§ 2. Ідеї і спроби відновлення вищих представницьких органів доби Гетьманату і Директорії

29 квітня 1918 р. на з\'їзді «Союзу хліборобів-власників» його делегати від восьми українських губерній виступили за відновлення приватної власності (передусім на землю) та одностайно обрали гетьманом України Павла Скоропадського.

У «Грамоті» обґрунтовувалась необхідність для Української держави вийти з становища, «яке загрожує новою катастрофою України» і побудови такої державної влади, «яка здібна була б забезпечити населенню спокій, закон і можливість творчої праці». «Грамотою» П. Скоропадський проголошував себе гетьманом всієї України, розпуск Центральної і Малої рад. Проте гетьман враховував ту обставину, що традиції представництва і парламентаризму все ж пустили глибокі коріння в свідомості народу, і обіцяв, що « в найближчий час буде видано закон, установлюючий порядок виборів до Українського Сойму». У своїх «Споминах» він наводить основний зміст пунктів своєї угоди з німецьким командуванням. Зокрема, у пункті другому йшлося про його зобов\'язання не скликати Установчих зборів, а «нові вибори до законодавчих установ відбудуться не раніше повного заспокоєння краю і строк їх скликання встановлюватиметься по згоді з німецьким командуванням» (315).

«Закон про тимчасовий державний устрій України» встановлював компетенцію гетьманської влади, пріоритет православної віри і свободу віросповідань, права і обов\'язки українських козаків і громадян. Тут підтверджувалося: «Українська держава керується на твердих основах закону», закріплювався порядок підготовки законів та набуття ними чинності.

Таким чином, «Грамота» і «Закон» несли помітний відбиток деяких основних принципів парламентаризму і конституціоналізму, вироблених у XIX — на початку XX ст. Але суттєвим відступом від них було надання законодавчих повноважень вищому органу виконавчої влади, що загалом і складало правову базу діяльності гетьманату як авторитарного режиму (316).

Намір відродити народне представництво підтверджувався і зверненням уряду Української держави до населення Ютравня 1918 р., підписаним всіма його членами (317). «Головна задача Правительства, котре має тимчасовий переходовий характер, — підкреслювалося у зверненні, — зміцнити на Україні державний лад і в умовах повного спокою та справжньої волі довести країну до хвилі скликання народного представництва...». Уряд не вважав необхідним оголошувати «повну програму законодавчої праці», підкресливши лише першочерговість для представництва «опрацювання відповідного виборчого закону в як найкоротшому часі». Пропонувалося внести зміни й у місцеве самоврядування, зберігши його демократичний характер. В. Винниченко писав: «Виставлення всього режиму як демократичного... настирливо на кожному кроці випиналось у початках нової влади» (318).

Протягом наступних місяців «найближчий час» видання виборчого закону до Українського сейму так і не настав. Усі найважливіші парламентські функції зосередили в своїх руках Гетьман і Рада міністрів.

Задекларувавши готовність скликати в майбутньому Сейм, гетьман та його уряд насправді намагалися позбутися представницьких установ, виборних органів місцевого самоврядування, реформувавши їх, створити дієву місцеву адміністрацію. Ще 6 травня 1918 р. міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб заборонив з\'їзд представників міст, що мав відбутися у Києві 9 травня (320). Були розпущені міські думи, поновлені земства.

На нашу думку, П. Скоропадський, розбудовуючи Українську державу, її засади, ідеологічне підґрунтя і свої уявлення про роль представницьких органів у державотворенні шукав і знаходив в минулому[22]. Ідеолог гетьманської монархії В. Липинський виходив із живучості серед українського народу козацької традиції, в тому числі і гетьманської. Вона могла, на його думку , легітимізувати нову владу, об\'єднавши всі соціальні верстви країни в особі гетьмана, який стоїть над ними в ім\'я національної ідеї (322).

