1.3. Современные проблемы финансирования социальной сферы
Во-первых, расходы организаций социальной сферы, как и любых\r\nорганизаций вообще делятся на два вида: расходы на текущую деятельность\r\nи инвестиционные расходы.
Структура источников финансирования этих\r\nвидов расходов может существенно отличаться, так что «смешивать» их\r\nпредставляется некорректным. К примеру, текущие расходы муниципальной\r\nбольницы финансируются из городского бюджета, а для ее реконструкции\r\nдополнительно привлекаются средства спонсоров и благотворительных\r\nорганизаций. Нужно отметить, что спонсорский и благотворительный\r\nкапитал являются характерными только для социальной сферы\r\nспецифическими источниками финансирования. В настоящее время они\r\nактивно используются в практике взаимодействия региональных (местных)\r\nвластей и крупных предприятий, действующих на соответствующей\r\nтерритории, поэтому не учитывать их в научных исследованиях\r\nпредставляется недальновидным.Различие между спонсорством и благотворительностью, которые в\r\nобыденной жизни часто считаются синонимами, определяется целью лица,\r\nвкладывающего деньги. Цель спонсора заключается не в приросте\r\nвложенного капитала, а в создании «образа», то есть устойчивого\r\nположительного к нему отношения со стороны потенциальных контрагентов\r\nи локального сообщества. В мировой практике договор о спонсорской\r\nподдержке предполагает фиксацию взаимных обязательств сторон: спонсор\r\nобязан профинансировать проект полностью или в оговоренной доле, а\r\nорганизаторы проекта, в свою очередь, должны создавать положительный\r\nимидж спонсора путем рекламы или презентации.
Благотворитель (меценат) вообще не преследует цели получения прямой\r\nили опосредованной финансовой отдачи от социальных инвестиций.\r\nМотивом его действий является удовлетворение духовных потребностей,\r\nинтересов, патриотических, религиозных или профессиональных убеждений.\r\nРазновидностью благотворительного финансирования являются гранты\r\nотечественных и международных общественных организаций и частных\r\nфондов.
Предоставление фанта предполагает целевой порядок расходования\r\nсредств согласно заранее утвержденной смете.Во-вторых, на структуру источников финансирования оказывает\r\nвлияние форма собствен ноет организаций. В настоящее время\r\nпреобладающее большинство организаций социальной сферы находятся в\r\nгосударственной и муниципальной собственности. Тем не менее,\r\nпрактически во всех отраслях социальной сферы представлены организации,\r\nнаходящиеся в частной собственности. Можно предположить дальнейшее\r\nувеличение их числа, особенно в таких сферах, как деятельность по\r\nорганизации отдыха и развлечений, культура и спорт, а также образование.
Возвращаясь к государственным и муниципальным организациям,\r\nнужно отметить, что в подавляющем большинстве случаев их деятельность\r\nпредусматривает создание конституционно гарантированных общественных\r\nблаг, часть которых должна предоставляться бесплатно всему населению
либо льготным категориям граждан. В связи этим государство должно в\r\nполной мере выполнять свои обязательства по текущему финансированию\r\nобъектов социальной сферы, находящихся в госсобственности. Но общее\r\nчисло государственных социальных обязательств в России превышает\r\nтысячу наименований. Поэтому с начала экономических преобразований и по\r\nнастоящее время их своевременное выполнение в полном объеме является\r\nпроблематичным. Практически каждая из многочисленных социальных\r\nпрограмм испытывала больший или меньший дефицит финансирования, что\r\nприводило к пролонгации сроков их реализации на неопределенный срок.
В работе [117] выделены три этапа новейшей истории России,\r\nразличающихся структурой финансирования социальных расходов.
Первый этап - 1991-1995 гг. - характеризуется наращиванием\r\nгосударственных расходов на социальные нужды. Это период экстенсивного\r\nувеличения средств, которые (с учетом субсидий ЖКХ и общественному\r\nтранспорту) достигли более 50% консолидированного бюджета с учетом\r\nсоциальных внебюджетных фондов.
Второй этап - 1995-1998 гг.
назван «временем выживания социально-\r\nкультурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения\r\nсоциальной инфраструктуры». Он характеризуется существенным\r\nсокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом\r\nплатности большинства общественных услуг при одновременном падении\r\nдоходов населения.Третий этап - с 1999г. - когда основными чертами социальных реформ\r\nстали относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных\r\nфинансовых источников, законодательное закрепление минимального набора\r\nсоциальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности\r\nчеловека.
