<<
>>

§ 1. Українська Центральна Рада — вищий представницький орган УНР

Формування складу та представництва УЦР. Як свідчать документи. процес формування Центральної Ради розпочався ще 3 березня 1917 р.[9] Саме тоді на багатолюдних зборах (понад 100 осіб) представників «укра- инских местньїх и некоторьіх провинциальньїх организаций и групп», як повідомляла газета «Киевская мьісль», було обрано комітет — «Центральну Раду» з 10 осіб (1).

Наступного дня на новому зібранні її склад поповнився новими представниками українських організацій і молоді, послано вітальні телеграми Тимчасовому уряду з виразом сподівань на задоволення всіх законних прав українського народу. Перша відозва «До українського народу» за підписом «Українська Центральна Рада» датована 9 березня (2). З цього ж дня збереглися протоколи засідань Ради.

З-поміж реально діючих у Києві політичних організацій у цей час М. Грушевський називає Товариство українських поступовців та малочи- сельну організацію українських соціал-демократів (3). Полеміка серед їх активу на спільних зібраннях щодо організації українського політичного центру, її принципів, виборів голови, його заступників очевидно відіграла вирішальну роль щодо організації зібрань 3-4 березня. Це підтверджу ють й спогади Д. Дорошенка (4) та В. Винниченка (5). За спогадами Д. Дорошенка, Центральна Рада з самого почать^ мислилась як «організація парламентського типу» (6). І Д. Дорошенко, і М. Грушевський засвідчують у своїх спогадах наявність гострих політичних суперечностей між представниками ТУПу і есдеків про характер майбутньої організації: буде вона ліберально-демократичною чи радикально-соціалістичною. Останні посіли домінуюче місце в Центральній Раді, що позначилося на її діяльності, надало її політиці яскраво виразного соціалістичного характеру.

Вже з перших зібрань представників різних українських організацій лунало прізвище М. Грушевськош. Його кандидатура не була випадковою: своєю енергійною багатогранною науковою і громадською діяльністю понад чверть століття він набув високого авторитету в Україні, став одним з проводирів нації.

«Ніхто в даний момент не підходив більше для ролі національного вождя, як Грушевський, —згадував Д. Дорошенко, — ніхто навіть і рівнятися не міг із ним щодо загально признаного авторитету й тої поваги, якою оточувало його все українське громадянство» (7). На одному з перших засідань УЦР його було обрано (заочно) її Головою (8). Після повернення із заслання 15 березня він вже головував на засіданні Ради (9).

Як повідомляла у першому числі заснована Радою газета «Вісті з Української Центральної Ради» 19 березня вже була сформована її Президія (Голова, заступник — В. Науменко, голова Українського наукового товариства; «Товариш» Голови — Д. Антонович, один із засновників і лідерів УСДРП; писар — С. Веселовський, член ЦК УСДРП; скарбник — В. Коваль, професор Київського політехнічного інституту) та 9 комісій: фінансова, правнича, шкільна, агітаційна, редакційна, друкарських справ, мані- фестаційна, інформ-бюро, прес-бюро (10). Повідомлялось про тимчасовий склад Ради, об\'єднуючий українські організації на спільних домаганнях «територіальної автономії України з державною українською мовою, з забезпеченням прав національних меншин — росіян і інших», її «безупинне поповнення представниками різних груп, тутешніх і з провінції».

Таким чином, за два тижні свого існування Центральна Рада поповнювала свій тимчасовий склад, розширюючи представництво, удосконалювала структуру та створювала свій апарат, відпрацьовувала порядок роботи, перетворюючись на громадсько-політичний представницький орган всеукраїнського масштабу[10]. Він покликаний був представляти, координувати, направляти діяльність всіх українських політичних і громадських організацій у домаганнях національно-державного відродження України.

Жадання будувати власними силами автономію, згадував М. Гру- шевський, вимагало вирішення невідкладного завдання — скликання Всеукраїнського з\'їзду, щоб задокументувати перед центральним урядом серйозність і невідкладність українських домагань, легітимізувати Раду як «орган волі краю», який мав би «право конститутувати» (11).

А тоді, навесні 1917 р. він писав — «щоб надати Центральній Раді характер справжнього представництва всього організованого українського народу» (12). Тож було повне усвідомлення невідкладності завдання.

Багатолюдний Національний конгрес (з\'їзд) (в голосуванні при виборах голови УЦР брали участь 593 делегати)[11] обрав новий її склад з 118 осіб, Голову — М. Грушевського (за нього було подано 588 голосів), його заступників — В. Винниченка та С. Єфремова (14). Близько половини членів Центральної Ради (60) обиралися за територіальним принципом від губерній та великих українських громад за межами України[12]. 20 місць відводилося київським громадським, військовим, професійним та науково-освітнім організаціям, чим підкреслювалася особлива роль інтелігенції столиці у творенні Ради, а такі міста, як Катеринослав, Харків, Одеса, Москва та Петроград отримали по 2 місця. По 5 мандатів дістали робітничі, селянські, студентські та Кооперативні організації. Від політичних партій було обрано: від реформованого ТУПу в Союз автоно- містів-федералістів — 5; соціал-демократичної — 4, радикально-демократичної— 3, соціалістів-революціонерів — 3, від самостійників— 1 (15). Проте, реально перші чотири партії мали значно більшу кількість мандатів завдяки своїм членам, проведеним до Ради через селянський, військовий, робітничий з\'їзди та територіальне представництво. Так, від Харкова до Ради були обрані С. Тимошенко (УСДРП), О. Синявський (УПСР) і безпартійний С. Прокопович; від Москви — М. Пірат (УПСР) та безпартійний Сікора, від Бессарабії — один М. Ткаченко (УСДРП), від Київської губернії — М. Біляшівський (УПСР) та троє безпартійних, від Полтавської губернії — М. Ковалевський (УПСР), Д. Чижевський (УПСР), М. Токаревський (УСДРП) та колишній депутат І Державної думи В. Ше- мет (УПСР) (16).

Саме політичні партії визначали характер діяльності Центральної Ради, а її фракції утворювалися за партійним принципом. Із 118 членів Ради не менше 100 були інтелігентами (17). Слід зазначити, що у процесі виборів до неї не надавалось важливого значення соціальному представництву, порушенням раніше встановлених квот від організацій і територій.

Скажімо, від просвітніх та інших організацій Києва було обрано не 10, а 12 членів, від міст Харкова і Катеринослава — не по 2, а по 3, від Одеси — не 2, а 4, від Кубані — не 3, а 2, від Таврії — не 3, а 1 особа (18). Можливо, ці корективи аргументувались при проведенні виборів, але не відбились у протоколах. Обрані члени УЦР мали затверджуватись або змінюватись на губернських з\'їздах, які скликались Радою також для створення губерніальних Рад. Переважну більшість із них було затверджено, але представники від Волинської і Полтавської губерній замінені повністю, а від Чернігівщини — частково. Пізніше надіслали своїх делегатів до УЦР Холмщина, Архангельська та інші громади українців. Згодом члени УЦР обирались ще й на професійних з\'їздах, зборах українських земляцтв, громадських організацій, партій і союзів, а також кооптувались самою УЦР (19).

Отже, УЦР була на з\'їзді реорганізована і поповнена на демократичних засадах, стала легітимним вищим представницьким органом, центром українського політичного життя. Вона мала тепер і територіальне представництво, правові засади перетворення її на парламентську установу[13]. Зріс її авторитет як верховного органу (21).

Національний з\'їзд надав Центральній Раді право кооптувати до свого складу нових членів, яким вона широко користувалася. З її ініціативи та за безпосередньої участі протягом травня-червня 1917 р. у Києві відбулися всеукраїнські селянський, два військові з\'їзди. Всі вони висловили повну підтримку політиці УЦР, обрали Всеукраїнські ради селянських та військових депутатів, які були кооптовані у члени УЦР (22). її склад поповнювався представництвом (незначним) національних меншин, губерній. Таким чином, УЦР все більше набувала рис загальнонаціонального представницького органу.

Слід зазначити, що на відміну від Центральної Ради, що формувалась з самого початку як «Центральна» — діяли ще Ради громадських організацій, офіційно визнаних Тимчасовим урядом (23). Відбувався й бурхливий процес утворення Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

У період мирного розвиту революції їх стало щонайменше 252 (24). Проте в своїй більшості (до послаблення впливу УЦР і більшовизації Рад) вони визнавали її (25), хоч відразу заявили свої претензії на владні функції в суспільстві.

Друга сесія УЦР, яка відбулася 22-23 квітня, прийняла «Наказ УЦР», за яким склад Ради «має ...поповнювати сама УЦР, згідно постанови з\'їзду, через кооптацію» (26). її постановою мали засновуватись губернські, повітові і міські Ради.

За рішенням п\'ятих загальних зборів УЦР наприкінці червня 1917 р. відбулася нова реорганізація її складу. Комісія з реорганізації національного складу УЦР констатувала: «УЦР як орган української революційної демократії складається з рад робітничих, селянських та військових депутатів». Цим радам разом з представництвом Військового генерального комітету надавалось 471 місце. Територіальному представництву відводилось 81 місце. Розширювалось і урівнювалось партійне представництво — по 5 місць для соціал-демократів, соціалістів-революціонерів, соціалістів-фе- дералістів і трудової партії. Представництво від професійних, просвітніх та економічних організацій тепер виглядало так: по 5 місць одержали вчительська спілка, кооперативи, студентство і 1 —духовенство. Внаслідок реорганізації у складі УЦР повинно було налічуватись разом 588 депутатів (27).

Остаточно національний склад УЦР мав бути такий:

I.1. Рада селянських депутатів:................................ 212

2. «—//—» військових «—//—».................................. 132

3. «—II—» робітничих (майбутня)............................... 100

4. Військовий генеральний комітет............................. 27

................................................................ 471

II. 5. Територіальне представництво:

а) від губерній............................................... 52

б) «—II—» великих міст......................................... 23

в) «—//—» колоній.............................................. 6

................................................................

81

III. 6. Представництво партійних та політичних організацій:

а) соціалісти-демократи........................................ 5

б) соціалісти-революціонери.................................... 5

в) соціалісти-федералісти...................................... 5

г) трудова партія.............................................. 5

....’.......................................................................... 20

IV 7. Представництво професійних, просвітніх та економічних

організацій:

а) учительська спілка.................................................................................. 5

б) кооперативи.............................................................................................. 5

в) студентство ............................................................................................. 5

г) духовенство............................................................................................... 1

.... ’.................................................................................................................. 16

Разом депутатів ....................................................................................... 588

Комісія вважала, що склад УЦР представляє «майже всю українську революційну демократію». У відповідь на закиди Тимчасового уряду комісія запроектувала поповнення складу УЦР 177 представниками національних меншин, доручивши організованому УЦР Генеральному Секретаріату провести проект в життя. Місця розподілялись таким чином: повітовим радам робітничих і солдатських депутатів (100-108), радам губернських міст (44), 9 політичним партіям національних меншин — по 2 місця і «національним організаціям, які не виділили з себе соціалістичних партій», — 7 (29). Отже, було значно розширене національне представництво в УЦР.

Таким чином, територіальне представництво в Центральній Раді значно поступалось представництву Рад селянських, військових та робітничих депутатів, національних меншин. За спогадами І. Мазепи, на місцях утворювалися українські губернські Ради з представників повітових українських Рад, громадських організацій, кооперативів тощо. На губернських з\'їздах українських Рад обиралися делегати до Центральної Ради (ЗО). Таке регулювання представництва, як бачимо, здійснювалось цілком свідомо.

Поповнення складу УЦР і розширення її територіального представництва відбулось і на шостій сесії Центральної Ради 8 серпня. Тепер її представництво виглядало так (31):

ч. Члени Центральної Ради Повинно бути всіх членів Скільки

обрано

Скільки

при

сутніх

1. Від Національного з’їзду 6-8 квітня біжучого року 3 3 2
2. Від Всез^країнської ради селянських депутатів 212 149159 92
3. Від Всеукраїнської ради військових депутатів 132 132 100
4. Від Всеукраїнської ради робітничих депутатів 100 100 80
5. Українського військового генерального комітету 26 26 15
6. Від губерній, великих міст та колоній 81 67 8
7. Від політичних партій 20 10 8
8. Від професійних, просвітніх та економічних організацій 16 16 9
9. Від національних меншостей на Україні а) від російських соціал-демократів 20 17 17

б) від російських соціалістів- 20 18 18
революціонерів
в) від партії народної свободи 10 9 2
г) від партії «народних социалистов» 4 4 4
д) від «совета рабочих и солдатских 50 31 31
депутатов»
Польські партії:
е) від Демократичного централу 5 3 3
ж) від соціал-демократів польських 4 1 1
з) від Польської соціалістичної партії 7 7 7
(лівиця)
і) від польських соціал-демократів (PPS) 4
Єврейські партії:
к) від «Бунду» 13 13 13
л) від «Поалей Ціону» 9 9 9
м) від сіоністів 13 13 13
н) від Об’єднаної єврейської 13 13 13
соціалістичної робітничої партії
о) від Єврейського демократичного 2 2 2
об’єднання
п) від громадських організацій 10
р) від молдаванів 4
с) від німців 3
т) від татар 3
у) від білорусів, чехів, греків, болгар та 5
менонітів по одному
ф) запасних місць 9
Усіх 798 643 447

Таким чином, список персонального складу УЦР тепер налічував 643 особи. Було розширено представництво від Всеукраїнських рад селянських (149), військових (132), робітничих (100) депутатів, «від губерній, великих міст і колоній» (67), від політичних партій — 10, партій російських, польських, єврейських і кадетів -81 та ін. Тим самим було досягнуто порозуміння між українською та неукраїнською «революційною демократією», поповнено склад УЦР представниками національних меншин.

Отже, формування складу Центральної Ради було завершено. Реально в її роботі брало участь значно менше обраних до її складу депутатів.

Загалом характер діяльності УЦР визначали політичні партії соціалістичного спрямування: з 19 партій — українських, російських, єврейських, польських, 17 називали себе соціалістичними. Протоколи загальних зборів передають лише певною мірою всю гостроту міжпартійної боротьби на них. Вже згадувалося, що фракції УЦР створювалися за партійним принципом. Як видно з протоколів і за свідченнями сучасників, фракції українських есерів, есдеків та соціалістів-федералістів відігравали визначальну роль у її роботі (32). Зокрема за спогадами А. Гольден- вейзера, «українські есери були самою сильною партією у Раді; до них під кінець приєднався і Грушевський, який довго залишався безпартійним. Але разом з тим ця фракція була найбільш бідною на людей; навіть у прем\'єри вона не могла висунути нікого яскравішого, ніж Голубович. Українські соціал-демократи, до яких належали Винниченко, Петлюра, Ткаченко, Порш та інші, були малочисленні... але незрівнянно більш значний персональний склад цієї фракції дещо згладжував чисельну перевагу есерів. Нарешті соціалісти-федералісти репрезентували найпо- міркованіший і найкультурніший елемент української громадськості. Лідером цієї партії був шанований всіма літератор С. О. Єфремов, її газету («Нова Рада») редагував А. В. Ніковський. Як найпоміркованіша націоналістична група, соціалісти-федералісти жили порівняно у злагоді з представниками «меншин». Ці останні продовжували фігурувати в Раді приблизно в тому ж складі... Приєднався тільки представник народних соціалістів, а кадети (в особі С. Г. Крупнова) ще до III Універсалу демонстративно вийшли з Ради. Найворожішою до українців, хронічно опозиційною партією були російські есери, яких репрезентував у Раді енергійний і здібний О. М. Зарубін. Меншовики з М. С. Балабановим на чолі також трималися незалежно, а іноді і мужньо. М. Рафес, який представляв «Бунд», говорив і орудував більше всіх ... був у цей час у полосі опозиції до українців, які досить побоювалися його гострого язика. Інші єврейські партії були представлені досить слабо» (33). Отже, найбільше представництво у Раді мали фракції українських есерів і есдеків. Врешті- решт, використавши свою чисельну перевагу у Раді, вони перебрали у січні 1918 р. керівництво урядом УЦР у свої руки, вони ж добилися реорганізації Малої Ради, де отримали значну більшість. В. Винниченко писав, що вона кількістю своїх голосів покривала всі інші складені до ку пи фракції (34). Про якісний склад Малої Ради згадував і М. Грушевський: «взагалі склад Комітету був доволі сірий і мало революційний: забагато було інтелігенції» (35)

Щодо національного складу Центральної Ради, то існуючі джерела (в тому числі — вищенаведені) не дають повної картини. В. Ф. Верстюк вважає, що 75% мандатів належали українцям, решта — національним меншинам, в тому числі росіяни мали 14% усіх місць, євреї — близько 6%, поляки — 2,5% (36). Польські партії і об\'єднання були представлені 11 депутатами, єврейські — 50. 25 мандатів було призначено національним громадським організаціям, молдованам, німцям, татарам, білорусам, чехам, грекам та ін., але вони так і не скористались своїм правом, не надіславши до Ради своїх представників. Дещо зросло і представництво жінок—з 6 у квітні до 15 у серпні (37). «Цензові» елементи в УЦР не були представлені, адже М. Грушевський відзначав: «роботящої буржу азії у нас не було й нема» (38). Тож не випадково, що з розвитком революції сам Голова Центральної Ради все далі і далі віддалявся від ліберальних кіл, як не випадково й те, що несоціалістичні партії (Союз землеробів-власників, Українська партія хліборобів-демократів та ін.) взагалі не отримали в Раді представництва. Рада стала дійсно органом революційної демократії.