2 червня 1918 р. у «Державному віснику» було оприлюднено «Від- ручний лист Гетьмана України про ліквідацію приватних і вільнокозаць- ких організацій і створення Козацької Ради» до військового міністра. Відтепер всім «вільним козакам» належало, «іменуватись просто козаками». Військовому міністру доручалося «негайно скласти козацьку Раду для праці по виробі статуту для організації козацтва на Україні» (323). Статутний відділ Головного військово-юридичного управління військового міністерства спільно із Власною канцелярією гетьманського штабу протягом червня — липня підготували «Статут Генеральної Козацької Ради», який визначав «порядок її засідань, склад, повноваження та засоби для утримання (324). Основними завданнями і напрямками діяльності Ради формулювались: поновлення українського козацтва як твердої опори для проведення в життя та свідомість українського народу нинішніх реформ, поширення ідеї української державності, формування з козаків організованих військових частин тощо.

У липні 1918р. було видруюваной« Статут українських козаків» (325). Тут, зокрема, встановлювались терміни чергових загальних зборів козацької громади — 4 рази на рік: 1 січня, 1 квітня, 1 липня і 1 жовтня. В разі потреби за рішенням отамана чи ради скликалися надзвичайні збори. Квітневі збори мали бути звітно-виборними. На них щорічно мали провадитися перевибори отамана, Ради і ревізійної комісії. Рада козацької громади складалася з 7 членів: отамана (голова), його помічника, писаря, скарбника, господаря і двох обраних її представників. Термін повноважень виборної старшини складав 1 рік, але вона могла обиратись протягом 5 років.

На основі вищезазначених Статутів було підготовлено закон про відновлення українського козацтва, затверджений гетьманом 10 серпня 1918 р. Він конкретизував окремі положення Статутів щодо вступу до козаків, членства в Генеральній козацькій раді тощо. Зокрема, надавалась перевага тим, хто мав предків-козаків, до кола членів Генеральної ради могли входити й «почесні члени», обрані Радою і ухвалені гетьманом (326). 6 листопада 1918 р. відповідно до цього закону гетьман видав наказ про утворення Президії Генеральної козацької ради та призначення її персонального складу (327). Одночасно з розбудовою військової організації козацтва гетьманський уряд вдався до формування окремих військово-козацьких з\'єднань, зміцнення їх матеріального постачання та боєздатності. Проте ця робота не була завершена. Більше того, 14 листопада 1918 р. з\'являється Грамота гетьмана, яка закликала «поновити давню могутність і силу всеросійської держави» на федеративних засадах. Грамота гетьмана фактично перекреслювала всі плани і заходи щодо військово-козацької організації Української держави. Марними виявилися й плани відродження Генеральної козацької ради, її компетенція і функції були позбавлені демократичного змісту.

Такий же консерватизм був притаманний і власноручно виправленому гетьманом «Проекту Основних законів Української держави», складеному за зразком «Основного закону Російської імперії» (328).

Парламент (Сейм) за проектом мав дві палати. За ст. 42 проекту його верхню палату — Державну Раду складали б 150 «найкращих і найрозумніших» людей країни, рекомендованих земськими зібраннями, міськими думами, кошовими радами, сенатом («вищим верховним судом»), радами університетів. Третина з них призначалась королем (гетьманом) довічно, а 100 осіб мало обиратися на 6 років земськими або козацькими зібраннями. Нижню палату — Раду депутатів (600 осіб) — передбачалось обирати населенням на 4 роки. Проект не визначав компетенцію і порядок роботи Сейму. Депутати обох палат мали виконувати свої обов\'язки на професійній основі, отримуючи винагороду, встановлену законом.

Повноваження Сейму щодо прийняття конституції не визначались. Зміни в ній допускались «у загальному законодавчому порядку », але її ухвалення вимагало трьох четвертин голосів усього складу обох палат Сейму стосовно прав громадян і двох третин для інших статей Основного Закону. Характерно, що первісний, російський проект зазнав найбільше скорочень саме у частині, присвяченій організації та діяльності парламенту.

Більш демократичний проект Конституції Української держави дослідники розшукали в архівах доби гетьманату, який приписують С. Шелухі- ну (329). Цей проект ґрунтувався на принципах народовладдя і поділу влади на законодавчу (парламент), вищу виконавчу (Раду міністрів) і вищу судову (Генеральний суд) влади. Він значно відрізнявся від гетьманського проекту і міг започатку вати демократичний конституційний процес. Тому, очевидно, і залишився в архіві.