В основе определения размера расходов бюджетов всех уровней на\r\nсоциальные цели лежат нормы обеспечения населения учреждениями\r\nсоциально-культурной сферы, услугами этих учреждений и их работниками,
то есть минимальные государственные социальные стандарты (МГСС). Они\r\nразрабатываются для каждой подотрасли социальной сферы с учетом\r\nспецифики конкретных регионов и муниципальных образований. В ходе\r\nбюджетного планирования натуральные нормы социального стандарта\r\nпереводятся в денежное выражение с корректировкой на отраслевые индексы\r\nинфляции:
Cm - РетЖКХ ІцЖКХ ІспЖКХ + Рcm обр 1ц. обр ІСт.о6р + — + Ретя)р Іцлдр Іст.здр 0-3)
где Cm - государственные расходы на социальную сферу, соответствующие\r\nМГСС;
Ртжюс, Рстсбр» Pctntdp ~ расходы базового периода соответственно в\r\nсферах ЖКХ, образования, здравоохранения и других отраслей социальной\r\nсферы;
Іцжкх» Кобр f*rip~ индексы изменения цен в соответствующих отраслях;
Ьяжкх» hmccp hi**? - индекс изменения натуральной нормы МГСС в\r\nсоответствуюишх отраслях.
Бюджетное финансирование текущих расходов социальной сферы\r\nосуществляется в основном в виде ассигнований для осуществления\r\nплановой деятельности государственного или муниципального учреждения и\r\nсубсидий органам региональной и местной власти. Дискуссионность вопроса\r\nмежбюджетных отношений в этой области делает целесообразным его более\r\nподробное рассмотрение.
В периодической печати активно подвергается критике тот факт, что за\r\nпериод экономических преобразований бремя финансирования объектов\r\nсоциальной сферы было переложено на бюджеты территорий с\r\nодновременным сокращением их налоговых доходов.
В течение переходного\r\nпериода была осуществлена массовая передача местным властям объектов\r\nсоциальной инфраструктуры и жилищного фонда, ранее закрепленных на\r\nбалансах крупных предприятий. Одновременно с этим произошло снижение\r\nобъема ВВП почти в два раза и, как следствие, сокращение расходных\r\nвозможностей консолидированного бюджета.Далее, в ходе социальных реформ начала XXI века значительная часть\r\nобязательств «федерального центра» была передана на региональный\r\nуровень с одновременным упразднением законодательно установленных\r\nнормативов централизованного финансирования образования,\r\nздравоохранения, науки, культуры и т.д. По мнению С. Глазьева, «это дает\r\nвысшим правительственным чиновникам формальные основания говорить об\r\nисполнении всех своих обязательств, установленных общероссийским\r\nзаконодательством» [52, С. 8].
При этом результатом налогово-бюджетной политики стала\r\nконсолидация большей части налоговых доходов в федеральном бюджете. С\r\n2004 года отменен региональный налог с продаж. Принятые в 2004 году\r\nпоправки к Налоговому и Бюджетному кодексам РФ сократили число\r\nрегиональных и местных налогов. На региональном уровне остались налоги\r\nна имущество организаций, транспортный и на игорный бизнес, а на местном\r\nуровне - земельный и налог на имущество физических лиц. С 2005 года\r\nместные бюджеты лишились прямых поступлений по налогу на прибыль по\r\nставке 2%, причем преимущественно в пользу федерального бюджета. С 2005\r\nгода в федеральный бюджет полностью зачисляются все виды разовых\r\nплатежей за пользование недрами (кроме участков недр, содержащих\r\nобщераспространенные полезные ископаемые, и участков местного\r\nназначения), доходы от проведения аукционов по продаже квот на добычу\r\nводных биоресурсов и т.п. В результате этих и некоторых других мер доля\r\nтерриториальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного\r\nбюджета РФ сократилась примерно в 2 раза [49, С. 30].
В-третьиХу инвестиционные проекты в социальной сфере необходимо\r\nделить на два вида: обладающие и не обладающие коммерческим\r\nпотенциалом.