Щодо професійного складу УЦР, то в ній переважали військові, представники робітничих, кооперативних та освітніх організацій, інтелігенція. За нашими підрахунками (складеними за відомостями з іменних покажчиків, довідкових видань, наукової літератури), до складу УЦР і передусім — її Малої Ради в різний час входило 5 колишніх членів І Державної думи, не менше 16 правників, 26 вчених, понад ЗО публіцистів і жу рналістів. На жаль, встановити освітній ценз членів Центральної Ради за відсутністю документальних матеріалів є неможливим. Але саме ці репрезентативні групи задавали тон законотворчій роботі УЦР.

Формування організаційних структур і компетенції УЦР. Всеукраїнський національний конгрес перетворив Центральну Раду на загальнонаціональний представницький орган, уповноважив її проявити ініціативу у творінні Крайової ради (парламенту), розбудові автономної України, відіграв значною мірою роль Установчих зборів, своєрідної владної кон- ституанти. Конгрес визначив форму державного устрою — національно- територіальна автономія України в складі федеративної демократичної Російської республіки, головні принципи української автономії: повне забезпечення прав нації і національних меншин, недоторканність української території, встановлення кордонів між державами «згідно з волею пограничної людності», участь України у міжнародній мирній конференції (39). В. Винниченко писав, що вже його скликання стало першим кроком на шляху організації державності (40). За висновками М. Гру- шевського, Національний конгрес поклав початок «національному парламенту, а заразом проведена при тому національна організація (при проведенні виборів)» УЦР, яка мала приготувати грунт до парламенту України як територіальної «краєвої Ради» (41).

Це перетворення відбувалося під тиском обставин, вимог народу, висловлених, зокрема, київським віче 19 березня, яке доручило їй порозумітися з Тимчасовим урядом, зажадати його декларації про визнання автономії України в складі федеративної Росії, скликання Всеросійських Установчих зборів (42). Відповідно до фактичного статусу стихійно складалась і компетенція Ради. Вона зверталась з відозвами до українського народу, на своїх березневих засіданнях розглядала питання про висування кандидатів у гласні губернської земської управи, направляла комісарів в установи освіти, приймала ухвали про підвищення ролі української мови, про організацію професійних з\'їздів, розробляла програму Національного конгресу, доручила Науковому товариству у Києві справу визначення етнографічних меж українців та ін. В. Винниченко писав: «Це був центр, до якого радіусами стікались усі хитання пробудженої національної енергії... сюди збігались усі жалі, всі кривди, всі надії, сподівання, плани, розрахунки, міркування» (43). На них і намагалась реагувати Центральна Рада.

З перших же загальних зборів УЦР розпочинається її перетворення на парламентську установу: формування організаційних структур, розробка і прийняття регламенту, конституції — Статуту автономної України, інших законодавчих актів, розширення компетенції. За пропозицією М. Грушев- ського на перших загальних зборах УЦР було обрано її виконавчий орган — Комітет Центральної Ради (44)[14]. До його складу входили Президія УЦР (Голова та два заступники), 17 членів Комітету, обрані Голови комісій та окремі особи, кооптовані Комітетом, — всього 33 його члени (45).

На тій же сесії 22-23 квітня 1917 р. УЦР розглянула і ухвалила з незначними поправками Наказ УЦР (регламент), який визначав її як «представницький орган всієї організованої української людності», що має своїм завданням виконати її волю, висловлену на Національному з\'їзді, «себто переведення автономії України в Федеративній Демократичній Російській Республіці із забезпеченням прав національних меншостей, що живуть на території України» (46). За УЦР закріплювались повноваження «ініціативи, об\'єднання і керування» представленими в ній організаціями, виконання постанов Національного Конгресу, право поповнення свого складу через кооптацію нових членів.

У «Наказі» перелічувались повноваження і порядок роботи загальних зборів УЦР та її Комітету. Загальні збори визначали напрямок і характер всієї діяльності УЦР, а Комітет «провадить роботу Центральної Ради в конкретній, постійно змінюючийся обстановці моменту». Збори прийняли також дві постанови — про організацію губернських, повітових і міських українських рад та ухвалили постанову фінансової комісії про оподаткування «для покриття трат, які вимагають наші національні потреби», встановлювались розміри і механізми оподаткування (47). Таким чином, УЦР впевнено перебирала на себе елементи суверенної влади.

До повноважень Комітету було віднесено підготовку рішень Ради, керівництво роботою її канцелярії, обрання голів постійних комісій, секретарів та скарбника УЦР. «Наказ» не містив чіткого розмежування повноважень Центральної Ради та її Комітету. Судячи з протоколів його засідань, найважливіші питання вважалися в сфері компетенції лише загальних зборів УЦР (48).

Отже, правове поле Ради й її Комітету значно розширювалося, а її повноваження та рішення набували загальнодержавного, парламентського значення. Так, 26 квітня під головуванням М. Грушевського Комітет заслухав доповідь комісара Галичини й Буковини Д. Дорошенка про становище в краї. Збори обговорили і затвердили запропоновані ним кандидатури губернських і повітових комісарів (49). 28 квітня було прийнято «Статут про губернські, повітові та волосні українські ради». М. Грушевський висловив думку про складність переходу «від національного до територіального принципу представництва», особливо — на рівні губерній (50). І все ж М. Грушевський і В. Винниченко 3 травня на засіданні Комітету визначили компетенцію УЦР як парламенту (51).

Треті загальні збори УЦР 7-9 травня як одне з головних питань обговорювали питання про економічну політику Тимчасового уряду і, як наслідок, «чи може Центральна Рада займатись розв\'язанням економічних проблем», чи ж тільки «політичними справами щодо автономії України?» Члени Ради рішуче висловились за поширення її компетенції і на економіку України, необхідність вирішення, зокрема, аграрного питання (52). Вирішено було сформувати економічну комісію з представників тих партій, які мають свою економічну програму, — радикальних демократів, соціал-демократів та соціалістів-революціонерів. Загальні збори ухвалили «Наказ» делегації до Петрограду «в справі видання декларації з принциповим визнанням прав українського народу на національно-територіальну автономію» (53). Проте важкі переговори делегації Ради з Тимчасовим урядом 16-21 травня не дали бажаних результатів — українські домагання були відкинуті. Мало додав ясності у політиці Тимчасового уряду щодо України виступ О. Керенського на засіданні Комітету УЦР 19 травня (54). До речі, в «Доповідній записці» делегації наголошувалося: «Центральна Рада на сучасний момент є «виборним органом національного представництва на Україні», «збудована за зразком правильного представництва організованих сил» (55). Та Тимчасовий уряд вперто не визнавав Центральної Ради.

Четверті загальні збори УЦР 1-3 червня 1917 р., поповнені членами Ради селянських депутатів та Військового генерального комітету, заслухавши доповідь голови делегації до Петрограду, ухвалили резолюцію, внесену фракцією есерів, яка рішуче засуджувала позицію Тимчасового уряду. В ній закріплювалося рішення звернутися до всього українського народу із закликом «негайного закладання підвалин автономного ладу на Україні» (56).

І Універсал стисло і виразно викладав суть прагнень українського народу «порядкувати своїм життям», дати лад законам, виданим всенародними Українськими Зборами (сеймом) (57). Вже 15 червня Комітет УЦР ухвалює організацію Генерального Секретаріату, обирає його основний склад на чолі з В. Винниченком, намічає організацію його роботи (58). Щодо кола повноважень останнього в протоколі засідання визначалося: він має «завідувати справами внутрішніми, фінансовими, продовольчими, земельними, хліборобськими, міжнаціональними та іншими в межах України і виконувати всі постанови Центральної Ради, які цих справ торкаються». Отже, в її членів була ясність щодо необхідності розподілу компетенції між УЦР і Генеральним Секретаріатом.

Діячі Центральної Ради констатували: з бурхливим розвитком демократичних процесів, розростанням «розміру і сили нашої моральної влади» вона «перетворюється у справжнє народоправство», «революційний парламент» (59). Тому вона мусила розширювати свою компетенцію, взяти на себе функції національного сейму (до скликання Установчих зборів) — законодавчого органу всього українського народу. Це й викликало необхідність створення Генерального Секретаріату, що мав перебрати на себе виконавчі функції.

П\'яті загальні збори Центральної Ради 20 червня-1 липня затвердили входження до неї обраної II Всеукраїнським військовим з\'їздом Ради військових депутатів, вітали утворення Генерального Секретаріату, обрали 4 комісії для розгляду справ щодо складу Ради, з підготовки Статуту автономії України, по скликанню територіального з\'їзду та з\'їзду представників народів Росії. За виробленою практикою загальних зборів на них заслуховувалися доповіді про становище на місцях, різні повідомлення та вітання. Було ухвалено постанову комісії по реорганізації національного складу УЦР, яка зафіксувала її значне поповнення за рахунок розширення територіального та партійного представництва. Ухвалюється склад коаліційного уряду (60).

У зв\'язку з утворенням Генерального Секретаріату на п\'ятих зборах УЦР набула реального значення проблема розмежу вання функцій між законодавчим і виконавчим органами влади. 23 червня Голова Ради зазначав, що ще на попередній сесії обговорювалося питання «розмежування функцій законодавчих і виконавчих. Але тоді ся справа стояла в площині теоретичній». Тепер, після проголошення Універсалу і організації Генерального Секретаріату, М. Грушевський пропонував передати уряду виконавчі функції Комітету УЦР. Його підтримали представники фракцій українських соціал-демократів і Рад військових депутатів: «УЦР єсть орган законодавчий, а потрібний ще її виконавчий орган» (Д. Личко), «Треба творити свої закони» (3. Висоцький), «на Україну повинні йти лише ті закони, які ствердлеє УЦР» (М. Ковалевський), «УЦР є правовий орган, котрий стає на стежку державності» (В. Винниченко) (61).

По-іншому бачили розмежування повноважень і функцій Ради і Генерального Секретаріату О. Шульгін і Н. Григоріїв. Перший від імені ЦК УРДП доводив, що УЦР — лише національне представництво і утворення уряду — насильство над національними меншинами України. Щодо розподілу повноважень між Тимчасовим урядом і Центральною Радою, то за останньою він залишав лише право вето на ті постанови, які порушують права України. Другий, хоч і був представником українських есерів, вважав теж передчасним утворення українського уряду. Затвердження його складу переносилось до оголошення ним Декларації з викладом програми дій (62). Було ухвалено також норми національного представництва в комісії з розробки Статуту автономії України, заслухано доповідь М. Шрага щодо складу і представництва в комісії тощо.

Прийнята 27 червня загальними зборами Декларація Генерального Секретаріату визначала Центральну Раду як вищий законодавчий орган, а Генеральний Секретаріат — як її виконавчий орган, «котрому вона передає в сій сфері свою повну владу» (63). При обговоренні Декларації 26-27 червня висловлювались зауваження і пропозиції щодо «плану його роботи». Так, один з лідерів українських есерів М. Ковалевський вважав, що одним з важливих завдань Генерального Секретаріату є скликання Українських Установчих зборів, висловлював побажання, щоб він «високо тримав прапор українського народоправства» (64). Вирішивши принципово питання про розмежування компетенції УЦР і Генерального Секретаріату як законодавчого і виконавчого органів, члени Ради залишили нез\'ясованими питання щодо їх правового статусу відносно Тимчасового уряду.

П\'яті збори внесли принципові зміни і в правовий статус Комітету УЦР. Як свідчать його протоколи, він швидко став керівним осередком Центральної Ради, формував норми представництва і склад її комісій, порядок денний сесій, готував проекти найважливіших рішень, ухвалив організацію Генерального Секретаріату. В руках Комітету зосереджувалися фінанси Ради, ним контролювалася і спрямовувалася поточна робота, здійснювався зв\'язок з місцями. 23 червня, інформуючи загальні збори про створення Генерального Секретаріату, М. Грушевський зазначав, що його організація «не усуває Комітету Центральної Ради, котрий має бути «Малою Центральною Радою», несучою законодатні функції в проміжках між двома сесіями» (65). Була утворена комісія з реорганізації Комітету, яка доповіла свої висновки і пропозиції 28 червня. В обговоренні доповіді комісії заступник Голови УЦР М. Шраг запропонував надати Комітету право законодавчої ініціативи і виконання всіх функцій Ради між її сесіями (66). В ухваленій на зборах постанові комісії Комітет отримав право «вирішення справ, що належать до компетенції Центральної Ради» між її сесіями, скликання чергових і позачергових зборів, підготовки матеріалів для них, поповнення складу Генерального Секретаріату. Цією ж постановою визначався порядок роботи Комітету, розширювався його склад до 40 членів, обраних від фракцій УЦР, її президії та Рад робітничих, селянських та військових депутатів. Збори надали йому право поповнення складу представниками національних меншин (67). Внаслідок реформування Комітет став зватись Малою радою.

Як згадував член УЦР і її Комітету генеральний писар П. Христюк, ЗО червня Центральна Рада прийняла спеціальну ухвалу: «Взявши на увагу, що перетворення УЦР в тимчасовий крайовий парламент передбачалось ще на Українському Національному з\'їзді... збори постановили:

1. Зараз же починати процес перетворення Національної Української Центральної Ради в Тимчасовий Крайовий парламент і доручити цю справу (очевидно, справу виборів. —В. Є.) Генеральному Секретаріатові.

2. Найбільш відповідним способом поповнення національного складу Центральної Ради визнати пропорційне представництво, по якому національним меншостям дається число депутатських місць в складі Центральної Ради згідно з чисельністю населення цих національних меншостей України.

3. Додержуватись таких умов поділу цих мандатів, щоб представництво неукраїнських національностей припадало від організованої революційної демократії, себто від рад робітницьких та вояцьких депутатів; тим же національностям, які не виділили з себе соціалістичних партій, мандати передаються через загальнонаціональні організації» (68).

П\'яті збори вирішували й подальшу долю переговорів Центральної Ради з Тимчасовим урядом, обговорювали проект II Універсалу. Засідання проходили в атмосфері різкого несприйняття негативного ставлення Тимчасового уряду до української автономії. «Настрій у присутніх дуже нервовий і підвищений», — зафіксовано у протоколах. Частина учасників зборів пропонувала вважати переговори перерваними, не вести «жодних переговорів» (69). Але голосуванням голова української делегації В. Винниченко одержав повноваження для продовження переговорів, наслідком яких стали «Постанова Тимчасового уряду про затвердження Генерального Секретаріату» та II Універсал УЦР.

У виданому 3 липня 1917 р. на підставі угоди з Тимчасовим урядом II Універсалі Центральна Рада вимушено заявляла про своє рішуче ставлення проти «замірів самовільного здійснення автономної України до Всеросійських Установчих зборів» (70). Отже, початий процес запровадження обмеженої форми державності поступився прагненню до його легітимно сті.

Зі свого боку Тимчасовий уряд погодився визнати своїм крайовим органом Генеральний Секретаріат. Таким чином, останній набував подвійного підпорядкування, що, власне, зрікало його більше на політичне маневрування між УЦР і Тимчасовим урядом, ніж на налагодження управління країною. Протягом літа кількісний та персональний склад Генерального Секретаріату тричі зазнав змін (71). Тільки 1 вересня Тимчасовий уряд затвердив його склад, що відкрило формальні можливості для офіційної діяльності. Таким чином, лише згодом після свого утворення він перетворюється на дієвий орган здійснення політики Центральної Ради, прийнятих законів. А час спливав.