А між тим вимога повернення до представницького правління стає гаслом широкої демократичної опозиції гетьманській владі. У зверненні Всеукраїнського земського з\'їзду у червні 1918 р. до П. Скоропадського містились вимоги: негайне скликання Тимчасової Державної Законодавчої Ради з представників народу та міського самоврядування (половини складу Ради).

Розвиток парламентських ідей мав місце і в середовищі українських політичних партій. Ще ЗО квітня 1918 р. збори представників хліборобсько-демократичної партії надіслали гетьману заяву, в якій вимагали скликання повноправної, обраної всім народом Державної Ради щонайпізніше через півроку на основі загального виборчого права (331). Перебуваючи в опозиції до гетьманського режиму, політичні партії, за свідченням В. Вин- ниченка, розділились на дві групи: легальну і нелегальну (332). До легальної належали всі ті партії, які свого часу входили до Центральної Ради і які згодом утворили Український національний союз. Він ставив за мету «боротьбу за законну владу на Україні, відповідальну перед парламентом; боротьбу за демократичний виборчий закон у всі установи» (333).

Нелегальні ж партії — українські соціал-демократи (незалежні), ліві есери, боротьбисти, компартія більшовиків України вважали, що парламентаризм як «буржу азний» інститут себе вичерпав і повинен бути змінений «владою Рад». Зокрема, у відозві ЦК УПСР (боротьбистів) підкреслювалося: «влада повинна належати тільки пролетаріатові і бідному селянству, організованим у Ради депутатів» (334). Ця державотворча альтернатива визначить подальшу боротьбу ідеологій демократії і соціалізму.

Наростання опозиції гетьманському режиму примусило П. Скоропадського повернутись до проблеми підготовки обіцяного закону про вибори до Сейму. 15 жовтня 1918 р. було оприлюднено його листа Голові Ради міністрів, де наголошувалося: «Настав уже час приступити... до вироблення закону про вибори до Державного Сейму» (335). Проте постанову Ради міністрів з цього питання було прийнято вже під завісу гетьманату (336). Державному секретареві було доручено терміново створити комісію з науковців для підготовки відповідного законопроекту, який планувалося винести на розгляд уряду 5 грудня. Уряд висловив побажання, щоб цей виборчий закон був побудований на засадах загального, прямого, рівного виборчого права при таємному голосуванні, а Сейм став парламентом з установчими функціями. Датою його скликання називалось 15 лютого 1919 р. До складу комісії входили М. Василенко (голова), Б. Кістяківський, М. Куплеваський, М. Тоцький та Л. Чолганський. З 22 по ЗО листопада відбулося 10 засідань комісії, підготовлене відповідне Положення про вибори до Державного Сейму, розклад виборчих округ (337). Проте агонія гетьманського режиму поставила хрест на цій підготовчій роботі.

Таким чином, легкість здійснення гетьманського перевороту навесні 1918 р. була свідченням настроїв довгоочікуваних змін на краще, у заведенні порядку й законності в багатостраждальній Україні, а не відмови і повного розчарування парламентаризмом. У своєму державотворенні гетьман П. Скоропадський враховував цей чинник і восени того ж року, втрачаючи німецьку опору, все більш настійливо повертався до ідей конституціоналізму і парламентаризму, зробив перші кроки до них.

Проголошення гетьманської держави, антидемократична політика гетьманського уряду викликали зростання опозиції, в тому числі з боку політичних партій. Своє негативне ставлення до гетьманату засвідчили з \'їзди українських соціал-демократів, соціалістів-революціонерів, соціалістів-фе- дералістів, другий Всеукраїнський селянський та другий Всеукраїнський територіальний робітничий з\'їзди. Лише з\'їзди юнституційно-демократич- ної партії та «Протофісу» (представників промисловості, торгівлі, фінансів та сільського господарства) підтримали гетьманський уряд (338).