Учитывая опыт развитых стран, экономика которых давно\r\nстала социально-ориентированной, можно утверждать, что социальная сфера\r\nпотенциально является инвестиционной привлекательной. То есть при\r\nсоздании стимулирующих условий, она будет объектом интересарациональных инвесторов, стремящихся к росту дохода. К финансированию\r\nкоммерческих проектов нужно активно привлекать частный капитал,\r\nоставляя за государством функцию контролера соблюдения социальных\r\nстандартов.
С учетом тематики диссертационного исследования следует\r\nакцентировать внимание на вопросах финансирования инвестиционных\r\nрасходов социальной сферы.
Общей для российских регионов тенденцией является диспропорция\r\nтемпов развития социальной сферы и других секторов экономики. Например,\r\nв Генеральном плане развития Москвы на период до 2020 года\r\nпредусматривается рост социальной сферы средним темпом 2,3% в год, а\r\nкоммерческой - 10,2% [91, С. 35].
В статье [109] проведен анализ состояния и движения основных фондов\r\nи объема инвестиций в обновление фондов здравоохранения и образования в\r\nразрезе субъектов РФ. По результатам анализа сделаны выводы, во-первых,\r\nоб абсолютном сокращении основных фондов в образовании и\r\nздравоохранении; во-вторых, о высокой степени износа зданий и\r\nсооружений; в-третьих, о том, что основной причиной их\r\nнеудовлетворительного состояния является хроническое\r\nнедофинансирование воспроизводства объектов, оказывающих социальные\r\nуслуги населению. Таким образом, можно говорить о значительных\r\nинвестиционных потребностях социальной сферы.
К субъектам инвестиционного процесса относятся государство и\r\nчастные инвесторы. Исходя из вышесказанного, государство является\r\nединственным (или основным) инвестором убыточных или бездоходных\r\nпроектов, реализуя при этом функцию воспроизводства человеческого\r\nкапитала. Если же проект потенциально является коммерчески эффективным,\r\nцелесообразно его финансирование за счет частного капитала, либо\r\nиспользование механизма государственно-частного партнерства.
Смешанная\r\nсхема финансирования выгодна по двум причинам. С одной стороны,привлечение средств из разных источников и на разных условиях даст\r\nвозможность реализовать проект тогда, когда капитала из одного источника\r\nявно недостаточно. С другой стороны, существуют случаи, в которых\r\nсмешанная схема - это единственно возможный вариант получения\r\nбюджетных средств. Такое условие выдвигается, например, для проектов,\r\nпретендующих на получение государственной поддержки из недавно\r\nсозданного для реализации крупных инфраструктурных проектов\r\nИнвестиционного фонда РФ [23], относимого к так называемым «институтам\r\nразвития».
Представляется целесообразным более подробно рассмотреть\r\nвозможные формы государственного участия в инвестировании социальных\r\nпроектов, в том числе затронуть вопрос формирования государственно-\r\nчастных партнерств.
Экономическая политика любой страны во многом определяется\r\nинвестиционным потенциалом государства. Государство как основной\r\nучастник инвестиционного процесса в социальной сфере характеризуется\r\nрядом преимуществ по сравнению с прочими инвесторами.
Во-первых, несмотря на утрату населением практически всех своих\r\nсбережений в период «шоковых» реформ 1990-х гг. в настоящее время\r\nгосударство обладает ббльшим кредитом доверия населения, по сравнению с\r\nчастными участниками финансового рынка. Такая ситуация является\r\nтипичной для стран с высокоразвитой экономикой, где долговые\r\nобязательства государства считаются безрисковыми объектами\r\nинвестирования. В России доверие населения к государству, безусловно,\r\nподорвано, но еще больше оно подорвано по отношению к частным\r\nинвесторам. В пользу этого свидетельствует, например, концентрация\r\nвкладов населения в банках, находящихся в государственной собственности,\r\nактивное участие физических лиц в недавнем ІРО (первом публичном\r\nразмещении акций) Сбербанка и ВТБ, а также предпочтение населением
Пенсионного фонда России при выборе фонда для управления\r\nнакопительной частью пенсионных взносов.