На наступних після п\'ятих зборів засіданнях Малої ради вирішувалось два головні питання: реалізація постанови зборів щодо удосконалення національного представництва в УЦР і Малій раді, розподілу законодавчих і виконавчих повноважень між Малою радою і Генеральним Секретаріатом. Обговорення цих питань зайняло кілька засідань (2-7 липня) (72). Було ухвалено 30% представництва національних меншин. Складнішим виявилося друге питання. І хоч в доповіді з цього питання М. Ого- роднього чітко визначалось розмежування компетенції: Мала рада є законодавча інституція, відповідальна перед Центральною Радою, а Генеральний Секретаріат — інституція виконавча, яка у своїй діяльності підлегла Малій раді, залишалось багато питань у членів уряду. Внаслідок гострого обговорення була ухвалена пропозиція М. Грушевського, М. Огороднього та ін., доповнена пунктом: Генеральний Секретаріат «повинен підшукати собі помешкання і завести свою канцелярію» (73). Проте у розмежу ванні компетенції і функцій між Малою радою і урядом не було поставлено крапку.

Рішення про надання законодавчих та інших повноважень Малій раді робило її дієвою структурою українського парламенту. Вона віднині вбирає в себе органічні риси загальних зборів. її засідання виявляють все більшу продуктивність. Доповнена ще 18 представниками національних меншин (74), Мала рада обговорює і вирішує питання про поповнення складу Генерального Секретаріату, розробляє і приймає проекти його структури, бюджету, «Статут вищого крайового органу управління на Україні», визначає його відповідальність перед Радою, а між її сесіями — Малій раді (75). Щодо колізій у відносинах між нею та урядом, то § 16 Статуту передбачав їх вирішення у такий спосіб: «Коли Генеральний Секретаріат не згоджується з постановою Малої ради в якій-небудь справі, остання переноситься на розгляд Центральної Ради, яка скликається негайно». В разі висловлення нею недовіри Генеральному Секретаріату — він подає у відставку (§17). Всі акти Центральної Ради і Малої ради контрасигнуються (скріплюються) Генеральним Секретаріатом (§18). Статут закріплював юридичну силу «законів Тимчасового уряду» на Україні, опублікованих у крайовому урядовому віснику українською мовою. На засіданні Малої ради 9 липня вперше було поставлено питання про створення інституту державного контролю. Таким чином, Статут свідчить про продовження осмислення діячами УЦР і правового закріплення повноважень її різних інституцій, зростання нор- мотворчої ролі Малої ради.

Шоста сесія Центральної Ради 5-9 серпня 1917 р. розглянула широке коло питань — поповнення її представниками Ради робочих депутатів, неукраїнських організацій, звіт Генерального Секретаріату та його програма, сучасний момент, питання про Українські та Всеросійські Установчі збори, економічна політика, заходи в справах земельних, робітничих і продовольчих та ін. (76). Тривала диску сія з приводу « Тимчасової інструкції», яка обмежувала склад і повноваження Генерального Секретаріату, закінчилась прийняттям ухвали (77). Вона засуджувала «Інструкцію», що ламала попередні домовленості УЦР з Тимчасовим урядом, не давала змоги «демократії України утворити владу на всій території» України, ї все ж заради «встановлення доброго ладу» Рада погоджувалась скоротити число Секретарів, доручала Малій раді і Генеральному Секретаріату виробити «статут, що визначав би взаємовідносини» між УЦР та урядом, вироблення ним законопроектів у справі робітничій, земельній, харчовій та освітній, розпочати підготовчу роботу до скликання Українських та Всеросійських Установчих зборів та ін. Отже, діячі Центральної Ради йшли на значні, і як покажуть подальші події, невиправдані поступки Тимчасовому уряду. Збори прийняли спеціальну постанову, в якій висловлювалася певність, що Тимчасовий уряд і Генеральний Секретаріат «негайно зроблять рішучі заходи, щоб якнайскоріше були введені тверді ціни на всі головніші товари і вироби промисловості, а також подбають про правильний їх поділ» (78).

Вивчення матеріалів п\'ятої та шостої сесій УЦР дає підстави для важливого висновку: сесії Центральної Ради, засідання Малої ради набувають більш виразного парламентського характеру. По-перше, завершено формування складу парламентських і урядових структур, приймаються важливі рішення щодо розподілу компетенції між ними. Усвідомлюється необхідність і вживаються заходи по розширенню національного і територіального представництва УЦР. Це свідчило про досягнення порозуміння між українською демократією та неукраїнськими революційними демократичними колами, дозволило перетворити УЦР з органу суто національного на крайову інституцію, центр політико-правового життя в Україні. Великі надії покладаються на скликання Українських Установчих зборів, які мали обиратися на засадах безпосереднього, загального і рівного представництва. Була створена комісія для розробки виборчого закону, проведення територіальних зборів, організації виборів до Всеросійських та Всеукраїнських Установчих зборів (79).

По-друге, діячами Центральної Ради усвідомлюється, проголошується і започатковується законотворення. І хоч перший етап її законотворчої роботи мав переважно політико-декларативний характер (прийняття відозв, заяв, Універсалів, а також затвердження Декларації, Статуту Генерального Секретаріату, регламенту УЦР тощо), він безперечно сприяв національному відродженню, був важливою передумовою державного будівництва, розробки його ідеології. Після проголошення І Універсалу Центральна Рада приступила до розробки Конституції України — Статуту автономної України. В цей час проявилась і установча функція УЦР — заснування Генерального Секретаріату, формування його складу, почалась робота з підготовки «виборчої ординації» до Українських Установчих зборів (80).

По-третє, на основі прийнятих регламентів УЦР і Малої ради визначається і удосконалюється їх парламентська процедура.

Насамкінець, змінюється тривалість загальних зборів Ради — з 2-3 до 5-11 днів. Розширився і їх порядок денний. Засідання набували сесійного характеру (79). Таким чином, Центральна Рада набувала рис не лише вищого представницького органу, а й тимчасового повноважного парламенту — до проведення загальних виборів, скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Цим державотворчим перетворенням заважали об\'єктивні обставини — політичні впливи іззовні, продовження війни і фронти на території країни, поглиблення соціально-економічної кризи, перешкоди, які чинив Тимчасовий уряд відродженню української державності. Давались взнаки й партійні чвари і суперечки між політичними силами соціалістичного спрямування у самій Центральній Раді, нерішучість, зволікання у розв\'язанні нагальних соціально-економічних проблем, передусім — земельного, продовольчого, українізації війська, що стало причиною падіння її авторитету серед народних мас. На шостій сесії соціаліст-федераліст, член Малої ради І. Попівський зазначав: «... Центральна Рада за останній місяць не тільки нічого не придбала, а ще багато втратила зі свого авторитету» (80). Це й стало прологом її майбутніх поразок.

Повноваження і функції УЦР все більше перебирає на себе Мала рада. Так, у серпні-вересні 1917 р. вона намітила заходи щодо підготовки скликання Українських Установчих зборів, поліпшення продовольчих справ, ухвалила відозву до народу у зв\'язку з корніловським заколотом, затвердила бюджет Генерального Секретаріату, заходи по підготовці з\'їзду представників народів Росії, заслухала, обговорила і затвердила другу Декларацію Генерального Секретаріату (81). Декларація відображала, до речі, політичне, а не правове уявлення про повноваження УЦР («революційний демократичний парламент») і уряду («вищий орган влади на Україні», що «стає в тісні державно-правові відносини до найвищих органів влади Всеросійської республіки») (82). Проте поза увагою діячів УЦР перебували ті ж самі наболілі питання.

Зігнорувала Рада не лише питання організації українського війська, а й потенційну силу Вільного козацтва, яке стихійно народжувалося і зміцнювалося в той час. 3-7 жовтня 1917 р. в Чигирині відбувся з\'їзд Вільного козацтва за участю 200 делегатів, що представляли 60 тис. добровольців, головним чином з Лівобережжя й Кубані. Своїми постановами з\'їзд зробив спробу надати козацтву організаційні форми у загальнонаціональному масштабі (83). Поставивши «найперше завдання, щоб вільне козацтво стало військом народу», з\'їзд вирішив «Утворити Генеральну козацьку Раду з Наказним отаманом на чолі. Генеральна рада має в найближчім часі скликати губерніальні з\'їзди, щоб обрати кошових отаманів з старшиною, що надасть організованості і сили козацькому рухові. Генеральна рада мала перебувати у Білій Церкві. До складу Ради було обрано 12 членів, почесним отаманом «дав згоду» бути генерал П. Скоропадський (84). Але соціалістичні діячі побоювались командира 1-го Українського полку і знехтували Вільним козацтвом.

З ініціативи Центральної Радну Києві 6-15 вересня 1917 р. відбувся з\'їзд представників народів і областей Росії (з\'явилось 93 делегати), який одноголосно постановив: Росія повинна бути федеративною демократичною республікою (85). З\'їзд ще більше зміцнив федералістські прагнення діячів Ради. Але він не мав жодних правових наслідків: радикальні діячі Росії прагнули відновити централізовану державу.

Важливим напрямком законопроектної роботи стає правове забезпечення скликання Українських Установчих зборів. Ще 21 серпня Мала рада обрала дві комісії: для визначення компетенції самих Установчих зборів і для вироблення «виборчої ординації» (закону про вибори) (86). Як зазначалось у протоколі засідання 10 жовтня, «через те збори Малої ради були надзвичайно численні» (87). Представники фракцій УПСР і УСДРП (О. Севрюк, М. Ткаченко, Б. Мартос, В. Винниченко, М. Порш та ін.) наполягали на суверенності Українських Установчих зборів. Меншовики, бундівці (М. Рафес, М. Балабанов, А. Тьомкін та ін.) відстоювали принцип неподільності Росії, пропонували дочекатись скликання Всеросійських Установчих зборів «і цій волі всі повинні скоритись». Дебати тривали більше тижня (88).

Жовтневе повстання під проводом більшовиків у Петрограді вирішило долю і Тимчасового уряду, і Установчих зборів. Вночі 25 жовтня на закритому засіданні Малої ради було створено Крайовий комітет охорони революції в Україні, відповідальний перед Центральною Радою. До його складу увійшли від УЦР 19 представників різних партій, включаючи більшовиків, а також представники Київської Ради солдатських депутатів, представники Харкова, Катеринослава, Одеси. Комітету підпорядкувалися «в порядку охорони революції всі органи влади означеної території» (89). Отже, тепер вже Мала рада перебрала на себе установчі повноваження.

За матеріалами надзвичайного засідання Малої ради 26 жовтня чітко прослідковується позиція Центральної Ради: відповідальність за події в Петрограді несуть Тимчасовий уряд і більшовики. В резолюції про владу в Україні говорилось про необхідність її переходу «до рук революційної демократії», а не лише до Рад робітничих і солдатських депутатів і засуджувалось повстання в Петрограді (90). Це спричинило вихід більшовиків із складу Малої ради і наступне більшовицьке повстання у Києві. Але справа вирішувалась на користь Центральної Ради, в якої не виявилося серйозного опонента у боротьбі за владу в Україні. На засіданні Малої ради 28 жовтня уряду було передоручено функції ліквідованого Крайового комітету по охороні революції. 29 жовтня В. Винни- ченко інформував учасників сьомої сесії про те, що, зважаючи на події в Росії, Генеральний Секретаріат вирішив розширити свою компетенцію «і хоче призначити комісарів: військового, по продовольчих і залізничних справах, які матимуть в Секретаріаті рішаючий голос» (91).

Сьома сесія (29 жовтня-2 листопада 1917 р.) являла собою подальший крок у розвитку Центральної Ради як тимчасового парламенту. Збори заслухали доповіді М. Грушевського про діяльність Малої ради і про роботу комісії з розробки Статуту автономії України, сформулювавши дві найближчі мети: утворення Української Демократичної Республіки як складової частини федеративної Росії і скликання Українських Установчих зборів. Статут—«Конституція Української республіки визнає, — говорив Голова УЦР, — що найвищу суверенну владу мають Українські Всенародні збори. Вона оддає частину влади федеральному парламентові Росії» (92). Таким чином, верховенство влади він однозначно залишав за Українськими Установчими зборами, але прихильність федералізму робила їх, як і раніше, залежними від Всеросійських Установчих зборів і майбутнього російського парламенту, а проблему розподілу компетенції між ними — гіпотетичною, залежною від розвитку подій у Росії. А поки що Центральна Рада визнавалась як крайовий парламент (93).

Сесія ухвалила розширення компетенції Генерального Секретаріату та його складу, розглянула законопроекти про Українські Установчі збори, заслухала земельний законопроект, з приводу якого ухвалила резолюцію, прийняла постанову про з\'єднання українських земель, які спробував роз\'єднати Тимчасовий уряд. Нарада партійних фракцій прийняла рішення, ухвалене зборами, про їх закриття, щоб «пильно взятися за організацію людності на місцях» (94).

Важливе пояснення дав М. Грушевський на загальних зборах і з приводу повноважень Малої ради. Коли представник Бунду О. Золо- тарьов вніс пропозицію, щоб Центральна Рада підтвердила постанову Малої ради з приводу повстання в Петрограді, Голова УЦР пояснив, що «постанови Малої ради мають таку саму силу, як і повної Ради» (95). Пояснення було сприйняте без заперечень і з повним розумінням. Мала рада сприймалась, очевидно, як скорочений формат УЦР, найбільш здатний до законотворення. Характерно, що лідер Бунду М. Рафес пізніше назве Малу раду парламентом (96). Справді, між сесіями УЦР вона повністю користувалась тепер компетенцією Ради.

В цей час Мала рада розглядала і приймала рішення щодо розвитку бурхливих політичних подій в Україні, у справах військах, фінансових. 7 листопада вона прийняла III Універсал, яким проголошувалась Українська Народна Республіка, повновладдя Центральної Ради і Генерального Секретаріату (97). Під час голосування присутніми були 47 членів Малої ради. Отже, Універсал задекларував самостійність верховної влади УНР, нічим не обмеженої у сфері внутрішнього державного життя, законодавства, управління й суду. Тільки у відносинах з іншими державами УНР була обмежена положеннями щодо федеративного зв\'язку з Росією.

Сам факт появи нової держави, визначення її демократичних засад, ставши історичним явищем, відкривав широкі можливості для активного державо- і законотворення. Почалася активна підготовка законопроектів. З цією метою у Малій раді було сформовано спеціальну комісію для розгляду законопроектів (98). Було зроблено важливий крок у напрямі формування державного механізму — ухвалено 25 листопада закон про виключне право УЦР видавати законодавчі акти УНР та закон про її утримання за державний рахунок. У першому законі йшлося про порядок видання законів, розмежування повноважень на видання нормативно- правових актів між УЦР і її урядом: Центральна Рада видає закони і постанови від імені УНР, за генеральними секретарями закріплювалось право «видавати розпорядження в обсягу урядування на основі законів».

Таким чином, закон обумовлював і закріплював законодавчі повноваження виключно за Центральною Радою, розпорядчі повноваження — за Генеральним Секретаріатом.

Процес розпочатого державотворення незабаром опинився під загрозою. 2 грудня на засіданні Малої ради виступив В. Винниченко з повідомленням про спробу більшовицького перевороту в Києві. За ініціативою більшовиків 4-6 грудня було скликано І Всеукраїнський з\'їзд Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів з метою домогтись ухвали ним рішення про перехід усієї влади до Рад, поставити Центральну Раду поза законом. Проте більшовики виявились, внаслідок заходів Ради по розширенню кола делегатів, на з\'їзді в меншості: з близько 2 тис. делегатів лише 150 були більшовиками. З\'їзд висловився за підтримку УЦР і засудив ультиматум російського Раднаркому, назвавши його агресивним замахом проти УНР (99). Однак становище загострилося, коли Раднарком оголосив стан війни між Росією і Україною і направив до Харкова збройні сили. Під захист більшовицьких військ сюди прибула незначна частина з\'їзду Рад. Об\'єднавшись з делегатами III обласного з\'їзду Рад Донбасу й Криворіжжя, делегати конституювали себе як Всеукраїнський з\'їзд Рад, проголосили владу Рад на території УНР. Було обрано Центральний виконавчий комітет Рад України, який у свою чергу утворив радянський уряд УНР — Народний Секретаріат (100). Так виникло двовладдя в Україні. Як писав у своїх спогадах І. Мазепа, в світлі нових, більшовицьких кличів, українська революційна влада виступала тепер в очах українських мас як «буржуазна», «контрреволюційна» і «протинародня» (101).

