Принципи та моделі
Перед тим як остаточно визначитися з варіантом концепції проведення адміністративної реформи і прийняти політичне рішення, необхідно, щоб цьому передували такі три кроки:
1. Порозуміння стосовно того, якими є визначальні основні положення та принципи адміністративної реформи.
2. Розробка альтернативних моделей на основі відповідних принципів.
3. Оцінювання цих моделей за критеріями та важливістю (аналіз практичної вартості).
Далі йдеться переважно про два перших кроки, щоб підготувати базу під оцінку та завершити справу прийняттям певного рішення. У ході широкої дискусії може бути прийняте правильне політичне рішення. Лише так можна врахувати у цьому рішенні всі релевантні аспекти, розробити та оцінити альтернативи. Рішення має зберігати свою дієвість протягом тривалого терміну, воно має сприйнятися широким загалом, чого можна досягти тільки високим рівнем прозорості процесу. Зрештою досягається компроміс, який тримається на якихось принципах та моделі. Як приклад можна розглянути процес прийняття рішення про адміністративну реформу в Данії. Ha базі кількох експертних висновків та в результаті роботи кількох комісій було розроблено різні моделі, політичні партії підтримали адміністративну реформу. Потім після кількарічних політичних дискусій на початку 2007 p. набула чинності концепція, яка за формою не відповідає жодній з попередніх моделей, зате спирається на широкий суспільний консенсус.
Спираючись на наявні матеріали щодо територіальної реформи та реформи розподілу повноваження для різних адміністративних рівнів, можна виділити такі 15 основоположних принципів:
1. Ha всіх рівнях адміністративний апарат повинен бути забезпечений ресурсами таким чином, щоб він міг виконувати публічні обов’язки, віднесені до його компетенції. Гарантією цього буде те, що такий адміністративний апарат матиме достатній простір, міні-
мальну кількість населення та достатньо справ по окремих галузевих напрямках.
Лише після цього можна набирати та завантажувати завданнями відповідний професійно підготовлений персонал (результативність). Цей основоположний принцип імперативно приводить до розширення адміністративного простору і до скорочення кількості територіальних громад, районів і, за певних обставин, навіть областей.2. Публічна адміністрація утримує значну кількість закладів та об’єктів (шкіл, лікарень, водопостачання, вивезення сміття, громадський транспорт і т. д.). їх фінансування належить до компетенції територіальних громад, міст, районів і областей. Вони також потребукЗть належних потужностей для утримання даних закладів. Гарантією цього є мінімальний розмір відповідної публічної адміністрації.
3. Публічна адміністрація виконує також організаційну функцію. Вона повинна розробити правила користування територією, щоб окремі види користування були скоординовані між собою, бо простір є обмеженим ресурсом, на який багато хто претендує: транспорт, промислові підприємства, забудовники житла, рекреа- ційники, водо- та енергопостачальники, сільгоспвиробники, лісо- господарники та багато інших користувачів. Завдання публічної адміністрації полягає в узгодженому плануванні території.
Дану функцію адміністрація виконує на достатньо великій території, яка повинна не лише мати оптимальний розмір, а й господарські особливості, що відповідають вимогам землеустрою (так званий соціально-економічний простір - характер міжгалузевих зв’язків, систему центральних населених пунктів, а також мовно- культурні й фізико-географічні контексти).
4. Адміністративні відомства не можуть бути такими великими, щоб виникала потреба у їх внутрішній координації. Тобто йдеться не просто про мінімальні розміри, а про оптимальні розміри публічних адміністрацій.
5. Публічна адміністрація повинна мати зрозумілу та логічну структуру, тобто якомога меншу кількість адміністративних рівнів, і в основному спиратися на так звані загальні адміністрації (область, район, місто, територіальна громада).