Говоря о невысокой инвестиционной активности населения, необходимо\r\nотметить, что она определяется не только недоверием к институтам\r\nфинансового рынка и низкими процентными ставками по депозитам, не\r\nпокрывающими уровень инфляции, но и объективно низкими доходами\r\nпреобладающей части домохозяйств, которых, как правило, не хватает даже\r\nна нужды текущего потребления. Исходя из этого, можно говорить о том, что\r\nинвестиционный потенциал нации во многом зависит от реализуемой\r\nгосударством социально-экономической политики, определяющей уровень\r\nжизни населения и его доходы.
Во-вторых, государство в лице органов исполнительной и\r\nзаконодательной власти заведомо обладает более полной и актуальной\r\nинформацией о макроэкономической ситуации в стране и ее возможных\r\nизменениях, чем прочие экономические субъекты. Это позволяет, во-первых,\r\nопределить отраслевые приоритеты развития национальной экономики, во-\r\nвторых, сформировать соответствующую им структуру консолидированного\r\nбюджета.
В-третьих, государство-инвестор имеет в своем распоряжении огромные\r\nбюджетные ресурсы, что позволяет ему участвовать в крупных проектах.
В-четвертых, как уже отмечено выше, государство-инвестор\r\nодновременно является стороной, «задающей правила игры» для прочих\r\nучастников инвестиционных процессов.
Формы государственного участия в инвестиционном процессе отличаются\r\nразнообразием. К ним относятся:
1) прямое бюджетное финансирование на безвозвратной основе. Эта\r\nформа реализуется в отношении текущих расходов социальной сферы и\r\nгосударственных целевых программ. В частности, в бюджет 2006 года было\r\nзаложено 476,2 млрд. руб. ассигнований на финансирование целевых\r\nинвестиционных программ, Кроме того, был создан Инвестиционный фонд в
размере 69,7 млрд. руб. Инвестиции в социальную сферу остаются\r\nприоритетом проекта іхюударственного бюджета РФ на 2007 год. По\r\nрасходам он более чем на триллион рублей превышает бюджет 2006 года.\r\nЭти дополнительные средства распределяются по двум главным\r\nнаправлениям - увеличение социальных расходов бюджега и увеличение\r\nрасходов на национальную экономику. В частности, предполагается\r\nувеличение расходов на оплату труда государственных служащих и\r\nденежное довольствие военнослужащих на 231,8 млрд. рублей (27,3%).\r\nФинансирование приоритетных национальных проектов планируется\r\nувеличить на 84 млрд. рублей (57%), в том числе ассигнования на\r\nнациональный проект «Здоровье» возрастут на на 45,1 млрд. рублей (72,1%),\r\nна проект «Образование» - на 19,6 млрд. рублей (66,9%), на проект\r\n«Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - на 33,2 млрд. руб.\r\n(53%). Впервые в 2007 году в составе расходов федерального бюджета\r\nпредусматриваются средства в размере 32,3 млрд. рублей на\r\nцеленаправленное улучшение демографической ситуации в РФ [129];
финансирование инвестиционных проектов на конкурсной основе\r\nпутем проведения тендеров и размещения государственного заказа. Данная\r\nформа реализуется, в том числе, в рамках приоритетных национальных\r\nпроектов;
финансирование инвестиционных проектов на конкурсной основе\r\nпутем:
- предоставления государственного кредита;
- предоставления государственных гарантий при привлечении заемного\r\nкапитала;
- оплаты части или полной суммы процентов по заемному капиталу;
- создания государственно-частных партнерств (ГЧП).\r\nПриоритетность последнего из перечисленных механизмов
обусловливает целесообразность более подробного его рассмотрения.
ГЧП - это специфическая форма организации взаимоотношений между\r\nгосударственными властями и частным сектором в инфраструктурных\r\nотраслях, связанных с производством общественных благ. Исторический\r\nопыт развитых стран (Великобритании, Франции, Германии, США и др.)\r\nпоказывает, что ГЧП является полноценной альтернативой приватизации.\r\nКак правило, предпосылками образования ГЧП становятся возрастание\r\nобщественной потребности в услугах и потребность в сокращении\r\nгосударственных расходов. Кроме того, существуют причины,\r\nобусловливающие невозможность полной приватизации в отраслях\r\nпроизводственной и социальной инфраструктуры.
Во-первых, сделки государства как собственника инфраструктуры и\r\nбизнеса как оператора являются не товаром с заданными характеристиками, а\r\nуслугой с достаточно широким и неопределенным спектром параметров и\r\nусловий [45, С. 47J.