Восьма сесія УЦР 12-17 грудня розглянула законопроекти Генерального Секретаріату, справу миру, звіт Малої ради та Генерального Секретаріату. Доповідаючи про діяльність Малої ради між сьомою і восьмою сесіями, М. Грушевський зазначив: «За цих 6 тижнів пришилось зробити ту працю, якої в інший час стало б на кілька років. При виключних умовах приходилось працювати з найбільшим напруженням снаги і робити простою сокирою там, де при інших умовах треба було б якихось кращих інструментів. Найважніше, що було б за цей час зроблено, — це проголошення Української Республіки». На сесії гостро дебатувалося питання про мир та землю, було обговорено хід підготовки до виборів Установчих зборів. Закриваючи сесію, М. Грушевський висловив сподівання, що це остання сесія Центральної Ради перед Українською Установчою радою, котрій вона передасть свої права і свою владу. За ці 9 місяців, говорив далі Голова УЦР, «ми перетворились в орган влади, який визнано цілою Україною ...єдиною революційною владою». На його думку, якщо у соціальних справах «ми ще не досягли того, чого хочемо, то в політичних досягай більше, ніж думали. Ми стояли і стоїмо на принципі федерації, але обставини склались так, що Україна на ділі стала самостійною, незалежною державою» (102).

Звертає на себе увагу пасивне ставлення Центральної Ради до події у Харкові: лише наприкінці грудня, коли радянський уряд організував похід на Київ, Мала рада та Генеральний Секретаріат розробляють заходи щодо захисту столиці, обговорюють необхідність проголошення самостійності УНР, організації її армії (103). Таке зволікання зрікало країну на розпал громадянської війни, пошук зовнішніх союзників.

Закриваючи восьму сесію, М. Грушевський говорив — «до побачення 9 січня!», але його сподівання на скликання Установчих зборів не справдилися. Через надзвичайні обставини вибори відбулись лише в частині округів, де було обрано 172 депутати (з 301 мандатів). Вибори тривали майже до кінця існування УЦР (104). Тож 9 січня 1918 р. Установчі збори не були скликані, а Всеросійські Установчі збори, як відомо, були розігнані більшовиками.

Остання дев\'ята сесія УЦР відбулася 15-25 січня 1918 р. Вона схвалила IV Універсал, сформувала уряд і його програмні засади, прийняла закон про 8-годинний робочий день, внесла деякі зміни у закон про вибори до Українських Установчих зборів. Було затверджено В. Голубови- ча на посаді Голови Ради народних міністрів, «першого старшого прокуратора Генерального суду». Учасники Зборів обговорили хід мирних переговорів у Бресті, ситуацію, що склалася у зв\'язку з наступом більшовиків та повстанням на заводі «Арсенал», схвалили реорганізацію Малої ради. Було ухвалено: «Всього в Малій раді має бути 82 члена відповідно фракційного складу Великої ради» (105). Якщо раніше найбільше місць у Малій раді мали УСДРП та УПСР (єврейські партії — 15, російські — 10, польські — 4 представники), то тепер українські есери збільшили своє представництво у Малій раді вдвічі, провід Центральної Ради опинився в їхніх руках. Вони запропонували кандидатуру В. Голу- бовича на Голову Ради народних міністрів УНР (106).

Щодо формування Кабінету міністрів, то М. Грушевський послався на «Наказ УЦР», відповідно до якого повноваження у цій справі передано Малій раді. Він запропонував внести зміни в регламент, у тому розумінні, що право формування Кабінету має й Велика рада (106). Справді, така норма була закріплена в постанові комісії з реорганізації Комітету Центральної Ради, ухваленій п\'ятою сесією 29 червня 1917 р.

Завершилась сесія увечері 25 січня у зв\'язку з наступом більшовицьких військ. УЦР терміново виїхала до Житомира, потім — до Коростеня і Сарн. Підписання у Брест-Литовському мирних угод з Четверним союзом відбулося вже 27 січня 1918 р. (107). Повноваження їхратифіка- ції Мала рада передала, за пропозицією М. Грушевського, Раді народних міністрів (108), що можна пояснити надзвичайним характером умов, в яких перебували діячі УЦР. На Волині вона перебувала до 7 березня. Її компетенцію повністю перебрала Мала рада, яка до того ж працювала в скороченому складі. За умов іноземного панування жодної сесії УЦР зібрати не вдалося, а більшість прийнятих нормативних актів так і не набрали чинності. Останнім нормативним актом Малої ради була Конституція УНР — «Статут про державний устрій, права і вольності УНР», ухвалена 29 квітня 1918 р.

Щодо компетенції парламенту, то вона окреслена в Основному Законі УНР досить виразно (статті 3, 38, 44, 45, 46). Всенародні Збори, вважає В. Рум\'янцев, як верховний представницький орган влади УНР, могли розглядати і вирішувати будь-які питання державного, соціально-економічного та культурного життя республіки. Одночасно Конституція підкреслювала статус Всенародних Зборів як верховної влади УНР шляхом визначення предметів їх виключного відання. При цьому законодавець виходив із класичних уявлень про прерогативи парламенту і відносив до виключного відання Зборів найважливіші питання життя УНР, а саме: встановлення податків і дозволу на позики; покликання громадян УНР до обов\'язкової військової, або міліційної служби; оголошення війни і ратифікація міжнародних угод — політичних і економічних, укладених від імені УНР; встановлення одиниць міри, ваги і монети республіки (109).

Хоч у питанні розподілу компетенції між законодавчою і виконавчою гілками влади укладачі Конституції не виявили достатньої послідовності (тут лише загальним чином визначено компетенцію уряду), проте вони враховували і набутий парламентський досвід, і складність умов, в яких діяли найвищі органи влади УНР.

І останнє. За період існування УЦР склався і удосконалювався її апарат, який забезпечував її роботу, поширення прийнятих законодавчих актів. Канцелярія Ради поділялась на 6 відділів: загальний, кодифікаційний, видавничий, бухгалтерський, бібліотечний та господарський (110). Вона діяла на основі Статуту, згідно з яким всі її співробітники входили до загальних зборів канцелярії на чолі з комітетом співробітників.

Отже, за компетенцією та її реалізацією Центральна Рада набула основних рис вищого представницького органу — парламенту того часу.

Функції Української Центральної Ради. Свою законотворчу роботу Центральна Рада розпочала з політичних відозв і звернень до українського народу із закликами домогтися всіх прав, які йому «природньо належать». Вона діє надалі, виконуючи волю Національного конгресу щодо творення автономії України, в той же час — обмежена у законотворенні Тимчасовим урядом, який всіляко перешкоджав (до свого падіння) тому й іншому. Саме це, а також умови поглиблення революції, як на нашу думку , й визначили перевагу політико-декларативного характеру її законотворчої діяльності на цьому етапі.

На одному з перших засідань 14 квітня Комітет Центральної Ради доручив своїм членам X. Барановському та В. Садовському розробити «Наказ» УЦР та її комітету (111). Він розглядався на других загальних зборах і, з незначними поправками, був ухвалений. Цей «Наказ» став, за визначенням члену Комітету УЦР П. Христюка, її «внутрішньою конституцією» (112). Справді, тут важливого юридичного значення набували положення про загальні збори Ради, переводилась у правове поле діяльність її Комітету.

Мала рада 11 травня розглянула і затвердила «Наказ» делегації УЦР до Тимчасового уряду з найголовнішими вимогами до нього. При цьому додавались написані М. Грушевським тексти (проекти) декларацій з цих питань (113). Проте українські домагання в Петрограді були відкинуті, і четверті загальні збори УЦР 1-3 червня вирішили звернутися до всього українського народу із закликом приступити «до негайного закладання підвалин автономного ладу на Україні», видати Універсал.

І Універсал декларував легітимність УЦР, народженої волею українського народу, необхідність розмелювання законодавчих повноважень між Всенародними Зборами (сеймом) і майбутнім російським парламентом. «Ніхто краще нас не може знати, — зазначалось у документі, — чого нам треба і які закони для нас кращі» (114). Тут повторена формула головних українських домагань, відкинутих Тимчасовим урядом, оповіщалось і закликалось громадянство «самим творити наше життя» у згоді й порозумінні з демократією всіх сущих в Україні національностей у справі розбудови автономії України. Універсал мав безперечно значення конституційного закону, започаткував конституційне нормотворення, став правовою основою законодавчої діяльності УЦР.

П\'ята сесія Центральної Ради 20 червня схвалила Універсал, обрала комісію з розробки проекту Статуту автономії України (115). Загальні збори заслухали доповідь М. Пірата про початок роботи комісії з розробки Статуту автономії України та її пропозиції щодо поповнення складу комісії членами УЦР, представниками національних меншин, політичних, професійних і громадських організацій. Збори визначили загальну чисельність комісії із 100 членів, принципи і схему пропорційного представництва в ній, терміни підготовки «Наказу» (Інструкції) для комісії (116). Тим самим забезпечувались важливі умови для плідного конституційного процесу.

Сесія встигла обговорити й ухвалити Декларацію Генерального Секретаріату з програмою і напрямками його дій, підготовлену за кілька днів (117).

У ній йшлося про завдання, які стоять перед Генеральним Секретаріатом і кожним Секретарством, необхідність підготовки проекту земельного закону, складність і неврегульованість відносин з Тимчасовим урядом. Гострі дебати точилися на загальних зборах навколо проекту II Універсалу після переговорів з міністрами Тимчасового уряду (118). Оскільки йшлося про «Універсал-згоду», як його влучно називали учасники зборів, то й голосування з нього було далеко не одностайним[15]. До того ж ще не було постанови Тимчасового уряду про затвердження Генерального Секретаріату.

У виданому 3 липня 1917 р. II Універсалі, на підставі угоди з Тимчасовим урядом, Центральна Рада відмовлялась від автономії України до скликання Всеросійських Установчих зборів. В ньому Центральна Рада обіцяла «підготовляти проекти законів» для внесення їх на затвердження Установчих зборів» (119). Отже, Універсал звужував, відповідно до угоди з Тимчасовим урядом, правове поле Центральної Ради, сам законодавчий процес, гальмував творення автономної України.

На засіданні Малої ради 15 липня голова правничої комісії УЦР представив проект «Наказу» Генеральному Секретаріату, що викликав бурхливі дебати, які були продовжено наступного дня. «Наказ» — Статут Генерального Секретаріату було прийнято з поправками. Склад уряду визначався у 14 генеральних секретарів. Тут закріплювалось важливе положення щодо законодавчого процесу: «Генеральний Секретаріат передає на санкцію Тимчасового уряду ті законопроекти, які розглянула і ухвалила Центральна Рада» (120). Таким чином, повноваження Малої ради обмежувались законопроектною роботою, вона вдавалась також до видання циркулярів, відозв до населення, у зв\'язку з виборами органів місцевого самоврядування, надзвичайними подіями (корніловський заколот, більшовицьке повстання) (121).

Важливе значення для удосконалення законодавчого процесу мало прийняття регламенту роботи Малої ради. На засіданнях Малої ради 1 серпня правнича комісія представила проект «регуляміну» (наказу) роботи Малої ради, який з додатками і поправками (11-12 серпня) було прийнято (122). Сам процес розробки й прийняття регламенту свідчив про прагнення членів УЦР враховувати накопичений досвід, підвищити ефективність слухань та роль комісій. Збори Малої ради ділились на чергові (раз на тиждень) і надзвичайні (по потребі). Для вирішення справ законодавчого характеру регламентом передбачалась кваліфікована більшість голосів і не менше половини — для інших справ. Проекти законодавчих актів обов\'язково розглядалися комісією, роздавалися перед засіданням членам Ради і обговорювалися після доповіді комісії.

«Тимчасова інструкція» Генеральному Секретаріату Тимчасового уряду від 4 серпня 1917 р. та обмеження в ній українських домагань автономії закономірно викликала на шостій сесії УЦР 9 серпня рішення про якнайскоріше скликання Українських Установчих зборів. Була прийнята резолюція про створення комісії для розробки виборчого закону (123).

Невідкладного законодавчого регулювання вимагали численні проблеми життя країни, поглиблення політичної і соціально-економічної кризи, в тому числі і криза довіри до Центральної Ради. Але зв\'язаність уряду «Інструкцією» Тимчасового уряду, звуження його компетенції (територіально й галузево), затягування скликання Установчих зборів, невизначеність законодавчих повноважень УЦР паралізували законодавчу діяльність. Звуження компетенції Генерального Секретаріату зафіксоване в «Тимчасовій інструкції», у другій Декларації Генерального Секретаріату, промовисто ілюструє доля законопроектів, направлених до Петрограда. Так, зокрема, сталося із законопроектами Секретарства земельних справ та іншими, які пролежали в російській столиці до падіння Тимчасового уряду (124).

У вересні — жовтні на засіданнях Малої ради було обговорено і прийнято лише другу Декларацію Генерального Секретаріату, «Інструкцію» Секретарства земельних справ, Статут Крайового земельного комітету (125). Звуження Тимчасовим урядом компетенції Генерального Секретаріату, (скороченого до 9 Секретарств), а отже і Центральної Ради, які наділялися лише повноваженнями розробляти «законодательньїе предположения и проекти», негативно позначилось, як уже зазначалось, і на долі законопроектів про Українські Установчі збори та вибори до них. їх принципові положення розглядались впродовж кількох засідань Ради 5-19 жовтня, наслідком чого стала знайдена компромісна формула про визнання волі українського народу до самовизначення та її погодження з волею всіх народів Росії (126).

Активна законотворча робота УЦР розпочалася лише після падіння Тимчасового уряду і особливо з проголошенням в III Універсалі Української Народної Республіки, які докорінно змінили і розширили правове поле для законодавчої роботи.

На сьомій сесії УЦР 29 жовтня-2 листопада 1917 р., звітуючи про роботу Малої ради після шостих загальних зборів, М. Грушевський до її позитиву відніс формування Генерального Секретаріату та енергійну роботу комісій по законодавчому забезпеченню скликання Українських Установчих зборів і розробці Статуту автономії України. «Ми зустрічались з саботажем і перешкодами Тимчасового уряду», — зазначав Голова УЦР (127). На зборах звітувала комісія по розробці виборчого закону. У прийнятій резолюції були ухвалені головні засади закону і доручено Малій раді розглянути і остаточно затвердити закон. Вперше розглядався земельний законопроект, який передбачав передачу земель у розпорядження земельних комітетів. Збори прийняли резолюцію — «визнаючи цю справу негайною, УЦР приймає законопроект до відома», доручивши його доопрацювання і доповнення Малій раді. Важливим правовим актом стала також постанова УЦР, прийнята на сесії, про з\'єднання українських земель. Вона ухвалила: «Поширити в повній мірі владу Генерального Секретаріату на всі відмежовані землі України, де більшість людності є українською, а саме — Херсонщину, Катеринославщину, Харківщину, материкову Тав- рію, Холмщину, частину Курщини та Воронежчини» (128).

7 листопада 1917 р. на засіданні Малої ради було прийнято III Універсал, який проголошував Українську Народну Республіку (129). Цей важливий нормативно-правовий акт давав визначення території УНР, скасовував існуюче право власності на землю, смертну кару, встановлював 8-годинний робочий день на підприємствах, декларував наміри всіляко домагатись миру, захищати всі свободи, здобуті революцією, тощо. Днем виборів до Українських Установчих зборів Універсал проголосив 27 грудня 1917 р., а днем їх скликання — 9 січня. Тим самим він давав відповідь на найгостріші проблеми часу, засвідчував прагнення діячів УЦР зберегти життєдіяльність проголошеної держави за тих екстремальних умов.

Законодавча функція стає пріоритетною в діяльності УЦР і особливо — Малої ради. На черзі — Закон про вибори до Установчих зборів. Його проект представив на засіданні Малої ради 10 листопада голова комісії з розробки проекту закону О. Севрюк. 11 листопада Рада обговорила і затвердила розділ І, а 16 листопада — розділ II Закону про вибори, обрала М. Мороза головою Всеукраїнської виборчої комісії (130). На місцях вже діяли окружні, повітові, міські і районні комісії по виборах до Всеукраїнських Установчих зборів.

Виборчий закон визначав головні засади скликання Українських Установчих зборів, виборчі округи, права суб\'єктів виборчого права, механізми й технологію виборчого процесу (131). Право участі у виборах надавалось «громадянам Російської республіки обох полів, котрим до дня виборів вийде 20 років». Закон був досить розлогим (183 статті) і детально прописував виборчий процес: обов\'язки і повноваження виборчих комісій, порядок підготовки виборчих списків, механізм визначення результатів виборів, юридичні гарантії та відповідальність за порушення закону. У галузі державного будівництва цей закон став найбільш вагомим з огляду на парламентські пріоритети УЦР (132).