У травні опозиційні партії створили спочатку Центр українських партій, а потім політичний блок — Національно-державний союз, до якого увійшло близько 15 різних партій і організацій (339). З метою створення «єдиного фронту» проти гетьманської влади на почату серпня 1918 р. Національно-державний союз був перетворений на Український національний союз, до якого приєдналися нові партії й групи[23]. Відповідно до прийнятого Статуту, УНС («яко найвище представництво організованої української демократії») проголошував завдання боротьби за законну владу, відповідальну перед парламентом (341). Він намагався вести діалог з гетьманом щодо зміни складу уряду, «розводив дипломатію», за виразом В. Винниченка, «писав меморандуми» до німецького народу і командування про необхідність демократичних перетворень в Україні (342). Вивід австро-німецьких військ з України у зв\'язку з розвалом Австро-Угорщини і революційними подіями в Німеччині позбавив військової опори гетьманський режим.

14 листопада УНС ухвалив план повстання, обрав Директорію у складі В. Винниченка (голова), С. Петлюри, професора Ф. Швеця, адвоката І. Андрієвського та представника залізничників О. Макаренка. Було ухвалено текст відозви до населення із закликом до зброї. У відозві УНС названо «найвищим представництвом організованої української демократії» (343). Тут наголошувалося на тимчасовому існуванні Директорії і її прагненні прямувати до Українських Установчих зборів. Деякі учасники зібрання пропонували оголосити про скликання розігнаної німцями Центральної Ради, але не одержали підтримки (344). Погодились з думкою, що УЦР вже відіграла свою роль і визнання правочинним її законодавства призведе до розколу суспільства.

14 грудня 1918 р. гетьман П. Скоропадський зрікся влади. А вже 19 грудня війська Директорії вступили до Києва. Як згадував В. Винничен- ко, «Директорія, розпочинаючи революцію, поставила її під прапор демократичних гасел: відновлення Української Народної Республіки, повернення всіх демократичних свобод, знищення старост і відживлення демократичних місцевих, як міських так і земських самоврядувань» (345). Сам В. Винниченко за його зізнанням «поставив перед Директорією питання про прийняття система радянської влади на Україні», надавши їй національного характеру. Цим, на його думку, українська ідея ставилась у рівні умови з руською ідеєю на Україні, що нейтралізувало б більшовицьку агресію (346). Проте члени Директорії таку ідею не підтримали, однак погодились на іншу формулу, запропоновану її невгамовним Головою, — «системою трудових Рад».

12-14 грудня 1918 р. Директорія провела державну нараду у Вінниці з представниками різних політичних партій. На ній йшлося передусім про форму організації влади після гетьманату. Представники УСДРП (незалежні) відстоювали радянську форму організації влади, більшість есерів — парламентську республіку, центральна течія УПСР — «трудовий принцип». Селянська спілка виступала за негайне скликання Установчих зборів (347). «Вищим же органом влади, — згадував В. Винни- ченко, — було ухвалено Трудовий конгрес по тому самому принципу: мали право виборів тільки трудові елементи, велика ж буржу азія, класи паразитарні, експлуататорські цього права позбавлялись» (348). Ця модель державності — «диктатура трудового люду» — й була закладена у Декларації Директорії від 26 грудня 1918 р. (349).

Декларація проголошувала: «Директорія є тимчасова верховна влада революційного часу». Тут пропонувалося трудовому селянству, міському робітництву та трудовій інтелігенції обрати своїх представників на Конгрес трудового народу України. Він, «як революційне представництво організованих працюючих мас... матиме всі верховні права і повновласть рішати всі питання соціального, економічного та політичного життя Республіки». У майбутньому передбачалось провести всенародні демократичні вибори до Установчих зборів і повністю передати їм владу. Таким чином, Декларація визначала представництво і повноваження Трудового конгресу як тимчасового верховного представницького органу, обраного за класовим і територіальним принципами (селянство на з\'їздах у губерніях, робітництво — від фабрик, майстерень, заводів, трудова інтелігенція — за місцем служби). Конгрес мав «вирішити форми влади як на місцях, так і в центрі».