Во-вторых, многие отрасли производственной инфраструктуры являются\r\nестественными монополиями. Их дробление и приватизация ставят под\r\nугрозу национальную безопасность страны. Залогом социально-\r\nэкономического благополучия нации являются устойчивость и\r\nпропюзируемость развития этих отраслей, поэтому все контракты между\r\nгосударством и частным капиталом в этих отраслях должны заключаться на\r\nдлительный срок и не предполагать перехода прав собственности.
Не существует единой для всех государств модели ГЧП, вписанной в\r\nопределенную правовую схему. Скорее наоборот, оптимальная форма ГЧП\r\nявляется результатом национальной специфики развития инфраструктурных\r\nотраслей, адаптированным к изменяющимся институциональным и\r\nзаконодательным условиям. ГЧП образуются в таких формах, как концессии,\r\nпередача государственной собственности в доверительное управление\r\nчастному лицу, совместные предприятия с участием иностранного капитала,\r\nсоздание новых предприятий с участием государственного и частного
капитала для реализации конкретных инвестиционных проектов,\r\nгосударственные заказы.
Концессионные соглашения в развитых странах являются наиболее\r\nраспространенным механизмом изъятия монопольной ренты. За период 1990-\r\n2001 гг. в производственной инфраструктуре развивающихся и бывших\r\nсоциалистических стран реализовано порядка 2500 проектов ГЧП с общей\r\nсуммой инвестиций 750 млрд. долл. США, при этой около 60% из них\r\nвложено через механизм концессий [45, С. 48].
Сущность концессионного договора состоит в предоставлении частному\r\nлицу на временной основе права на использование государственных или\r\nмуниципальных имуществ, взамен чего такое лицо уплачивает собственнику\r\nдостойную плату, как правило, принимает на себя все коммерческие риски по\r\nэксплуатации собственности и вносит установленные налоги [115, С. 5].\r\nОбъектом концессионного договора является так называемое имущество\r\nобщего пользования, фундаментальные признаки которого - общественная\r\nприрода и невозможность обращения в частную собственность. Действие\r\nдоговоров концессии распространяется на объекты природопользования,\r\nуслуга отраслей естественных монополий, объекты социальной и\r\nэкономической инфраструктуры и научно-технического обеспечения, сферу\r\nкоммунальных услуг, городского хозяйства, транспорта общего пользования\r\nи т.п. Предметом договора является не само имущество, а деятельность\r\nконцессионера.
Рыночные начала в концессионных отношениях обеспечиваются такими\r\nмеханизмами отбора инвесторов, как открытые конкурсы и аукционы,\r\nзакрытые многоступенчатые конкурентные торги, прямые переговоры и т.д.\r\nКроме того, государство и концессионер выступают равными сторонами\r\nдоговора, что позволяет разрешать споры между ними в судебном порядке.
Доход концедента, то есть государства или региона, определяется\r\nформулой «налоги плюс рентные платежи за право пользования\r\nобщественными благами». Продукция (услуги), получаемые концессионером
в результате предоставленных ему договором прав, и финансовые результаты\r\nот реализации являются его собственностью.
Вместе с тем, данная форма организации взаимодействия между\r\nгосударством и частным капиталом базируется на нескольких общих\r\nпринципах, среди которых равенство сторон, прозрачность деятельности,\r\nдоминанта регулирующей роли государства, распределение прибыли по\r\nдоговоренности между участниками пропорционально рискам, которые они\r\nпринимают на себя.
Опыт использования ГЧП в разных странах показал, что в\r\nинфраструктурных отраслях невозможно разработать долгосрочные\r\nконтракты, описывающие все возможные в будущем ситуации и содержащие\r\nисчерпывающий перечень обязательств сторон. Предпочтение стало\r\nотдаваться «неполным» контрактам, в которых приводятся цели создания\r\nГЧП, функции сторон и общие принципы функционирования. Конкретная\r\nреализация отношений ГЧП в разные периоды времени регулируется\r\nдополнительными соглашениями к основному контракту, в которых\r\nфиксируются такие условия, как тарифы, правила их установления и\r\nмеханизм пересмотра, институциональное обеспечение движения\r\nфинансовых потоков между сторонами ГЧП.