Важливим кроком Центральної Ради на шляху удосконалення законотворчого процесу було створення комісії законодавчих внесень з 25 членів УЦР на засіданні Малої ради 12 листопада. Передбачалось, що вона розглядатиме законопроекти, «які вноситимуться Генеральним Секретаріатом в Центральну Раду спішним порядком» (133). У найближчий тиждень комісія представила опрацьовані законопроекти уряду — про відстрочку призову на військову службу, про амністію, розглянуті і затверджені Малою радою в редакції комісії (134). Мала рада направила в комісію законодавчих внесень «для деталізації» законопроект про кошти УЦР (її утримання за державний рахунок)[16], представлений фракцією УСДРЩ135). У режимі надзвичайних засідань Малої ради були обговорені і прийняті відповідні постанови 19 і 21 листопада з двох питань — про ставлення до російського Раднаркому і про перемірся і мир у Першій світовій війні (136).

Наступним важливим кроком у законодавчій діяльності УЦР стало прийняття нею 25 листопада Закону про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР Законопроект був внесений Генеральним секретарем судівництва М. Ткаченком і передбачав визначення правового поля в УНР, порядок видання законів (137). Всі закони і постанови, які мали силу на території УНР до 25 жовтня 1917 р., оскільки вони не змінені і не скасовані Універсалами, законами і постановами УЦР, мають силу і надалі як закони і постанови УНР. Тим самим були закладені правові основи подальшого законотворення Центральною Радою, власної правової системи держави.

Важливе значення для державного будівництва мали закони, прийняті Малою радою на почату грудня: Закон про утворення Генерального Суду, п ять законів у пакеті — закони про державні кошти України, про Головну скарбницю (казначейство) УНР, про Державний банк УНР, про скасування Дворянського та Селянського банків, про цукрову монополію; а також Закон про шкільне правління, Закон про єврейські громадські ради (138).

Отже, незважаючи на складність ситуації, Рада зробила ще один важливий крок у розмежуванні влади на законодавчу, виконавчу і судову. Ухваливши Закон про створення Генерального суду, який мав складатись з цивільного, кримінального й адміністративного департаментів, вона доручила йому виконувати «всі функції, належні досі Правительствую- щему Сенатові в справах судових і в справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства» (139).

У Законі УЦР «Про утворення Генерального Суду» передбачалось, що Конституцію УНР ухвалять Українські Установчі збори. За місяць до встановленого терміну їх скликання її проект (датовано 10 грудня) було опубліковано в пресі (140).

Проект Конституції УНР складався з 8 розділів — « Загальні постанови», «Права громадян України», «Відносини Української Республіки до федеративних органів», «Органи влади Української республіки», «Всенародні Збори Української республіки», «Про кабінет міністрів Української республіки», «Генеральний Суд УНР», «Національні організації». Тут досить чітко окреслювались загальні засади української державності, суверенність її народу, визначались територія, її неподільність, проголошувалось надання землям, волостям і громадам прав широкого самоврядування, правосуб\'єктність і невід\'ємність прав громадян держави. Розділ II проекту визначав коло повноважень, які український народ передає центральним органам Російської Федерації — її парламенту і Кабінету міністрів, належність всіх інших повноважень вищим органам влади УНР.

Проект передбачав встановлення в Україні парламентської республіки. Принципове значення має проголошений у розділі IV принцип поділу влади: «Українські Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу ... і формують вищу виконавчу і судову владу Української Республіки». Склад зборів формується на основі «загального, рівного, безпосереднього, таємного і пропорційного голосування». У проекті звертає на себе увагу й останній розділ, який закріплював національно-територіальну автономію в межах УНР, передбачав утворення вищих органів національного союзу — Національної ради і Національної управи кожної народності, а також їх представництво у вищих органах УНР.

І останнє. УII розділі закріплювалася система прав громадян України — прав громадянства, політичних, громадянських та особистих прав. Тут обійдено питання про право власності, межі її використання, соціально-економічні права. Очевидно, що ці права мали вирішити довгоочікувані Установчі збори. Але безперечно інше: проект Конституції є найвищим досягненням, вершиною конституційного процесу 1917 р., започаткованого резолюціями Всеукраїнського конгресу, трьома Універсалами УЦР, розробкою Статуту автономії України. Цей процес у розглядуваному проекті набув реального змісту і оформлення, утверджував принцип верховенства права.

Кардинального законодавчого вирішення вимагали численні соціально-економічні проблеми, передусім найбільш гострого — земельного питання. III Універсалом УЦР скасувала приватну власність на землю, доручала Генеральному секретарству із земельних справ «негайно виробити закон про те, як порядкувати земельним комітетам, обраним народом», встановити державний контроль над продукцією виробництва тощо. Земельне питання, яке обговорювалось на попередніх сесіях УЦР, виявилося головним у роботі восьмої сесії 12-17 грудня 1917 р. (141). На розгляд сесії було поставлено «Тимчасовий земельний закон», представлений урядом, який викликав пристрасні диску сії і критику з боку селян—членів Центральної Ради. На останньому засіданні було обрано парламентську комісію з 23 осіб, яка мала виробити і подати на затвердження Малої ради законопроект із земельного питання (142). Обрана комісія не повинна була роз\'їжджатися, доки не буде затверджено її законопроект.

З цим завданням комісія впоралась, і «Тимчасовий земельний закон» був представлений учасникам останньої, дев\'ятої сесії УЦР 17 січня 1918 р. Законопроект обговорювався лише на нараді фракцій. У зв\'язку з більшовицьким повстанням у Києві наступного дня, відкривши засідання, М. Грушевський порадив зборам затвердити законопроект у цілому. Законопроект було прийнято (143).

Закон визначав загальні засади вирішення земельного питання — скасування права власності на землю, її належність всьому народу республіки, повноваження УЦР порядкування землею до скликання Українських Установчих зборів, а також органам міського самоврядування, сільським громадам та волосним, повітовим і губернським земельним комітетам у межах їх компетенції (144).

За свідченням В. Винниченка, «сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея «соціалізації землі» викликала обурення заможного селянства, «яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неї» (145). Отже, запізнілий земельний закон остаточно не вирішував земельного питання і Центральна Рада продовжувала втрачати свою опору серед селянства.

Безперечним здобутком законотворчої діяльності УЦР стали розробка і прийняття Закону про національно-персональну автономію. Його текст було вироблено Генеральним Секретаріатом і направлено до комісії законодавчих внесень Ради ще в грудні 1917 р. Його обговорення і внесення поправок тривало на засіданнях Малої ради з ЗО грудня до 9 січня 1918 р. (146). Закон (147) надавав право «кожній з населяючих Україну націй... на національно-персональну автономію, себто право на самостійне устроєння свого національного життя...» При обговоренні законопроекту відзначалась велика вага і значення закону — як «великий крок вперед» (М. Рафес), як «великий здобуток» (М. Юдін), а його розробник М. Зільберфарб навіть порівнював його з французькою Декларацією прав людини і громадянина, вважав, що закон можна назвати «Декларацією прав націй». Іншої думки був Д. Дорошенко, який писав: тільки поляки прагнули організуватися на ґрунті захисту своїх національних інтересів, російськомовне населення зовсім не хотіло визнавати себе національною меншиною. В результаті закон, яким так пишалися лідери Центральної Ради, «в дійсності не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити — з боку національних меншин... »(148).

Важливого значення для організації державної влади, правового та фінансового забезпечення функціонування її механізмів мали прийняті постанови та закони про затвердження нових секретарств — пошти та телеграфу, залізниці, продовольчих справ, морських та міжнародних справ (149). Ще 19 грудня УЦР прийняла Закон «Про українські гроші», який передбачав перший випуск грошей у сумі 500 млн карбованців, наступні — «лише після дозволу законодавчим шляхом» (150). В умовах кризи грошового обігу на перший план виходила проблема власної валюти. На початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів. Пізніше їй довелось ще раз повертатись до цього питання.

Закладались правові основи військового будівництва. Так, 19 грудня на засіданні Малої ради було розглянуто і прийнято законопроект про утворення комітету по демобілізації армії (151). 29 грудня УЦР прийняла закон, яким Чорноморський флот оголошувався флотом УНР (152). З січня Малою радою було обговорено і прийнято законопроект з поправками, який став Законом «Про створення народного війська» (153), до аналізу якого ми ще повернемось.

Серед розглянутих і прийнятих Малою радою законопроектів у сфері державного будівництва у грудні 1917 р. — про склад і порядок обрання суддів Генерального та апеляційного судів, про організацію прокурорського нагляду (23 грудня) (154).

Було вжито перших, невідкладних заходів у галузі соціального захисту населення. На засіданні 28 грудня Мала рада прийняла з поправками два законопроекти — про збільшення окладів робітникам пошти, телеграфу і телефону та про тимчасові правила допомоги виселенцям (тобто інтернованим, переселеним до Сибіру, Середньої Азії. —В. Є.) (155).

На тому ж засіданні УЦР «без дебатів» прийняла Закон про збільшення плати за грузи на залізницях України. Раніше, 19 грудня — постанови щодо боротьби з бешкетами і пияцтвом. Якщо при цьому звернути увагу на рішення Генерального Секретаріату з цих питань, то очевидно, що УЦР своїми нормативними актами втручалася в сферу компетенції уряду, який, у свою чергу, деякими своїми рішеннями переступав її межі (156).

Логічним розвитком державо- і законотворення УЦР став її IV Універсал. Проголошуючи самостійність і незалежність Української Народної Республіки, Центральна Рада підтверджу вала всі демократичні свободи, викладені в III Універсалі, приписувала Раді народних міністрів розпочати самостійні переговори про мир, встановити державний контроль над банками, торгівлею, забезпечити передачу землі в руки трудящих тощо. М. Грушевський сподівався, що проголошена самостійність «стане твердою підставою забезпечення нашої державності й нашого соціального будівництва...» (157). Текст Універсалу обговорювався і приймався Малою радою 11-12 січня, де противники самостійності УНР — бундівці, меншовики — намагались довести хибність цього кроку , але безуспішно (158).

Остання, дев\'ята сесія УЦР вітала і схвалила IV Універсал. Незважаючи на загрозу захоплення більшовиками Педагогічного музею, де відбувались засідання Центральної Ради, вона заслухала доповідь П. Христюка про роботу комісії над законопроектом із земельного питання, розглянула три законопроекти: про 8-годинний робочий день, про державно-робітничий контроль над підприємствами, про тимчасові правила для громадських робіт, затвердила нову дату скликання Установчих зборів 2 лютого (159). Закон про 8-годинний робочий день встановлював не лише тривалість робочого дня і робочого тижня, а й регламентував умови найму, праці, визначав «число свят, коли працювати не належить», компетенцію наглядових і контролюючих органів та ін. (160). Безперечно, закон мав велике соціальне значення, але подальша робота в цьому напрямі припинилась.

Робота над іншими двома законопроектами, не прийнятими останньою сесією УЦР, продовжу валась. Перебуваючи вже у Житомирі, 2 березня Мала рада прийняла Тимчасовий статут про громадські роботи «задля боротьби зі зростом безробіття, а також задля доцільного вжитку вільних робочих рук» (161). Закон передбачав створення спеціальної Ради з організації громадських робіт, встановлював її повноваження, функції та обов\'язки.

На наступних засіданнях Малої ради вона розглянула і ухвалила закони: про заведення числення часу за новим стилем, ухвалила Герб УНР (12 лютого), Закон про грошову одиницю та друк кредитних державних білетів (1 березня), Тимчасовий статут про громадські роботи, Закон про громадянство УНР (162). Закон визначав правовий статус громадян республіки, порядок набуття та позбавлення громадянства УНР. Він проявляв намір законодавця шляхом правового врегулювання вирішити й нав\'язану іззовні проблему правового статусу російськомовного населення або тих, хто помічений був у «діяльності, зверненій проти Української держави». В розвиток цього Закону УЦР ухвалила 4 березня доповнення його §7 приміткою про право на громадянство тих осіб, хто перебував поза межами УНР до 1 серпня 1914 р. і лише під час війни прожив три роки на території України, а також Закон про реєстрацію громадянства УНР (163). Закон встановлював правила і механізм реєстрації.

В останні дні перебування на Волині Мала рада ухвалила законопроекти, представлені Радою народних міністрів, — Закон про адміністративний стан м. Києва, Закон про передачу міліції м. Києва в розпорядження Міністерства внутрішніх справ та Закон про покарання всіх учасників війни і повстання проти Української держави (164). Важливий для державотворення закон було прийнято Малою радою 6 березня — Закон «Про поділ України на землі», який скасовував існуючий поділ на губернії і повіти. УНР розмежовувалась Законом на 32 землі. Раді міністрів доручалося підготувати законопроект щодо організації місцевого самоврядування, органів влади адміністративної, судової і військової. Проте повністю Центральна Рада не встигла реалізувати цей закон, хоча намагалась подати допомогу органам самоврядування, особливо — фінансову.

Після повернення УЦР до Києва вона знов на засіданні 19 березня 1918 р. звертається до проблеми скликання Українських Установчих зборів, його правового забезпечення. На засіданні Малої ради була заслухана доповідь Голови виборчої комісії М. Мороза про вибори. Комісія мала відомості про результати виборів лише з трьох губерній — Київської, Полтавської та Чернігівської. Загальне число обраних депутатів досягло 172, серед яких, зокрема, було 115 українських соціалістів-ре- волюціонерів, 34 більшовики. Після обговорення доповіді М. Мороза була ухвалена постанова, проект якої запропонувала фракція есерів, про скликання Установчих зборів 12 травня 1918 р. (165). Хід і наслідки виборів до них обговорювалися і на наступних засіданнях Малої ради 2, 9, 11-12, 20, 26, 27 квітня (на цей час вибори відбулись у половині округів) (166).

Діячів УЦР непокоїв стан чинності прийнятих нею законів. Вона звернулась 13 березня з «Відозвою до громадян Української Народної Республіки», закликаючи їх «спішити залічити тяжкі рани, завдані нашій країні тяжкою війною і усобицями», «братись до роботи громадської», «помагати уряду». Уряд теж звертався з цирку лярами і закликами до губернських і повітових комісарів, народних управ щодо виконання їх обов\'язків, проведення в життя законів, зокрема земельного закону. Як висловився один з членів УЦР, земельний закон «загубився десь по дорозі в Житомир». Уряд обіцяв видруку вати його в необхідній кількості, «поширити його між людністю»(167). Отже, закони УЦР не набували чинності, бо з об\'єктивних причин (фронти, відсутність зв\'язку з місцями, падіння її авторитету тощо) не доводилися до відома населення республіки.

Незважаючи на активну правотворчу діяльність Центральної Ради у правовому просторі залишалось ще чимало прогалин, які намагалась заповнити Рада міністрів на чолі з В. Голубовичем та окремі міністерства, видаючи сотні циркулярів, обіжників, наказів тощо (168). До останнього дня існування уряду УЦР ним не припинилась і активна законопроектна робота. Так, 24 березня УЦР розглянула і схвалила законопроекти про асигнування міністерства судових справ, про збільшення акцизу на тютюн і вироби з нього, закон про запровадження української мови у банківській і торговельній сфері (169), поширивши українізацію на цю сферу.

Важкою проблемою для УЦР, яка вимагала правового вирішення, була проблема бюджету, порядку державних видатків та засобів його поповнення. Цю проблему намагався вирішити «Законопроект про порядок державних видатків у 1918 р», представлений комісією законодавчих внесень з подання уряду на засіданні Малої ради ЗО березня. Проте законопроект з внесеними поправками було повернуто в комісію «для нового редагування внесених поправок». «Бюджетний законопроект» з поправкою було прийнято 11 квітня. Таке ж рішення було прийнято щодо законопроекту «Про випуск для циркуляції між людністю знаків державної скарбниці». У протоколі засідання згадуються «дрібні законопроекти», які були ухвалені (170).

Цікаві законопроекти і організаційні питання розглядались Малою радою 6 квітня (171). У зв\'язку з вбивством члена УЦР Є. Нероновича комісія законодавчих внесень представила законопроект про анкетно-слідчу комісію, «котра буде збирати відомості та розслідувати на місцях різні випадки порушення місцевими властями законів». Після обміну думками і редакційних поправок було прийнято відповідний закон, який визначав коло повноважень цієї парламентської комісії та її функції. При обговоренні законопроекту була вперше висловлена думка про необхідність законодавчого закріплення недоторканності членів Центральної Ради.