Здійснення завдань, проголошених у Декларації, у сфері економічній, соціальній, міжнародних відносин покладалося на Раду народних міністрів. Сформований уряд Директорії на чолі з соціал-демократом В. Чехівським розгорнув активну нормотворчу роботу. Було відновлено дію законів УНР часів Центральної Ради. Протягом січня 1919 р. Директорією і її урядом було ухвалено 66 законів та близько 100 постанов (350). Проте невизначеність і відсутність чіткого розподілу повноважень між Директорією і Радою міністрів, поглиблення розколу між українськими політичними партіями призводили до ускладнень законотворчої роботи, серйозних непорозумінь і суперечок у самій Директорії. «Вся причина саме в тому, — вважав В. Винниченко, — що ця Декларація не переводилась у життя, вона лишалась собі на папері, а діяльність влади Директорії одбувалась зовсім по іншій, неписаній і неоголошеній програмі» (351). І далі він звинувачує у безконтрольності і «контрреволюційності» отаманську владу С. Петлюри, початок «отаманщини».

І все ж Директорія вжила заходів щодо формування і скликання Трудового конгресу. 5 січня 1919 р. було оприлюднено «Інструкцію про вибори до Конгресу трудового народу України». За «Інструкцією» до нього обиралося 593 делегатів, у тому числі 65 від Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР).

Таблицяб (352)

Представництво до Конгресу від територій та курій

Отже, Директорія змінила задекларований раніше порядок виборів. Тепер передбачалась ку ріальна система виборів: від селян — 377 мандатів, від робітників — 118, від «трудової інтелігенції» — 33. Селяни делегувалися від повітових селянських з\'їздів, а робітники й інтелігенція — від губернських. Надавалось окремо представництво, у зв\'язку з «визначеними заслугами робітників залізниць і пошт під час боротьби з гетьманщиною», Всеукраїнському поштовому з\'їзду. Таким чином, представництво останніх майже дорівнювало представництву усієї «трудової інтелі-

генції». Активне і пасивне виборче право надавалося всім громадянам УНР, які досягай 21 року (за винятком тих, хто був позбавлений прав громадянства в судовому порядку, і тих, хто перебував у лавах республіканської армії) (353).

Відкриття Конгресу «Інструкцією» було визначено 22 січня, що робило проблематичним як сам виборчий процес, так і підготовку Конгресу, адже друкувалися «Інструкція» та «Розписи» депутатів по повітам та губерніям 7-16 січня (354).

22 січня 1919 р. на Софіївській площі у Києві Універсалом Директорії УНР урочисто було проголошено соборність українських земель — «злу- ку Західної Української Народної Республіки з Наддніпрянською Народною Республікою — в одноцільну, суверенну Народну Республіку» (355). В той же день відбулись міжпартійні наради й консультації делегатів Трудового конгресу, щодо його порядку денного, процедурних питань.

За спогадами І. Мазепи, на міжфракційній нараді членів Трудового конгресу було вирішено не проводити дискусій з приводу вислуханих повідомлень представників Директорії і уряду, а обмежитися лише заслуховуваннями декларацій всіх фракцій і після того відбути останнє пленарне засідання Конгресу для ухвали постанов (356). Ще на початку конгресових нарад найчисленніша фракція українських соціал-демократів видала окрему декларацію до членів Конгресу, в якій заявлялося, що українська соціал-демократія розуміє владу трудового народу України тільки у формі вибраного парламенту УНР. З огляду на тривожний воєнний час фракція пропонувала до скликання парламенту залишити владу в руках Директорії, ввівши до її складу представника від Галичини. Одночасно Конгрес мав залишити після себе постійні комісії з контрольними функціями. Ця декларація і стала основою рішень Конгресу.

23-28 січня відбулась перша і остання сесія Конгресу. В ній взяли участь близько 400 делегатів (357)[24]. У перший день роботи сесія одноголосно ухвалила Акт соборності українських земель. Основним питанням, яке найбільше дебатувалося на Конгресі, було питання подальшого державотворення й передусім визначення форми державного ладу. Більшість депутатів (УСДРП, УПСР) відстоювала принципи парламентської демократії. Лунали й пропозиції передати всю владу робітничим і селянським радам (українські соціал-демократи незалежники) (359).