Функции государства и бизнеса в ГЧП принципиально разлігчаютея и\r\nдополняют друг друга. На государство возложены его основополагающие\r\nфункции: законодательное обеспечение, контроль и регулирование\r\nдеятельности ГЧП с целью соблюдения общественных интересов. Задача\r\nчастного капитала состоит в предоставлении услуг высокого качества за счет\r\nвнедрения эффективных методов производства и управления, оперативного\r\nреагирования на изменения во внешней среде, налаживания кооперационных\r\nсвязей с поставщиками и подрядчиками.
С нашей точки зрения, механизм ГЧП целесообразен к применению в\r\nсоциальной сфере и позволит решить две важные задачи:
1) найти источники финансирования социальных инвестиций;
2) повысить качество социальных услуг и эффективность управления\r\nорганизациями социальной сферы.
К примеру, в Белгородской области этот принцип реализуется в области\r\nжилищного строительства. Государство участвует в проектах своей долей\r\nсобственности на землю, инженерной инфраструктурой, дорогами,\r\nкоммуникациями, энергоресурсами и т.д., а частный капитал осуществляет\r\nзастройку.
По нашему мнешпо, объектами ГЧП, могут быть как уже существующие\r\nобъекты социальной сферы, требующие коренной реконструкции и возврата\r\nк своему целевому назначению, так и новые социальные объекты, в которых\r\nиспытывает необходимость конкретная территория. Таким образом,\r\nпредварительным этапом образования ГЧП следует считать инвентаризацию\r\nосновных фондов социальной сферы, оценку их рыночной стоимости, анализ\r\nих эффективности и степени целевого использования.
Говоря о современных проблемах финансирования социальной сферы,\r\nневозможно не затронуть проблему Стабшгазационного фонда, созданного в\r\n2004 г. и активно пополняемого за счет экспорта нефти. Она затрагивает\r\nгосударство и как арбитра, устанавливающего «правила игры», и как\r\nинвестора.
Согласно ст. 96 Бюджетного кодекса РФ, Стабилизационный фонд - это\r\nчасть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения\r\nцены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному\r\nучету, управлению и использованию в целях обеспечения\r\nсбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть\r\nниже базовой. Бюджетный кодекс предусматривает два источника его\r\nформирования:
- дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет\r\nпревышения цены на нефть над базовой ценой;
- остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего\r\nфинансового года, включая доходы, полученные от размещения средств\r\nСтабилизационного фонда.
Другими словами, величина профицита федерального бюджета\r\nподлежит выведению из экономики и «замораживанию» в\r\nСтабилизационном фонде.
Согласно бюджетному кодексу, средства Стабилизационного фонда\r\nмогут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета\r\nпри снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае,\r\nесли накопленный объем средств стабилизационного фонда превышает 500\r\nмлрд. рублей. При формировании Стабилизационного фонда предполагалось,\r\nчто данная сумма будет накоплена за пять лет. Однако уже к концу 2004 г.\r\nразмер Стабилизационного фонда составил 522 млрд. руб (3,1% ВВП), а на I\r\nапреля 2007 г. - 2812,20 млрд. рублей (10,5% ВВП 2006 года). Подобная\r\nдинамика нефтяных доходов на протяжении 2004-2006 гт. делала\r\nСтабилизационный фонд источником ожесточенных дискуссий в\r\nобщественно-политическігх кругах.
Но до 2007 г. официальная позиция Президента и Правительства РФ\r\nсостояла в том, что средства стабилизационного фонда могут быть\r\nиспользованы только на замещение источников погашения внешнего долга.\r\nПереломным моментом стало Бюджетное послание Президента РФ\r\nФедеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг., в\r\nкотором ставится задача превращения федерального бюджета в эффективный\r\nинструмент макроэкономического регулирования. Кроме того, делается\r\nвывод о необходимости преобразования Стабилизационного фонда в\r\nРезервный Фонд и Фонд будущих поколений с целью обеспечения\r\nустойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых\r\nцен. В связи с этим проблема расходован)» Стабилизационного фонда на\r\nинвестиционные цели стала еще более актуальной.