Правових засад діяльності УЦР стосувалися і кілька наступних законопроектів, ухвалених у редакції комісії законодавчих внесень, — про право безмитного придбання книжок і різних видань бібліотекою Центральної Ради; про підвищення платні членам Малої ради (9 квітня); про недоторканність особи членів Ради (16 квітня) (172). Останній законопроект було доповнено статтею й про недоторканність членів Українських Установчих зборів і в такому вигляді затверджено. Щодо притягнення до слідства і карного суду члена Ради закон передбачав звичайний судовий порядок і дозвіл УЦР.

З великим запізненням УЦР обговорювала і приймала законопроекти з фінансових і економічних проблем. «Бюджетний законопроект», доопрацьований комісією законодавчих внесень, було доповнено положенням про чотиримісячний розпис бюджету на 1918 р., який подається міністром фінансів на затвердження Центральної Ради. Після обговорення на засіданні Малої ради 11 квітня законопроект разом з поправкою було прийнято. Важке фінансове становище органів місцевого самоврядування примусило УЦР розглянути і затвердити законопроект про асигнування 100 млн. крб. для їх потреб (173). 20 квітня вона виділила за прийнятим Законом майже 15,5 млн. крб. на утримання земельних комітетів. Закон було прийнято в редакції комісії законодавчих внесень.

Ще у вересні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачала організацію «Економічного комітету» для регулювання всієї справи постачання, промисловості і торгівлі (174). Проте цей план почав реалізуватись лише в останній місяць існування УЦР та її уряду. 20 квітня фінансово-економічна комісія запропонувала законопроект про утворення Вищої економічної ради УНР з «метою об\'єднання всіх державно-господарських заходів уряду, а також попереднього розгляду всіх законопроектів фінансово-економічного характеру». Після обговорення по суті було вирішено продовжити дебати на наступному засіданні Малої ради, залучивши до нього Раду міністрів[17]. Дебати продовжувались на засіданнях 23 і 25 квітня. Закон про Головну економічну раду мав 11 статей, містив чітке визначення її призначення, складу, компетенції й функцій (175). Але за браком часу закон так і не було введено в дію.

Завершальним документом, що втілював концептуальні засади державотворення й парламентаризму, стала Конституція УНР, прийнята останнього дня існування Центральної Ради (176). її текст враховував здобутки світової і національної політию-правової думки, розвивав основні державно-правові засади, сформульовані в проекті Конституції 10 грудня 1917 р.

«Відновивши своє державне право як Українська Народна Республіка, — починався І розділ «Загальні постанови Конституції», — Україна для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вольностей, культури і добробуту своїх громадян, проголосила себе і нині є державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною». Тут, на відміну від попереднього проекту, визначалось необмежене суверенне право народу, тобто всіх громадян УНР, здійснюване через Всенародні Збори України. За формою державного правління й устроєм вона мала бути парламентською республікою, унітарною, з неподільною територією, наданням землям, волостям і громадам права широкого самоврядування на принципі децентралізації. Усім національностям, які мешкали на території України, надавалось право «на впорядкування своїх культурних прав в національних союзах». Отже, головні принципи, розгорнутий виклад яких подано в інших розділах Конституції, були підсумком розвитку вітчизняної конституційної думки.

Конституція проголошувала, що влада в УНР «походить від народу». Верховним органом мали стати однопалатні Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу і формують вищі органи виконавчої і судової влади — Раду народних міністрів і Генеральний суд республіки. Місцеве самоврядування мало здійснюватися через виборні ради і управи громад, волостей і земель.

Всенародні Збори УНР за Конституцією обираються загальним, рівним, безпосереднім, таємним і пропорційним голосуванням на три роки з розрахунку один депутат від 100 тисяч виборців. Перевірка виборів та затвердження мандатів здійснюються Зборами. Достроково вони розпускаються за їх же постановою або волею народу (заявою з підписами не менше 3 млн. виборців). Основний Закон УНР передбачає оплату роботи депутатів, тобто парламент мав працювати на професійних засадах. Особа депутата проголошувалась недоторканною. Нові вибори за постановою Зборів здійснює виконавча влада у тримісячний термін. Скликає, відкриває Збори їх Голова, обраний попереднім складом зборів, доки не будуть обрані новий Голова, його заступник та «товариші» в кількості, установленій Зборами.

Всенародні збори збираються на сесію не менше ніж двічі на рік. Вони можуть бути скликані (не пізніше місяця) як позачергові і з ініціативи п\'ятої частини депутатів. Правосильні рішення приймаються за присутності і голосування більшої частини депутатів. Лише вирішення питань про зміну території, Конституції, проголошення війни і відданя під слідство і суд міністрів потребують кваліфікованої більшості. Право законодавчої ініціативи і внесення законопроектів за Конституцією належало Президії Зборів у погодженні з Радою старшин Зборів, зареєстрованим фракціям, групам депутатів (у складі не менше ЗО), Раді народних міністрів УНР, органам місцевого самоврядування, що об\'єднували не менш 100 тис. виборців, та безпосередньо виборцям за тією ж кількістю, підписи яких підтверджені громадами і Генеральним судом.

Передбачалось проходження законопроектів через відповідні комісії, внесення не з ініціативи уряду — подання до його відома і Президії, а після доповіді комісії вони розглядались Всенародними зборами. Відхилені законопроекти могли розглядатись наступною сесією, але не новим складом Зборів. У всіх інших випадках порядок їх діяльності здійснюється відповідно до прийнятого регламенту. Прийняті закони і постанови Зборів публіку ються як витяги з протоколів їх засідань за підписом Голови або його товариша та одного з секретарів і набували чинності з моменту їх одержання в місцевих установах, якщо інше не встановлено самим законом.

Без ухвали Зборів не допускались встановлення податків, державних позик чи обмежень державного майна, призови до обов\'язкової військової або міліційної служби, оголошення війни, затвердження міжнародних угод, встановлення одиниць мір, ваги, монети УНР.

Згідно з Конституцією судова влада в рамках цивільного, кримінального і адміністративного законодавства мала здійснюватися виключно судовими установами від імені Української Народної Республіки, рішення яких не вправі змінити ні законодавчі, ні адміністративні органи влади. Правосуддя мало бути прилюдним і усним, рівним для всіх, не виключаючи депутатів і урядовців.

Текст Конституції включав і розділ «Національні союзи», який повторював Закон про національно-персональну автономію, де йшлося про права національних меншин в Україні. Передбачалося, що утворені національностями Національні союзи будуть користуватися правом законодавства і врядування, а їх вищим представницьким органом мали б стати Національні збори. Обсяг їх повноважень мав визначатись Установчими зборами даної нації, а прийняті постанови — Установчими зборами УНР або її парламентом.

Останній розділ Основного Закону — «Про тимчасове припинення громадянських свобод» — передбачав виникнення стану «війни або внутрішніх непокоїв» і обмеження тих свобод, які будуть визначені спеціальним законом, прийнятим Всенародними зборами.

Таким чином, законодавець прагнув повністю використати річний державотворчий досвід, врахувати його здобутки і недоліки. У Конституції було закріплено права громадян України, організація, компетенція і розмежу вання повноважень законодавчих, виконавчих і судових органів, установ місцевого самоврядування та Національних союзів. Основний закон демократично вирішував і національне питання в Україні. Він утверджував верховенство парламенту в державі. В той же час досить помітна і його неповнота — обійдено мовчанням проблеми власності, земельне питання, визначення кордонів держави, мови, державної символіки, хоч раніше були прийняті спеціальні закони. Залишалась невиз- наченою компетенція місцевих органів влади УНР. Мала місце і неузгодженість щодо правового статусу Голови Всенародних зборів, який наділявся й деякими повноваженнями глави держави (177). Напевно це й стало правовою підставою обрання М. Грушевсьюго Президентом УНР, хоч така посада не передбачена Конституцією УНР. Законодавець лише частково визначив компетенцію і склад органів, згадуваних у ній, — Президії Зборів, Ради старшин, фракцій, комісій. І все ж перерваний несприятливими обставинами конституційний процес в Україні досяг значних вершин, які ставили Конституцію УНР на один рівень з тогочасними конституційними актами європейських держав, її демократичною спрямованістю, гуманізмом, створенням передумов для її подальшого удосконалення.

На нашу думку, конституційний процес в Україні 1917-1918 рр. розвивався у три етапи: перший (3 червня 1917 р.) — розробка Статуту

автономної України); другий — з прийняттям III Універсалу і проголошенням УНР. Результатом цієї роботи став проект Конституції УНР, який передбачав її входження до Федеративної Демократичної Російської Республіки. Третій етап розпочався після прийняття IV Універсалу і завершився прийняттям Конституції УНР 29 квітня 1917 р.

Сучасні правознавці високо оцінюють здобутки Основного Закону УНР (178). Передусім, він позбавлений ідеологічного забарвлення (як зазначав академік А. И. Рогожин), підготовлений на зразок демократичних конституцій Європи та СІНА (В. Д. Гончаренко), в його основу було покладено філософію свободи, прав людини і громадянина (Ю. М. То- дика), Закон закріплював за громадянами УНР усю повноту громадянських і політичних прав (М. М. Страхов).

Отже, Центральна Рада здійснювала функцію органу законодавчої влади, особливо — з проголошенням УНР, правове забезпечення, хай із запізненням і суттєвими прогалинами, державотворення. Було створено правове поле для функціонування законодавчої і виконавчої влади. Промовиста і кількісна характеристика її законотворення. За нашими підрахунками за час існування УЦР нею було прийнято близько 130 законів та інших законодавчих актів (Універсалів, Статутів, «Наказів», Декларацій, постанов правового характеру, звернень тощо). За етапами законодавчої діяльності: до падіння Тимчасового уряду — близько ЗО нормативних актів, переважно політико-декларативного характеру; з кінця жовтня 1917 р. і особливо—з проголошенням УНР, до IV Універсалу — близько 50; з прийняттям IV Універсалу і до 29 квітня 1918 р. включно — близько 50. Таким чином, основний масив нормативних актів (близько 100) було прийнято УЦР з проголошенням УНР і її самостійності.

У діяльності УЦР за її документами і матеріалами прослідковується досить послідовна реалізація парламентських функцій. Крім законодавчої, тією чи іншою мірою, — установча, контрольна, бюджетно-фінансова, внутрішньополітична та зовнішньополітична.

Спираючись на повноваження, надані Центральній Раді Всеукраїнським національним з\'їздом, під тиском вимог розбудови автономної України, організації національних сил вона ще до проголошення І Універсалу почала втілювати установчу (державотворчу, організаційну) функцію. Серед її заходів — затвердження кандидатур гласних губернських земських управ, оновлення складу Київської міської думи, скликання губернських українських з\'їздів, заснування губернських, повітових і міських українських рад, затвердження губернських і повітових комісарів, обговорення питання про кандидатуру головного начальника Київської військової округи тощо (179). Невизначеність і невизнаність повноважень УЦР у формуванні органів виконавчої, судової влади, військового будівництва з боку Тимчасового уряду, зрозуміло, обмелювали її діяльність у цих напрямах, примушували звертатись до Петрограда. Проте, щораз наштовхуючись на неприязне мовчання Тимчасового уряду, Рада прагнула вирішувати ці справи самостійно. Так, четверті загальні збори УЦР заслухали доповідь крайового комісара Буковини і Галичини Д. Дорошенка, надали йому «право у відповідних справах говорити і працювати іменем Центральної Ради» (180).

У І Універсалі УЦР проголошувала волю народу як джерело своєї влади, закликала громадян «переобирати адміністрацію» там, де вона ворожа до українства (181). В її Універсалах вирішувались головні питання установчого характеру щодо форми української держави, її ладу спочатку як автономного державного утворення в складі демократичної російської федерації, а потім — самостійної УНР.

17 червня 1917 р. Комітет УЦР ухвалив організувати Генеральний Секретаріат Центральної Ради. На тому ж засіданні було ухвалено призначити Головою Генерального Секретаріату і генеральним секретарем внутрішніх справ В. Винниченка та голів інших секретарств. Його затвердження відбулось на п\'ятій сесії УЦР (182). Через місяць Мала рада ухвалила і його Статут, який визначав правовий статус і функції уряду.

Після появи «Інструкції» Тимчасового уряду УЦР 10-13, 21 серпня прийняла відставку уряду і за результатами наради фракцій та обговорення сформувала Генеральний Секретаріат скороченого складу (183).

25 жовтня на закритому засіданні Мала рада розглянула політичне становище у Києві і в країні, утворила разом з київськими революційними організаціями Крайовий комітет охорони революції. Йому надавались надзвичайні повноваження: «На всій території України Комітет має розпоряджатися всіма силами революційної демократії і йому підчиняють- ся в порядку охорони революції всі органи влади означеної території» (184). А вже 28 жовтня УЦР передала повноваження Комітету Генеральному Секретаріату, залишивши за ним лише контроль за військовими справами Київської військової округи.

Сьоме пленарне засідання УЦР 1 листопада затвердило поповнення складу уряду і персональний склад генеральних секретарів («по постанові Центральної Ради і за згодою фракцій») (185).

Серед установчих планів і заходів УЦР цього часу була й спроба «організації центральної влади». Йшлося про плани утворення загаль- норосійської влади «знизу», через формування коаліційного «однорідно соціалістичного уряду». На засіданні Малої ради 10 листопада В. Вин- ниченко виклав «свій метод» його організації. Мала рада ухвалила викладені пропозиції і доручила Генеральному Секретаріату «вести працю в цім напрямку». Рада поверталась до цього питання 14 листопада, 2 грудня, воно неодноразово обговорювалось на засіданнях уряду (186). М. Порш від імені ЦК УСДРП мав телефонну розмову з И. Сталіним, в якій, зокрема, йшлося про «об\'єднання всієї демократії» (187). Проте більшовицький Раднарком не підтримав цей намір і невдовзі оголосив ультиматум Центральній Раді. Деякі дослідники вважають, що лідери проголошеної УНР, засліплені федералізмом, втратили у листопаді 1917 р. реальний шанс для створення незалежної самостійної держави, не скориставшись ні проголошеним Раднаркомом у «Декларації прав народів Росії» правом на самовизначення, як це зробила Фінляндія, ні натяками В. Леніна в ультиматумі Раднаркому про цілковите визнання УНР (188)[18].

2 грудня Центральна Рада затверджує на посаді генерального секретаря пошти і телеграфу М. Шаповала, 21 грудня — морського секретарства Д. Антоновича, 22 грудня — створення секретарства міжнародних справ (190).

Установчі повноваження УЦР закріплювались у проекті Конституції УНР, де йшлося про форму української держави, верховенство законодавчої влади, яка формує вищу виконавчу і судову владу Української республіки (191).

Після IV Універсалу формування Кабінету міністрів відбувалося вже поспіхом через загрозу захоплення більшовиками будинку Педагогічного музею, де працювала УЦР. На дев\'ятих загальних зборах було схвалено склад уряду, хоч деякі кандидати в міністри «більшості Центральної Ради невідомі», як записано в протоколах засідань (192). Малій раді довелось ще раз вирішувати цю справу після повернення до Києва. 19 березня В. Голубович представив новий список складу Кабінету міністрів. В результаті бурхливого обговорення було вирішено затвердити його після заслуховування декларації. Остаточно складений список міністрів і стислу програму дій уряду Мала рада обговорювала ще на кількох засіданнях і затвердила лише 24 березня 1918 р (193).

Створювались Центральною Радою і спеціальні органи управління, такі як Крайовий комітет у справах біженців у липні, Крайовий комітет охорони революції в жовтні 1917р., Головна економічна рада, законопроект про створення якої обговорювався аж до 25 квітня 1918 р. (194). Законом про 8-годинний робочий день передбачалося створення Головної Ради, на яку покладалася реалізація державної політики у цій галузі. Проте ці заходи виявилися надто запізнілими.

Політичні кроки зробила УЦР щодо формування судової системи УНР. III Універсал приписував заходи «упорядкування судівництва» відповідно до «правових понять народу» (195). Вона затвердила нову формулу судових вироків (196). 2 грудня прийняла Закон про утворення Генерального суду, визначивши його структуру, місцезнаходження, компетенцію та нормативну базу. 23 грудня Мала рада розглянула і затвердила законопроекти про склад Генерального та апеляційного судів, про прокурорський нагляд в УНР. Перший закон закріплював за Центральною Радою повноваження обрання суддів таємним голосуванням за списками Генерального секретарства судових справ. Призначення прокурорів віднесено другим законом до компетенції Генерального секретарства судових справ (197). 2 січня 1918 р. УЦР обрала 8 членів Генерального суду і 8 членів апеляційного суду. Після повернення до Києва Мала рада 2 квітня обрала ще суддів Генерального та Київського апеляційних судів (198). Але створити більш ефективний державний механізм в умовах революції і війни, соціально-політичної і економічної кризи було навряд чи можливо.