Після бурхливого обговорення 28 січня Конгрес ухвалив ще два конституційні акти — «Закон про форму влади на Україні» та «Універсал Трудового конгресу України» (360). У них підтверджувався статус Ди-

ректорії як «вищої влади на Україні на час перерви засідань Трудового конгресу, якій він доручав вести й надалі державну роботу. Директорія мала поповнитись представником Наддністрянської України (ним став Є. Петрушевич). Для підготовки законопроектів до наступної сесії Конгресу він залишав 6 комісій: з оборони Республіки, земельну, освітню, бюджетну, закордонних справ, продовольчих справ.

Влада виконавча покладалася на Раду народних міністрів, відповідальну перед Трудовим конгресом, а на час перерви його засідань — Директорії. Влада на місцях повинна здійснюватися представниками уряду, «які мають працювати в тісному контакті і контролем повітових і губернських Трудових Рад, які складаються пропорційно з представників селянства і робітництва». Інструкції по виборах до таких Рад мав підготувати уряд разом з комісіями Конгресу. З метою закріплення демократичного ладу УНР її уряд разом з цими комісіями повинен був підготувати закон про вибори до всенародного парламенту незалежної соборної України. Конгрес висловлював побажання, щоб Директорія і Рада міністрів провадили й надалі роботу з проведення земельної реформи, відродження промисловості і подолання безробіття, зміцнення внутрішнього і міжнародного становища УНР.

Отже, Трудовий конгрес почав виконувати функції передпарламенту. Він легітимізував владу Директорії, поповнив її склад, надав їй право видавати закони з наступним затвердженням сесією Конгресу, обрав комісії для підготовки законопроектів і започаткував конституційне законодавство, ухваливши Акт злуки УНР та ЗУНР, Універсал та Закон про форму української влади. Вперше за час існування УНР визначив засади державного устрою. Проте Конгрес вимушений був перервати свою роботу під загрозою захоплення більшовиками Києва. Відновити свою роботу він так і не зміг. Значна кількість депутатів, керівників фракцій, комісій, президія Конгресу вимушені були залишити Київ.

Так закінчилася спроба відновити парламент революційної України. Конгрес не зміг консолідувати українські політичні партії, скоріше поглибив розбіжності між ними, викликані вкрай складною політичною ситуацією, в якій знаходилась УНР, а також успіхами Червоної армії.

У Вінниці 8 лютого Державна нарада Директорії разом з деякими членами комісій Конгресу і представниками політичних партій вирішили розпочати переговори з Антантою. Це призвело до виходу В. Винни- ченка із складу Директорії і відставки уряду на чолі з В. Чехівським. 13 лютого 1919 р. вона затвердила новий склад Ради міністрів на чолі з С. Остапенком, а наступного дня ухвалила Тимчасовий закон «Про порядок внесення і затвердження законів в Українській Народній Республіці» (361). Встановлений законом порядок передбачав розробку законопроектів міністерствами і подання їх голові уряду. Останній вносив їх на розгляд або Кабінету народних міністрів (голови уряду та 5 міністрів ключових міністрів — народного господарства, земельних, військових, фінансових та закордонних справ), або Ради народних міністрів у повному складі, а також державний контролер і державний секретар (з дорадчим голосом). Схвалені законопроекти редагувались Державною канцелярією, підписувалися головою уряду і відповідним міністром та направлялися Директорії. Після її письмового затвердження вони засвідчувалися державним секретарем і набували чинності.