Лише за умов високого рівня спеціалізації окремих сфер (наприклад, геодезія, земельний кадастр, промислова інспекція, захист навколишнього середовища, атомна енергетика, податки, поліція) поряд із загальною адміністрацією повинна функціонувати спеціальна адміністрація. Проте це виняток із „принципу єдності урядування”.6. Загальна та спеціальні адміністрації завжди обслуговують всю підвідомчу територію, тобто немає вільних територій, які не належать до якоїсь територіальної громади чи міста, конкретного району і врешті-решт до певної області. Винятком є хіба що військові тренувальні полігони.
7. Ha територіях слід ліквідувати та інтегрувати у загальний простір анклави та ексклави, що здебільшого виникли з історичних причин, бо вони потребують занадто високих координаційних та адміністративних витрат.
8. Загальна і спеціальна адміністрації установ мають покривати одну й ту ж саму територію (це так званий „принцип єдиної просторовості адміністрації”). Це знижує координаційні витрати і підвищує результативність роботи адміністрації. Якщо якійсь спеціальній установі буде потрібна більша зона обслуговування, ніж територіальна громада, місто чи район, оскільки тут вона не може працювати результативно, тоді варто визначити їй такий адміністративний простір, щоб вона покривала відповідно два чи більше просторів загальної адміністрації (так званий „принцип єдиної просторовості у широкому сенсі”).
9. Адміністративна реформа має відповідати особливостям як слабозаселеної сільської місцевості, так і міської агломерації. Це означає, що масштаби та принципи для цих різних випадків зумовлюють відмінності в організації (наприклад, мінімальні величини територіальних громад на густонаселеній території повинні бути набагато більшими, ніж такі самі мінімальні величини для малозаселених аграрних регіонів).
10. Технічні масштаби адміністративної реформи необхідно привести у відповідність із вимогою стосовно того, що публічна адміністрація має бути доступною для громадянина.
Адміністративні функції, виконання яких в основному пов’язані з відвідуванням установ громадянами (наприклад, багато громадян хочуть особисто відвідати адміністративну установу, приміром, управління соціального захисту), мають розташовуватися на найнижчому адміністративному рівні, доступ до цієї установи має бути добрим (це залежить, зокрема, від забезпеченості території громадським транспортом).11. Практично у всіх європейських державах можна виявити тенденцію до делегування якомога більшої кількості виконавчих функцій територіальним громадам, містам і районам після проведення комунальної територіальної реформи (принцип децентралізації). Ці функції повинні виконуватися комунальними органами,
по можливості, як цільові завдання. Цей принцип знайшов своє відображення у Європейській хартії місцевого самоврядування від 1985 p.
12. Зазнає змін також процедура призначення на керівні посади установ окремих рівнів. Поки такі установи є державними, їхні керівники призначаються органами виконавчої влади. Відповідають за це профільні міністерства та уряд або, за певних обставин, президент держави. Якщо установи виконують і державні, і комунальні функції, тенденція протилежна: держава хоча й може регламентувати (через закони) критерії (кваліфікації та процедури), проте добір кадрів уже належить до компетенції органів місцевого самоврядування. Це особливо стосується ситуації, коли міста і територіальні громади вирішують лише комунальні завдання. Правилом є прямі вибори громадянами терйторіальної громади голови місцевої (комунальної) адміністрації.
13. Якщо функції, що колись були державними, передані на місцевий рівень, нагляд з боку державних установ за діяльністю комунальних установ обмежується лише контролем за дотриманням і своєчасним застосуванням законодавства (так званим „правовим наглядом”). Таким чином, державні установи забезпечують єдині підходи до виконання законів у країні. Державні установи вже не можуть перевіряти доцільність тих чи інших рішень; вони також не можуть в окремих випадках перебрати на себе право прийняття рішення.
14. Щоб оскаржити рішення державної наглядової установи про усунення виявлених недоліків у рішенні комунальної установи, територіальна громада (місто, район) може звернутися з позовом до суду про те, що її права порушені (див. також статтю 11 Європейської хартії місцевого самоврядування).
15. 3 децентралізацією функцій на користь територіальних громад, міст і районів їх громадяни дедалі більше включаються в процес прийняття комунальних рішень. Це частково стане можливим лише завдяки структурним реформам за сприяння відповідних актів правового регулювання.