Важливим напрямком установчої діяльності УЦР протягом її існування була спроба реалізації ідеї скликання Всеросійських та Всеукраїнських Установчих зборів, розробка виборчого закону, контроль за виборчим процесом. Ця проблема з усієї гострою постала перед діячами УЦР після падіння Тимчасового уряду. Звітуючи на її сьомій сесії, М. Грушевський говорив про «розчарування демократією російською... Усі наші фракції однодушно признали, що треба негайно скликати Установчі збори України» (199). III Універсалом оголошувались дати виборів до Установчих зборів та їх скликання. Процес підготовки виборчого закону тривав до середини листопада 1917 р., коли Мала рада схвалила цей закон. Після цього УЦР ще неодноразово поверталась до проблеми скликання Установчих зборів, заслуховувала Голову виборчої комісії, визначала стадії виборчого процесу. На восьмій та дев\'ятій сесії йшлося про необхідність внесення змін до Закону про вибори, про їх терміни тощо. Проблема скликання Українських Установчих зборів так і не була вирішена УЦР.

Вагомими були її кроки щодо відновлення єдності українських земель, у сфері їх територіального устрою та місцевого самоврядування. Ще в резолюції Всеукраїнського національного конгресу висловлювався протест «проти претензій на землі непольські, заявлені тимчасовою Польською державною радою» (200). У майбутньому Центральній Раді доводилося ще не раз вирішувати проблему єдності українських земель, відстоювати їх від зазіхань сусідів. До цієї справи приклав руки і Тимчасовий уряд, обмеживши юрисдикцію Генерального Секретаріату п\'ятьма губерніями. Лише після його падіння сьома сесія прийняла постанову «Про з \'єднання українських земель», відмежованих Тимчасовим урядом (201). III Універсалом оповіщалось приналежність території УНР «земель, заселених у більшості українцями».

З самого почату свого існування УЦР розпочала розбудову вертикалі органів представницької влади. Ще 13 квітня 1917 р. Комітетом Ради було вирішено надіслати листи у всі губернські міста з проханням скликати якнайшвидше губернські з\'їзди для того, щоб зорганізувати губернські українські ради (202). Про організацію губернських, повітових і волосних українських рад була заслухана доповідь на других загальних зборах 23 квітня. Матеріали з цього питання передано до Комітету УЦР «для їх детального розроблення». На їх основі Комітет 28 квітня 1917 р. прийняв статут про губернські, повітові і волосні українські ради (202, с. 81).

У свою чергу ради селянських, робітничих і військових депутатів, що виникали під впливом агітації українських і російських соціал-демократів і есерів після Лютневої революції на з\'їздах теж почали вибудовувати свою вертикаль влади. За рішеннями їх всеукраїнських з\'їздів, як уже зазначалося, їх представники поповнили склад Центральної Ради. Отже, на місцях діяли поряд українські ради, ради селянських, робітничих і військових депутатів, міські думи, земські збори і управи. Цю систему, або скоріше конгломерат органів місцевого самоврядування, УЦР намагалась залучити до творення нового ладу, автономії України. Місцеві українські ради і громадські організації залучались до розробки Статуту автономної України (204). Про необхідність розвитку і зміцнення «органічного зв\'язку» з органами місцевого самоврядування йшлося в Декларації Генерального Секретаріату 27 червня (205). 20 липня Мала рада ухвалила відозву УЦР до населення напередодні виборів до земств. Вона закликала «жваво й дружно» вибирати не до земських установ, а до волосних і повітових рад, які потім оберуть управи. До них від земств перейдуть всі справи і майно (206). У другій Декларації Генерального Секретаріату він ставив «одним з найважніших завдань своїх ... сприяти широкому розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширенню їх компетенції» (207). УIII Універсалі УЦР теж приписувалося уряду «вжити всіх заходів до закріплення і поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами вищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв\'язку і співробітництва його з органами революційної демократії...» (208). Під останніми розумілись, очевидно, передусім Ради селянських, робітничих і військових депутатів.

19 грудня Центральна Рада прийняла Закон «Про зміну назв земських інституцій» (209). Закон приписував не лише зміну назв земських інституцій[19], а й їх перетворення: губернські, повітові, волосні земські збори ставали губернськими, повітовими і волосними народними радами, а земські управи — народними управами. Слідом УЦР було зроблено наступний крок у створенні системи органів місцевого самоврядування. Йдеться про IV Універсал УЦР, де вона приписувала уряду: «... щоб встановити на місцях таку владу ... яка б спиралась на всі революційно- демократичні верстви народу ... закликати до співробітництва з місцевими самоврядуваннями ради селянських, робітничих і солдатських депутатів, вибраних з місцевої людності» (211). Таким чином, УЦР намагалась вписати в систему органів місцевого самоврядування Ради селянських, робітничих і солдатських депутатів. Але попри заклики до співробітництва на місцях діяла дуалістична система місцевого самоврядування, яка сприяла анархії.

Подолати такий дуалізм Центральна Рада намагалась у нормативних актах. 6 березня 1918 р. вона прийняла Закон «Про адміністративно-територіальний поділ України», який передбачав поділ країни на землі до остаточного розмежування УНР з сусідніми державами (212). Законом Рада міністрів зобов\'язувалась підготувати законопроект з «організації самоврядування й влади, адміністративної, судової і військової». Але такий законопроект не було підготовлено, а сам склад уряду було реорганізовано. Принципи місцевої влади, подолання її розпорошеності знайшли остаточне закріплення у Конституції УНР: «всякого роду справи місцеві порядкують виборні ради і управи громад, волостей і земель, їм належить єдина безпосередня місцева влада» (213). Єдина система рад та їх виконавчих органів лишилась заповітом Центральної Ради.

УЦР здійснила ряд установчих заходів і щодо власних структур, які виконували не лише внутришньопарламентські, а й загальнодержавні функції. Так, 27 серпня 1917 р. Мала рада постановила обрати комісію з 13 її членів за участю трьох генеральних секретарів (земельних, продовольчих та внутрішніх справ) для розробки термінових заходів щодо подолання продовольчої кризи (214). Центральна Рада формувала делегації із членів Ради і Генерального Секретаріату до Петрограда, виробляла «Наказ» делегації для переговорів з Тимчасовим урядом, для участі у мирній конференції, для переговорів з державами Четверного союзу. Останнім установчим заходом УЦР стало обрання 29 квітня 1918 р. Президента УНР.

Військове будівництво традиційно вважається «ахіллесовою п\'ятою» УЦР (215). Як відомо, лідери її відкидали ідею негайного заведення регулярної армії, навіть після проголошення УНР. Але з самого початку свого існування Центральна Рада надавала важливого значення військовому питанню. Так, 15 березня було прийнято рішення «скликати військовий мітинг», «скласти резолюції, які мають бути висловлені на маніфестації. Військо мусить бути озброєне» (216). На багатолюдному мітингу 19 березня у Києві, названому вічем, брали участь представники Українського військового комітету, комісар Київської військової округи, маса солдат під українськими прапорами (217). У склад поповненої на

Всеукраїнському національному з\'їзді Центральної Ради увійшли і представники військових частин і організацій. У резолюції Ради від 15 квітня було висловлено її позитивне ставлення до формування українських військових частин (218). Постановою других загальних зборів УЦР вона висловила своє задоволення з приводу формування Першого українського полку (219). Проте формування полків імені гетьманів П. Полуботка, Б. Хмельницького загострили небажання солдатів виїхати на фронт, на чому фатальним чином наполягали діячі УЦР, спричинило наростання анархії в армії.

Ці проблеми обговорювались на п\'ятій сесії Ради. Внаслідок реорганізації її складу на п\'ятих і шостих загальних зборах військові члени Ради[20] складали близько чверті їх загальної кількості (221). За доповіддю комісії з військових справ Мала рада 15 липня ухвалила резолюцію, де йшлося про необхідність послідовного «переведення комплектування і реорганізації в Україні на національно-територіальних підставах армії в тилу і частин, одведених в тил для реорганізації...» (222). Передбачалось створення при Генеральному Секретаріатові «спеціального розпорядно- го органу». За статутом Генерального Секретаріату до його складу входило і секретарство з військових справ. УЦР направляла своїх представників до військових частин. Напередодні більшовицького жовтневого перевороту у Петрограді за пропозицією Генерального військового комітету Рада прийняла рішення направити своїх комісарів у 15 дивізій, «призначених для українізації», в комітет постачання військ Південно- Західного фронту (222, с. 351). Після повалення Тимчасового уряду УЦР затверджує кандидатуру С. Петлюри генеральним секретарем з військових справ (222, с. 381), опікується долею Чорноморського флоту, приймає Статут Морської ради, яка займалася питаннями його українізації (223).

З проголошенням УНР Центральна Рада продовжу є політику в сфері військового будівництва, реформування армії. В умовах розвалу царської армії і стихійної демобілізації вона 14 листопада створює Крайовий комітет у справі відстрочок, а в грудні — демобілізаційний комітет; приймає закон про відстрочку призову на військову службу і відкомандирування з військ громадян УНР, Тимчасовий законопроект про флот УНР. Залишившись практично без власних військових формувань, вона лише в січні приймає Закон «Про створення народного війська» (224). Ним доручалось, зокрема, Генеральному Секретаріату розробити закон про народну міліцію, а Генеральному секретарству з військових справ «негайно приступити до організації і набору кадрів інструкторів».

Ми свідомо звернулись до тексту закону, щоб уникнути спрощеної трактовки військової політики УЦР, що має місце в дослідницькій літературі. На нашу думку , слід мати на увазі таке. По-перше, у програмах всіх політичних партій соціалістичного спрямування, зокрема, представлених в УЦР, проголошувалася заміна (в мирний час) постійного війська народною міліцією (225). Цю позицію поділяли й М. Грушевський (226), В. Вин- ниченко, судячи з його статей у «Робітничій газеті» (227). Так, М. Грушевський вважав: «Нормальною формою охорони для держави демократичної являється народна міліція», проте зазначав, що «нам якийсь час буде доконче потрібна хоч невелика, але добра, тверда, дисциплінована армія» і писав про необхідність реформування існуючої армії. Однак байдуже ставлення Ради до запитань 1-го Українського корпусу П. Скоропадського призвели до припинення його існування (228). По-друге, до падіння Тимчасового уряду військові справи були вилучені ним з відання Генерального Секретаріату. По-третє, з падінням самодержавства в Росії розпочався незворотний процес розпаду і стихійної демобілізації царської армії. Як свідчать протоколи бурхливого засідання Малої ради, при обговоренні законопроекту тодішній генеральний секретар військових справ М. Порш констатував: «Фактично армія вступила в стадію стихійної демобілізації. Солдати розбігаються. Майно гине. Штаби, ради, комітети — безсилі боротись з цим» (229). У таких умовах створення українського війська було, зрозуміло, справою надзвичайно складною. По-четверте, УЦР розпочала його творення значно раніше, ніж у Росії, і була безперечно піонером. На наш погляд, піонерським був і план збереження військових кадрів, творення народного війська на професійній основі, служби за договором. Проте часу на його формування вже не залишилось, і під час більшовицького наступу на Київ виявилося, що його практично нікому було захищати. Так діячі Ради стали жертвою власних соціалістичних ідеалів.

Важливою складовою діяльності УЦР була її фінансово-бюджетна діяльність, яка мала до того ж елементи законодавчої та контрольної функцій. Зрозуміло, що для фінансового забезпечення державного будівництва, соціально-економічної політики потрібна була власна фінансова система з бюджетом, своєю грошовою одиницею, джерелами поповнення національної скарбниці тощо. Проте надзвичайно складні умови, в яких діяла УЦР, позбавляли її можливості створити повноцінну фінансову систему.

Ще на других загальних зборах УЦР була ухвалена постанова фінансової комісії, яка встановлювала принципи і розміри оподаткування, намічала створення фінансових комісій при губернських комітетах Рад, проведення Дня Національного фонду «для побільшення коштів скарбниці УЦР» (230). У І Універсалі вона заявляла, що для розбудови автономної України «потрібні великі кошти», які до цього часу український народ віддавав у всеросійську казну. Тому УЦР приписувала в Універсалі з 1 липня «накласти на людність особливий податок на рідну справу і точно, негайно й регулярно пересилати його в скарбницю» УЦР (231). Проте спрощена систему оподаткування не спрацювала.

27 червня 1917 р. на п\'ятій сесії УЦР розглядалося питання про «загальні основи найближчої роботи у фінансових справах і про систему та норми оподаткування». Йшлося про вироблення «кращої системи оподат- кування. ніж це було сформульовано в Універсалі». На наступному засіданні Збори прийняли постанову про встановлення на 1917 р. прогресив- но-подіходнош податку (чверть ставки всеросійського), поземельний податок з десятини землі, разовий податок з заробітку, які «призначаються на будування автономного ладу на Вкраїні» (232). Про необхідність розробки «основ фінансової політики» йшлося і в першій Декларації Генерального Секретаріату. Він розглядав це завдання як підготовчу роботу: «щоб Україна у фінансових справах могла стати цілком на державний грунт тоді, коли їй прийдеться ці справи впорядкувати як автономній державі» (233). Отже, Центральна Рада вчасно почала розробку власної податкової політики, фінансового забезпечення майбутньої автономної України. Та заважало бажання порозумітись з Тимчасовим урядом.

Відповідно до угоди УЦР і Тимчасового уряду генеральний писар П. Христюк 16 липня представив Малій раді проект бюджету уряду. Остання затвердила лише витрати на окремі секретарства (234). Залежність від Тимчасового уряду у фінансових справах давалась взнаки і закріплювалась у Статуті Генерального Секретаріату. Зокрема, §11 передбачав: Генеральний Секретаріат передає Тимчасовому уряду всі «тимчасові фінансові обрахунки видатків на потреби України, які розглянула і ухвалила Центральна Рада» (235). ЗО серпня Мала рада розглянула і затвердила бюджет Генерального Секретаріату на наступний місяць, 5 вересня — окремо видатки Секретарства земельних справ (236). Таким чином, виборюючи автономію України, УЦР набувала досвіду в розробці податкової і фінансової політики, хоч і була зв\'язана «Тимчасовою інструкцією». Помітно й інше — податки призначались для покриття видатків, головним чином, центральних українських установ.

З проголошенням УНР Центральна Рада приділяє значну увагу фінансовому забезпеченню державотворення — приймає закон про утримання Ради на державний кошт, затверджує видатки на народну освіту, на допомогу зв\'язківцям (237). 9 грудня приймає п\'ять фінансових законів — про державні кошти, Головну скарбницю (казначейство), Державний банк, скасування Дворянського та Селянського банків, цукрову монополію, яка визнавалась виключним правом Державної скарбниці (238). Тобто, хоч із запізненням, започатковувались основи власної фінансової системи.

В умовах загострення фінансової кризи УЦР ухвалила закон про випуск українських грошей на суму 500 млн. крб. (239). На початку січня 1918 р. — Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів, закони про асигнування продовольчих інституцій, головної комісії по виборах до Українських Установчих зборів та ін. (240). 1 березня — про грошову одиницю, биття монети та друк державних білетів (241). Грошовою одиницею стала гривня. Проте в умовах австро-німецької оку пації і наростаючого ваку уму навколо УЦР ці заходи мало що змінювали.

Таким чином, УЦР в основному була створена власна фінансова система УНР Проте гостро стояла проблема бюджету держави в цілому, який в умовах надзвичайних обставин державотворення не розроблявся вчасно. Лише після повернення УЦР до Києва, ЗО березня «Законопроект про порядок державних видатків у 1918 р.» було винесено на розгляд Малої ради. Цей «Бюджетний законопроект» (назва з\'явилась вперше. — В. Є.) обговорювався двічі і був затверджений лише 11 квітня з розписом видатків і прибутків на 4 місяці (242). На цьому робота над бюджетом припинилась.

У своїй державотворчій діяльності Центральна Рада виконувала й контрольні функції. З утворенням Генерального Секретаріату після І Універсалу важливим напрямком роботи УЦР стає заслуховування й обговорення звітів уряду, які ставились в порядок денний загальних зборів, заслуховування Голови уряду, окремих генеральних секретарів (після IV Універсалу — міністрів), в тому числі з окремих питань внутрішньої і зовнішньої політики — на Малій раді. Обговорювались і затверджувались програмні декларації уряду, приймалось рішення про довір\'я тощо. У першому і скороченому складі Генерального Секретаріату за «Тимчасовою інструкцією» була введена посада генерального контролера, який брав активну участь у парламентських слуханнях, обговореннях фінансових законопроектів. На загальних зборах УЦР і засіданнях Малої ради широко, особливо після проголошення УНР, використовувалась практика «інтерпеляцій» (депутатських запитів) до уряду. На деяких засіданнях Малої ради інтерпеляції домінували, особливо з приводу надзвичайних подій (243).