Ключевым вопросом является неэффективное использование средств\r\nСтабилизационного фонда, в то время как многие отрасли российской\r\nэкономики и социальной сферы находятся в тяжелом положении. Например,\r\nв статье Е.В. Поповой [101] приводятся следующие данные. На 1 полугодие\r\n2006 г. иностранные платные заимствования составили 141,3 млрд. долл. для\r\nкорпоративного и 67,0 млрд. долл. для банковского сектора. Так,\r\nВнешторгбанк, который почти на 100% является государственным, в\r\nпоследние годы брал кредиты (около миллиарда долларов) под 6,25%\r\nгодовых, а Роснефть, которая на 100% является государственным\r\nпредприятием, брала синдищфованный кредит 7,5 млрд. долл. под LIBOR +\r\n1,55%.
В то же время средства Стабфонда вложены в покупку ценных бумаг\r\nиностранных государств - то есть в экономики этих стран - с доходностью\r\n4-5% годовых. Таким образом, очевидно, что существует 2-3 процентных\r\nпункта разницы между размещаемыми и привлекаемыми средствами. В\r\nсоответствии с некоторыми расчетами, хранение средств указанным\r\nспособом, учитывая необходимость постоянно брать взаймы на внешних\r\nфинансовых рынках, фактически означает чистые потери доходов\r\nроссийского бюджета в размере до 150 млн. долл. в год. Кроме того,\r\nукрепление реального эффективного курса рубля по корзине валют\r\nсоставляет 5-10% в год. Следовательно, реально средства Стабфонда,\r\nразмещаемые подобным образом, приносят нулевую или отрицательную\r\nдоходность. [101]
Спектр предложений по использованию средств стабилизационного\r\nфонда очень широк. В числе прочих вариантов
поддержка промышленности и сельского хозяйства;
ремонт и реконструкция городской инфраструктуры России;
проекты государственного партнерства в социальной сфере;
государственные гарантии возврата прямых иностранных инвестиций;
кредитование регионов;
компенсации сокращения доходов бюджета после снижения налоговых\r\nставок;
покрытие дефицита Пенсионного фонда, образовавшегося из-за\r\nснижения ставки единого социального налога;
выплата долгов социальной сфере;
инфраструктурные проекты, «базирующиеся на импортном\r\nоборудовании, чтобы деньги временно ушли из страны» и т.д.
Основной аргумент противников расходования Стабилизационного фонда\r\nна инвестиционные цели состоит в том, что это неизбежно приведет к росту\r\nинфляции.
При обосновании тех или иных предложений часто ссылаются на\r\nсоответствующий опыт других стран. Например, в Венесуэле нефтяные\r\nсредства вкладываются в экономические проекты. Арабские страны за счет\r\nнефтяных доходов предпочитают создавать новые рабочие места для\r\nбыстрорастущего населения. Государственный нефтяной фонд Норвегии,\r\nсумма которого в настоящее время превышает 150 млрд. долл., создан «для\r\nобеспечения будущих поколений норвежцев своей долей от разработки\r\nнефтяных ресурсов». Его средства вкладываются исключительно за рубежом\r\nв акции и облигации иностранных компаний. В то же время уже и нынешнее\r\nпоколение норвежцев пользуется некоторыми благами, связанными с\r\nнакоплениями Фонда - значительная часть государственных пенсионных\r\nвыплат осуществляется за счет его средств.
В настоящее время вопрос использования средств Стабфонда не является\r\nоднозначно решенным. В соответствии с новой редакцией бюджетного\r\nкодекса и проектом федерального бюджета на 2008 и на период до 2010 года,\r\nвсе доходы бюджета впервые будут разделены на нефтегазовые и\r\nненефтегазовые. К нефтегазовым доходам отнесены налог на добычу\r\nполезных ископаемых, а также экспортные пошлины на нефть, газ и\r\nнефтепродукты (в настоящее время в Стабфонд зачисляются только налог на\r\nдобычу полезных ископаемых в части нефти и вывозная пошлина на нефть).
Нефтегазовые доходы предполагается использовать для финансирования\r\nнефтегазового трансферта, формирования резервного фонда и фонда\r\nнационального благосостояния (фонда будущих поколений).
Нефтегазовый трансферт - это часть средств федерального бюджета,\r\nнаправляемая на финансирование ненефтегазового дефицита, то есть\r\nразницы между доходами федерального бюджета без учета нефтегазовых\r\nдоходов и доходов от управленім Резервным фондом и Фондом будущих\r\nпоколений и общим объемом расходов бюджета в соответствующем году.\r\nЕго величина устанавливается в размере 3,7% ВВП, прогнозируемого на\r\nсоответствующий год.