Таким чином, формально законодавчу функцію виконували Директорія і уряд. Проте закон передбачав, що «у надзвичайних ситуаціях закони і постанови можу ть видаватися без попереднього рішення Кабінету або Ради народних міністрів». Тож закон обмежував законотворчі повноваження уряду фактично необмеженими повноваженнями С. Петлюри. Такий висновок п і дт вс р д жу єть ся наступним законом, схваленим новим складом Кабінету народних міністрів Б. Мартоса 7 травня 1919 р. Згідно із законом, усі рішення Директорії ставали дійсними лише за участі в засіданні С. Петлюри. Тепер для набрання чинності законами досить було їх затвердження лише двома членами Директорії, в тому числі обов\'язково головним отаманом (362). Двома днями пізніше С. Петлюру було обрано Головою Директорії. Але на той час вона вже втратила всю територію Наддніпрянської України.

Своєрідним органом, що виконував у відсутності парламенту його деякі функції, були державні наради, на яких обговорювалися найважливіші питання державного життя. Час від часу вони скликалися з представників Директорії, членів уряду, Трудового конгресу, його комісій, політичних партій, військового командування тощо. За місцем перебування Директорії такі наради відбулись у 1919 р.: 16 січня (Київ), 11 березня, 5 квітня, 5 травня (Рівне), 17, 24 вересня, 25 жовтня (Кам\'я- нець-Подільський), 8 листопада (Ялтушково) та ін. (363).

Обнадійливі перспективи звільнення території УНР породжували спроби відродити вищий представницький орган влади. Так, наприкінці серпня 1919 р. уряд доручив міністерству іноземних справ підготувати проект виборчого закону (364). Про необхідність скликання повноцінного законодавчого органу йшлося у відозві «До населення всієї соборної України» 17 вересня 1919 р.: «Уряд Республіки при першій змозі скличе Велику Державну Раду, яка прозветься українським Парламентом з установчими функціями, до складу якого увійдуть представники найширших кіл українського громадянства. Цей парламент, а не хтось інший, розв\'яже справу нашого державного устрою і дасть нарешті спокій, лад і силу Державі» (365). Проте війна з Добровольчою армією А.Денікіна, а потім наступ Червоної армії перешкодили цим планам.

У грудні 1919 р. в окупованому поляками Кам\'янець-Подільському було засновано Українську Національну Раду, яку очолив український есер М. Корчинський (366). Рада ставила за мету усунути від влади Директорію і скликати Державний Сейм для відновлення демократії, побудови парламентської республіки, вироблення і прийняття конституції. Але лише у травні 1920 р. відповідно до постанови Ради міністрів у Кам\'янець-Подільському розпочала роботу спільна комісія, яку очолив міністр внутрішніх справ М. Білінський. Результатом її роботи став проект конституції, підготовлений заступником Голови Національної Ради С. Бараном. Проте з обранням в Києві нового уряду В. Прокопови- ча робота над проектом припинилася (367).

У своїй Декларації від 2 червня 1920 р. новий уряд оголошував: «Порядок на Вкраїні повинен відповідати дійсним потребам її населення. Його встановить Народне Представництво — парламент, складений на підставі загального, рівного для всіх, безпосереднього, таємного та пропорційного виборчого права» (368). Та обставини не сприяли здійсненню і цього наміру. І все ж створена урядова комісія розробляла проекти законів — про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР, а також про Державну Народну Раду УНР

Нарешті ЗО серпня 1920 р. окремою ухвалою Ради міністрів було створено нову урядову комісію з 16 членів для розробки повної конституції УНР (369). Комісія розглянула три проекти конституції: Центральної Ради, Всеукраїнської Національної Ради (С. Барана) і О. Ейхельмана. Після дискусії комісія взяла за основу проект конституції С. Барана. Він був значно розширений, перероблений і поданий наприкінці жовтня Раді міністрів для розгляду, ухвалення і оголошення (370).

Проект одержав назву «Основний державний закон Української Народної Республіки» і складався з 10 розділів (371). Він передбачав незалежність і самостійність держави «з демократично-республіканським, на основі парламентаризму, устроєм» (Арт. 1). В Артикулі 2 вказано: «Повнота влади в Українській державі належить загалу її громадян, що здійснює цю владу в справах законодавчої влади через Державну Раду, в справах виконавчої влади — через Голову Держави і Раду міністрів в справах справедливості — через незалежні суди». Отже, тут мова йде вже не про владу трудящих, як це було раніше, а про владу всіх громадян держави.

