\r\nсожалению, обладание правами не означает их автоматической\r\nзащищенности, то есть наличия препятствий для осуществления другими\r\nсубъектами не разрешенных владельцем действий с объектом собственности.\r\nДанная проблема является барьером на пути повышения инвестиционной\r\nлришіекательности российской экономики в целом. Она детализируется на\r\nдве подпроблемы. Во-первых, это неразвитость судебно-правовой системы,\r\nкоторая проявляется в «размытости» и противоречивости формулировок\r\nзаконодательных и нормативных актов, отсутствии механизмов\r\nпрактической реализации ряда законов и т.п. Во-вторых, сложно добиться не\r\nтолько положительного судебного решения, но и его исполнения.

Развивая эту мысль, В. Тамбовцев рассматривает улучшение защиты прав\r\nсобственности как фактор экономического роста и указывает, что владелец\r\nнезащищенных прав собственности будет использовать такие ресурсы с\r\nминимальной эффективностью, поскольку создаваемый «излишек»\r\nпродукции (сверх минимума, необходимого для выживания) может быть

присвоен без какой-либо компенсации другом индивидом, обладающим\r\nболее высоким потенциалом насилия [122, С. 22].

Механизмы зашиты прав собственности различаются для контрактов\r\nмежду частными юридическими и физическими лицами и для контрактов\r\nмежду частным лицом и государством.

Возможности внесудебного урегулирования разногласий между частными\r\nлицами зависят от ряда причин, таких как

зависимость хозяйственной деятельности одной стороны конфликта от\r\nдругой стороны;

стремление к сохранению партнерских отношений по причине их\r\nвзаимовыгодности;

- существование неформальных отношений между руководителями\r\nконфликтующих организаций или третьими лицами, способными повлиять\r\nна разрешение конфликта;

- наличие негосударственной организации, например, профессиональной\r\nассоциации или союза, которая может выступить в качестве независимого\r\nарбитра при условии доверия к ее объективности со стороны\r\nконфликтующих сторон.

Судебная защита нарушенных прав в рамках контрактов между частными\r\nлицами рассматривается в качестве «последнего средства» и означает\r\nокончательный разрыв деловых отношений. Согласно результатам\r\nэмпирических исследований, частота обращений в суд не сильно отличается\r\nв развитых и развивающихся странах и составляет в среднем около 30% [137,\r\n138].

В случае конфликта между частным лицом и государством восстановить\r\nнарушенное право гораздо сложнее. С одной стороны, государство выступает\r\nгарантом формально специфицированного права собственности, и его\r\nправоохранительные органы должны препятствовать вмешательству других\r\nсубъектов в реализацию своего права собственности данным субъектом. С\r\nдругой стороны, оно же является правоустанавливающим субъектом. Это

дает ему возможности, во-первых, легализовать определенные случаи\r\nизъятия прав на активы, принадлежащие частным владельцам; во-вторых,\r\nустановить правила, ограничивающие ранее специфицированные права\r\nсобственности и уменьшающие возможности владельца по использованию\r\nэтих прав; в-третьих, размыть право собственности в отношении тех или\r\nиных активов, то есть сознательно ввести неопределенность или нечеткость\r\nтрактовки в специфицирующую право законодательную базу. Наконец,\r\nнужно упомянуть о ставших в России нормой нарушениях прав частных лиц\r\nсо стороны представителей различных властей государственной власти.

В результате судебная защита становится единственным механизмом\r\nзащиты прав между частной организацией и государством. Неэффективность\r\nэтого механизма в России кроме прочих причин связана с отсутствием\r\nзаконодательства, обеспечивающего практическое восстановление\r\nнарушенного государством права собственности частного лица. В\r\nсовременном российском законодательстве формально прописана\r\nответственность государства за нарушение контракта, однако реально\r\nпострадавшая сторона может получить компенсацию только в том случае,\r\nесли соответствующие средства предусмотрены в бюджете [122, С. 31].

К правовой незащищенности субъектов инвестиционного процесса\r\nдобавляется нестабильность системы формальных институтов. На ход\r\nпринятия политических решений и законодательных документов на всем\r\nпротяжении новейшей истории России оказывали влияние группы\r\nспециальных интересов, что делало непрерывным процесс замены одних\r\nформальных институтов на другие, но, тем не менее, не способствовало\r\nповышению эффективности их функционирования. Эту тенденцию образно\r\nхарактеризует высказывание В. May и А. Волосатова: «Прибыль на\r\n«инвестиции» в лоббирование нормативного акта окупается гораздо быстрее\r\nлюбых других форм инвестиций)) [82, С. 86].

Как ответная реакция на функционирование формальных институтов в\r\nобществе формируются неформальные институты, отрицать влияние

которых на экономическую действительность было бы, по крайней мере,\r\nблизоруким. Например, в российской практике - это создаваемые\r\nвозможности для неисполнения формальных требований законов. Именно\r\nгосударство инициирует появление многих неформальных институтов и\r\nможет задавать направление их развития путем формирования «нужной»\r\nобщественной идеологии. С нашей точки зрения, эти возможности следует\r\nиспользовать в целях улучшения инвестиционного климата и увеличения\r\nинвестиционного потенциала российской экономики, например, активизируя\r\nсклонность домохозяйств к сбережению. В настоящее время значительные\r\nсредства населения не находятся в активном обороте, а хранятся у граждан\r\nдома. Их перевод в финансовый сектор (депозиты и ценные бумаги)\r\nувеличит предложение инвестиционных ресурсов в экономике и снизит их\r\nцену.

Акцентируя внимание на том, что результатом деятельности государства\r\nявляется преобразование институциональной среды инвестиционных\r\nпроцессов в экономике в целом и в социальной сфере в частности,\r\nпредставляется целесообразным четко обозначить круг наиболее актуальных,\r\nс нашей точки зрения, задач государственного регулирования:

предоставление потенциальным инвесторам, рассматривающим\r\nвозможность вложения капитала в объекты социальной сферы, максимально\r\nполной информации, необходимой для объективной оценки вероятных\r\nэффектов инвестирования. В терминах неоклассической теории эта задача\r\nформулируется как преодоление асимметричностн информации на рынке;

совершенствование механизмов защиты прав собственности и\r\nпредотвращение ущемления интересов инвесторов вследствие\r\nоппортунистического поведения контрагентов, в том числе государства;

снижение трансакционных издержек, сопровождающих процесс\r\nинвестирования в социальную сферу, в том числе посредством ликвидации\r\nформальных и неформальных административных барьеров.

Таким образом, государство выступает основным инициатором\r\nтрансформации институциональной среды общества. Оно призвано\r\nликвидировать провалы рынка и использовать систему административных и\r\nэкономических рычагов в целях производства общественных благ, качество\r\nкоторых определяет уровень жизни населения и интеллектуальный\r\nпотенциал нации. Повышение роли знаний в процессе создания добавленной\r\nстоимости требует изменения структуры государственных расходов в\r\nсторону существенного увеличения расходов на реализацию современных\r\nфункций государства, в числе которых важное место занимает развитие\r\nсоциальной сферы.