Резервный фонд предназначается для осуществления нефтегазового\r\nтрансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для его\r\nфинансового обеспечения. Он также может быть использован для досрочного\r\nпокрытия внешнего долга. Нормативная величина резервного фонда - 10%\r\nВВП, прогнозируемого на соответствующий год. Нормативная величина\r\nрезервного фонда в 2008 году должна составить 3,5 трлн. рублей.
Фонд национального благосостояния (фонд будущих поколений)\r\nопределен в Бюджетном кодексе как часть средств федерального бюджета,\r\nподлежащих обособленному учету и управлению. Он будет формироваться\r\nпосле покрытия нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный\r\nобъем Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину.\r\nК сожалению, в Бюджетном кодексе никак не прописаны возможные\r\nнаправления его использования, равно как и не указаны виды активов, в\r\nкоторых будут размещены средства фонда.
По данным Минфина, размер фонда будущих поколений на 1 января 2008\r\nгода составит 441 млрд. рублей. Изначально фонд планировалось\r\nсформировать в размере 771 млрд. рублей, если цена на нефть не будет ниже\r\nпрогнозируемой. Однако, в связи с решением Президента направить в 2007\r\nгоду 300 млрд. рублей на капитализацию институтов развития, размер фонда
на начало 2008 года составит 441 млрд рублей, если цена на нефть не упадет\r\nниже прогнозной.
Нам представляется, что инвестиции в социальную сферу, в том числе\r\nобладающие потенциальной коммерческой эффективностью, являются одним\r\nиз наиболее актуальных направлений использования дополнительных\r\nдоходов бюджета. Во-первых, этого требует низкий уровень жизни\r\nнаселения. Во-вторых, социальное хозяйство входит в сервисный сектор\r\nэкономики, численность занятых в котором, как правило, превышает\r\nчисленность занятых в других секторах национального хозяйства. О\r\nзначении сферы услуг говорит тот факт, что в развитых странах доля услуг\r\nво всем объеме потребления постоянно возрастает и достигает 50-70% [86].\r\nВ-третьих, с повышением уровня жизни населения возникают предпосылки\r\nразвития и других отраслей, в задачи которых входит обеспечение товарами\r\nконечного потребления. В-четвертых, в отличие от текущих расходов\r\nинвестиции не вызовут столь быстрого скачка инфляции как текущие\r\nрасходы.
Подводя итог первой главе диссертационного исследования, отметим\r\nследующее. Значительная доля ресурсов, ежегодно потребляемых\r\nобществом, приходится на социальную сферу, которая объединяет комплекс\r\nотраслей, специализирующихся на удовлетворении нематериальных\r\nпотребностей человека. В условиях планово-распределительной экономики\r\nсоциализма экономическая деятельность социальной сферы учитывалась\r\nтолько в расходной части народнохозяйственного оборота, так как считалось,\r\nчто эти отрасли не приносят дохода. В настоящее время объем производства\r\nэтих отраслей обоснованно включается в общую величину ВВП.
Несмотря на ежегодно растущее государственное финансирование\r\nотраслей социальной сферы и признание необходимости реализации\r\nсоциально ориентированной государственной политики, существование\r\nхронических проблем в области социального обеспечения, здравоохранения,
образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. ни у кого не\r\nвызывает сомнений.
Обеспечение качества жизни населения, адекватного требованиям\r\nсовременного общества, в рыночных условиях определяется соотношением\r\nдоступных обществу ресурсов и неограниченных потребностей в\r\nудовлетворении социальными благами. Это вызывает необходимость не\r\nтолько увеличения объема расходов государства на социальную сферу, но и\r\nизменения подходов к их администрированию с целью строго целевого и\r\nэффективного их использования.
В связи с обозначенными проблемами приоритетной нужно считать\r\nзадачу повышения инвестиционной привлекательности социальной сферы\r\nдля частного капитала. С одной стороны, использование рыночных, то есть\r\nплатных источников финансирования, сократит число случаев нецелевого\r\nиспользования средств, известных при бюджетном финансировании. С\r\nдругой стороны, повышение отдачи той части социальной сферы, где\r\nвозможно достижение экономических эффектов, поможет увеличить число\r\nбездоходных, но имеющих социальную значимость проектов, то есть будет\r\nобеспечен прирост общего количества социальных благ.