Державна Рада передбачалась однопалатною, обраною на підставі загального, рівного, безпосереднього і таємного голосування на принципі пропорційності. До часу її скликання законодавча влада належить

Державному Сейму (передпарламенту), склад та спосіб вибору до якого буде визначено окремим законом. Він не може змінювати конституції, державний лад та міжнародно-правову незалежність УНР. Проект визначав порядок скликання та роботи Сейму. Так, його сесії мали скликатися та закриватися Головою держави. Перша сесія скликається не пізніше як за 14 днів після виборів. Чергові сесії повинні скликатися двічі на рік (весною та восени), позачергові сесії — за ініціативи Голови держави, уряду або президії Сейму. Він розпускається тільки тоді, коли буде обрано Державну Раду УНР.

Порівняно з Конституцією УНР 1918 р. цей проект Основного Закону відзначався більш чіткою правовою визначеністю і завершеністю. Очевидно, його основними джерелами були попередні проекти Конституції УНР, конституції європейських країн та багатий практичний полі- тико-правовий досвід УЦР та Директорії. Помітні в проекті й запобіжні заходи проти посилення особистої влади Голови Директорії. Тому, мабуть, проекту не судилося стати законом.

Тим часом, після тривалої тримісячної роботи, урядова комісія підготувала два законопроекти, які 12 листопада 1920 р. затвердив Голова Директорії — Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці і Закон про Державну Народну Раду Української Народної Республіки (372). У «Додатку » до останнього закону подавався список організацій, політичних і неполітичних, які мали право представництва в Народній Раді. Звертає на себе увагу врахування у списку всіх діючих у Наддніпрянській Україні політичних партій від найбільш масових (УСДРП, УПСР) до більшовиків і кадетів, партій національних меншин (всього 25), а також від органів самоврядування, конфесійних установ, наукових, кооперативних, профспілкових та інших організацій. Всі вони мали обрати до складу ДНР 161 депутата.

Національному передпарламенту — Державній Народній Раді (ДНР) як тимчасовому органу народного представництва за законом належить законодавча влада до скликання парламенту УНР. Законом встановлено термін дії ДНР і повноважень її членів в 1 рік. Якщо через рік не буде скликано парламент, то для продовження законодавчої роботи призначаються нові вибори на тих же умовах. Порядок виборів представників і норми представництва належало визначити окремим законом. Між закінченням терміну ДНР і скликанням парламенту повинно бути не більше місяця.

Розділ «Особисті права» членів ДНР закону про Державну Народну Раду визначав права її членів, закріплював їх недоторканність, порядок їх роботи на професійній основі.

У законі досить чітко визначена компетенція ДНР: обговорення законопроектів, надісланих Головою уряду; розробка законопроектів з ініціативи самої ДНР; обговорення бюджету республіки та всіх асигнувань з Державної скарбниці; розгляд справ державної позики і зобов\'язань; контроль за діяльністю уряду (шляхом депутатських запитів, виклик на засідання ДНР або її комісії членів уряду, призначення парламентських слідчих комісій); заслуховування звіту Державного контролера; розгляд і ратифікація міжнародних угод, оголошення війни; встановлення валюти і емісії державних кредитних білетів та облігацій та ін.

Таким чином, конституційні закони від 12 листопада 1920 р. досить ретельно виписували розподіл повноважень між Директорією, Державною Народною Радою та Радою міністрів, закріплювали систему стримок і противаг, містили нормативно-правове визначення порядку роботи передпарламенту. В значній частині положення обох законів, особливо щодо законодавчого процесу, повторювали артикули проекту конституції. Суттєвою різницею, проте, були майже необмежені в законах повноваження Голови Директорії, який за свої дії ні перед ким не відповідав.

Отже, незважаючи на надзвичайно складні умови, в яких діяла Директорія, в УНР не припинявся конституційний і звичайний законодавчий процес, спроби відродження парламентаризму, створення передпарламенту. Цей досвід, позитивний і негативний, має неоціненне значення і заслуговує подальшого вивчення.