Досить ретельний, хоча зрештою малоуспішний контроль, УЦР здійснювала за виборчим процесом, підготовкою скликання Українських Установчих зборів (244). На восьмій та дев\'ятій сесіях Центральної Ради йшлося про необхідність внесення змін у закон про вибори, їх терміни тощо. Після повернення УЦР до Києва неодноразово заслуховувався звіт голови Всеукраїнської виборчої комісії М. Мороза про результати виборів у округах, де вони відбулися, роботу виборчої комісії (245). Ця увага до проблеми скликання Установчих зборів не полишала Раду до останніх днів її існування.

Соціалістична орієнтація діячів УЦР пояснює увагу її до проблеми державного контролю. Так, у IV Універсалі Центральної Ради приписувалося «встановити державно-народний контроль над всіма банками» (246). Законопроект про державний контроль «без суперечок» було прийнято Малою радою вже 13 січня 1918 р. (247).

Як уже відзначалося, 6 квітня 1918 р. УЦР утворила «Анкетно-слідчу комісію», «котра буде збирати відомості та розслідувати на місцях різні випадки порушення місцевими владами законів» (248). Повноваження комісії було конкретизовано у ст. 1 Закону: «а) розслідування неправомірного поводження властей, цивільних і військових, на місцях; б) вживання заходів і видання розпоряджень щодо усунення та упередження цих явищ в разі безпосереднього дотикання з ними; в) з\'ясування політичних та соціальних умов на місцях». Отже, комісія наділялася досить вагомими контрольними і розпорядчими повноваженнями.

Незважаючи на складні політичні і соціально-економічні умови в країні, деструктивні процеси, УЦР здійснювала, хоч і в обмеженому обсязі, контроль за додержанням і захистом проголошених в Універсалах прав і свобод громадян, національних меншин. Часто до цих питань навертали увагу УЦР надзвичайні події — виступ полуботківців, розстріл солдатів полку ім. Б. Хмельницького, агітація і репресивні дії більшовиків та інші, які викликали інтерпеляції з вимогами вжиття невідкладних заходів, прийняття нормативних актів.

Виділимо окремо опіку вання Центральною Радою долею тих українців, хто знаходився у прифронтовій смузі або з невласної волі поза межами України. З самого початку свого існування вона опікувалась долею біженців, полонених, інтернованих. Домагання дозволу «в\'їзду до рідного краю» закордонним українцям, полегшення долі полонених галичан були сформульовані в «Доповідній записці» делегації УЦР Тимчасовому уряду ЗО травня (249). З цією ж метою було створено Крайовий комітет у справах біженців (250). Рада двічі на своїх засіданнях заслуховувала і обговорювала доповіді комісара Галичини і Буковини Д. Дорошенка про становище в краї, результати переговорів з Тимчасовим урядом, зверталась до нього щодо вжиття заходів (251). У серпні В. Винниченко опублікував у газетах «Звернення» до населення прифронтової смуги України у відповідь на запит про його долю (252). У грудні 1917 р. УЦР прийняла Закон «Про тимчасові правила допомоги виселенцям» (253). Ці питання неодноразово обговорювались, ухвалювались заходи щодо їх вирішення на загальних зборах УЦР і засіданнях Малої ради.

Вперше у вітчизняному конституційному будівництві УЦР у Конституції УНР закріпила такі невідчужувані права, як право на життя, особисту недоторканність, повну свободу «переміни місця перебування» проголосила рівність прав громадян республіки, неприпустимість будь-яких привілеїв та ін. Важливою конституційною нормою було положення в Конституції про те, що «позбавити громадянських прав громадянина Української Народної Республіки може тільки постанова суду Республіки» (254). Основний Закон республіки передбачав закріплення властивих усім демократичним Конституціям політичних прав людини — свободу слова, друку, організації страйку, участь в управління державними справами, у виборах.

Як орган законодавчої влади УЦР приділяла значну увагу розробці внутрішньої політики, намагалась впливати, а власне й керувати безпосередньо і через уряд складними внутрішньополітичними процесами. З аналізу законодавчої діяльності Центральної Ради видно прагнення її діячів до законодавчого регулювання в сфері політичній, соціально-економічній, культурній, військового будівництва та ін. Безперечно, тут є здобутки і невирішені проблеми. До найбільш значних досягнень УЦР щодо розробки основ державотворення є її чотири Універсали, які формулювали національні завдання на етапі боротьби за автономію України, утворення УНР та ствердження її самостійності. Конституційне значення мали прийняті УЦР Статут Генерального Секретаріату, Закон про вибори до Установчих зборів УНР, Закон про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР, Закон про громадянство УНР, Закон про національно-персональну автономію, Тимчасовий земельний закон та ін.

На початку розбудови УНР Центральна Рада досить чітко окреслила у III Універсалі найважливіші заходи і напрямки своєї внутрішньої і зовнішньої політики: скасування приватної власності на землю, упорядкування праці робітників, встановлення 8-годинного робочого дня, вирішення продовольчого питання, розширення місцевого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян УНР, її національних меншин, скасування смертної кари, заходи щодо мирних переговорів. Далеко не все з проголошеного Центральною Радою їй вдалось вирішити, особливо — земельне, економічні питання. Складність умов державотворення, дефіцит часу і неспроможність УЦР реалізувати свою державотворчу програму визначили долю і подальшого державотворення, і її власну.

І все ж прагнення діячів Ради, їх заходи, хай запізнілі, загалом позначені демократизмом, гуманізмом, підтверджені нормативними актами самої УЦР та її уряду. Як справедливо відзначили О. Л. Копиленко і М. Л. Копиленко, Центральна Рада навіть у тих надзвичайних умовах не лишила тяжкого, кривавого сліду в історії, хоч діяльність її не була послідовною, а іноді була і роздвоєною (255).

У зовнішньополітичній діяльності УЦР, обмежена компетенцією Тимчасового уряду до його повалення, лише протестувала проти претензій сусідніх держав на українські землі, підтримувала домагання їх населення (256).

З проголошенням УНР Центральна Рада ставила за мету вийти на міжнародну арену, утвердитись як суб\'єкт міжнародного права. Закон про створення секретарства міжнародних справ відносив до його повноважень міжнародні зносини, охорону інтересів українських громадян поза межами УНР (257). У затверджених Малою радою нотах Генерального Секретаріату урядам республік, утворених на території Росії, підкреслювалась самостійність її міжнародної політики (258). УЦР сформувала делегацію на мирні переговори у Бресті, інформувала населення республіки, членів Ради на дев\'ятих загальних зборах, про їх хід. Уряд одержав повноваження на сесії підписати Брестський мирний договір (259).

27 січня 1918 р. делегація УНР підписала мирний договір і додаткові угоди між УНР і державами Четверного союзу, а також таємний договір з Австро-Угорщиною про статус Східної Галичини і Буковини (260). Справи миру, умови додаткової угоди обговорювалися і пізніше на засіданнях Малої ради 13-14 березня (261). Ратифікація мирного договору відбулась на засіданні 17 березня. «Ратифікаційна резолюція» — перший акт такого типу в історії українського парламентаризму. Оцінюючи його значення, В. Винниченко писав: «Для української держави цей мир безперечно був би з різних боків дуже корисний. Насамперед, ним українська держава визнана такими повноважними суб\'єктами міжнародного права, як Центральні держави» (262). Активна зовнішньополітична діяльність УЦР продовжувалась до кінця її існування.

Отже, здобутки Центральної Ради у парламентській діяльності, здійсненні нею законодавчої, установчої, контрольної, бюджетно-фінансової, внутрішньополітичної і зовнішньополітичної функцій досить вагомі. Розглянуті і прийняті нею закони, універсали, постанови мали велике значення у правовому оформленні УНР, продемонстрували тверду волю українського громадянства до захисту суверенності УНР, що фактично вже стала самостійною і незалежною (263).

Порядок роботи Української Центральної Ради. Перш за все слід зазначити: усталилась думка, що процедура законотворення в Центральній Раді практично була відсутня. Так, О. М. Мироненко дійшов висновку — механізм проходження законопроектів тут відійшов на останній план, «тому що особливого порядку внесення і підготовки законопроектів протягом майже всього існування УЦР не існувало» (264). Т. Подко- венко стверджує: на її законодавчій діяльності негативно відбивалися відсутність процедури підготовки і затвердження законопроектів (265). Повністю такої думки ми не поділяємо і вважаємо її результатом відсутності спеціальних досліджень цього аспекту в діяльності УЦР.

Порядок роботи УЦР, парламентські процедури вироблялись власним досвідом і, найменше — за зразками європейськими чи російської Державної думи[21]. Тут давалась взнаки революційна, соціалістична природа Центральної Ради. її члени розпочинали парламентську діяльність, маючи переважно досвід роботи в земських установах, в політичних та громадських організаціях, у проведенні зборів, з т\'здів, мітингів. Це не могло не позначитись і на порядку роботи Ради. За соціальним, партійним складом, рівнем освіти, соціалістичною спрямованістю її члени менш за все були налаштовані рахуватись з парламентськими традиціями. Парламентський досвід набувався поступово, вимушено.

Формування організаційних структур УЦР і порядку їх роботи розпочалось практично з перших днів її існування. Газета «Вісти з Української Центральної Ради», повідомляючи про її створення та безупинне поповнення, сповіщала про утворення і склад Президії та її 9 комісій (266). Напружено готуючи Всеукраїнський національний конгрес, його порядок денний, УЦР виробляла принципові питання процедури засідань і розгляду справ. Спочатку передбачалось: «Центральна Рада бере на себе працю координуючу, а комісії працюють в межах своєї спеціальності» (267). Реорганізація Ради на Національному конгресі перетворила її на вищий український представницький орган. На перших же зборах УЦР стала очевидною необхідність створення Комітету Центральної Ради. Надалі організаційно-правовими формами її роботи стали загальні збори («сесії», «повна Рада», «пленум») і засідання між ними Комітету або Малої ради. Другі загальні збори УЦР розпочалися за пропозицією М. Грушевського, «відчитанням протоколу перших загальних зборів УЦР» та «оглядом» роботи її Комітету (268). Цей порядок закріпився на подальших сесіях.

Наступним важливим кроком, який визначав правові форми роботи УЦР, стало прийняття 23 квітня регламенту — «Наказу УЦР» (269). За ним робота Ради мала проводитись через її загальні збори та Комітет УЦР. Збори могли бути черговими та екстреними. Перші повинні скликатись не рідше одного разу на місяць. На них всім членам Ради за десять днів до їх початку розсилаються «іменні запрошення» з порядком денним, а оповіщення друку вались ще й у газетах. Екстренні збори за потребою скликає Комітет, вони вважаються дійсними за будь-якої кількості присутніх. Комісії для розгляду окремих справ і підготовки рішень УЦР та її Комітету створюються ним як на постійній, так і на тимчасовій основі. Обрані голови комісій (не члени Ради) стають членами її Комітету. Такого права не мають запрошені члени комісії, які працюють на тимчасовій основі.

Робота над удосконаленням організаційно-парламентських процедур тривала й надалі. На п\'ятій сесії було вирішено обрати тимчасову комісію з представництвом від фракцій «для вироблення зовнішнього порядку під час засідань». Було запропоновано перевіряти посвідчення при вході, заборонити сидіти на естраді і стояти в проходах, для дотримання порядку в залі і кулуарах («хорах») установити розпорядників (270). Тим самим надавалось важливого значення організації плідної парламентської роботи, позбавлення анархічних звичок членів Ради і сторонньої публіки. На сесії було розроблено норми представництва в комісії по розробці Статуту автономії України, обрана ревізійна комісія, у зв\'язку з утворенням Генерального Секретаріату реорганізовано Комітет УЦР в Малу раду, яка б мала між її сесіями «всі функції, що належать Центральній Раді». Постановою комісії з реорганізації Комітету 29 червня 1917 р. передбачалось розширення складу Малої ради, проведення чергових (раз на тиждень) і позачергових її засідань з ініціативи членів Президії або на підставі заяви не менше п\'яти членів Малої ради. Для розгляду справ законодавчого характеру встановлювалась присутність 2/3 її складу, для всіх інших — не менше половини. При відсутності кворуму наступні збори були дійсними при будь-якій кількості присутніх. Всі питання на засіданнях вирішуються простою більшістю голосів (271). Як видно, такі положення парламентської процедури були продиктовані надзвичайно складними умовами розвитку революції, питаннями, «які щодня висуває життя». Ці умови спричинили і включення до порядку проведення закритих загальних зборів: п\'ята сесія в режимі закритого засідання обговорила результати переговорів з Тимчасовим урядом, проекти II Універсалу і Декларації Генерального Секретаріату (272).

4 липня УЦР знову повернулася до організаційних питань у зв\'язку з необхідністю більш чіткого розмежування функцій між Малою радою і Генеральним Секретаріатом як законодавчого і виконавчого органів. Затверджується рішення, що «президія Центральної Ради є й президією Малої ради», на засіданнях якої Генеральний Секретаріат «не має права рішаючого голосу» (273).

Важливого значення для подальшого удосконалення парламентських процедур і вітчизняного парламентаризму мало прийняття 1 серпня 1917 р. регламенту — «Розкладу роботи Малої ради і її комісій» (274).

Регламент роботи Малої ради передбачав і досить ретельно прописував законодавчий процес, місця в ньому комісій УЦР. Законодавчі справи мали вирішуватися лише після доповіді комісії. Законопроекти роздаються членам Ради заздалегідь. Перші збори комісії скликає Президія. Комісіям надавалось право кооптації осіб з дорадчим голосом. Комісія обирає Голову і секретаря, веде протоколи своїх засідань. По закінченні її роботи над законопроектом обирався доповідач.

Регламент роботи Малої ради було затверджено (з поправками) шостою сесією УЦР. Поправки стосувалися процедури закритих засідань Ради та виступів її членів з одного питання, а також щодо законодавчої процедури: «Всі проекти бюджетів одпечатувати і раніше до розгляду подавати всім членам Малої ради» (274).

Деякі поправки до регламенту вносилися «в робочому порядку» і пізніше. Так, хронічне спізнення з відкриттям засідань примусило Малу раду 22 березня 1918 р. ухвалити: із запізненням на півгодини визнати можливим розпочинати засідання при наявності третини членів Ради, у противному разі засідання переноситься (275).

Протоколи зборів УЦР свідчать, що суворого додержання регламенту їй домогтись вдавалось далеко на завжди, особливо наприкінці 1917 р. і до 29 квітня 1918 р. Йдеться про кворум, черговість розгляду справ, термінів одержання членами Ради законопроектів та їх розгляду тощо. Головна причина, знову ж таки, — об\'єктивні обставини, калейдоскопічна зміна політичних подій у країні і за її межами, що негативно позначилось на порядку роботи УЦР.

І все ж, попри всі складнощі, порядок роботи УЦР набуває сталості, дотримання регламенту, традицій, удосконалення парламентських процедур. Так, загальні збори поступово набули характеру сесійних, пленарних засідань. На третіх загальних зборах УЦР М. Ковалевський запропонував реорганізувати збори, робота яких йшла «непланомірно», проводити їх щомісяця, «але на довші сесії» (276). Була змінена тривалість сесії, яка визначалась складністю питань порядку денного: четверті збори тривали 3, п\'яті — 12, шості, сьомі — 5, восьмі — 6, дев\'яті — 11 днів. На них затвсрджу вались не лише «справоздання» (звіти) уряду та Малої ради, але й, як правило, найважливіші законопроекти і постанови, прийняті нею. Засідання УЦР і її Малої ради провадились, як правило, відкрито. За винятком більшості засідань восьмої і дев\'ятої сесії загальні збори були багатолюдними, з присутністю публіки «в кулуарах», яка жваво реагувала на виступи членів Центральної Ради.

Як свідчать протоколи її зборів, час скликання та порядок денний вирішувались Малою радою. Але посилення ролі в їх роботі фракцій та фракційних нарад проявилось, зокрема, у корегуванні порядку денного, який затверджувався на початку сесії, у прийнятті рішення щодо продовження чи закінчення сесії.

Кожна з функцій УЦР як тимчасового українського парламенту (законодавча, установча, контрольна та ін.) здійснювалася за певною процедурою. Провідне місце серед вироблених, прийнятих процедур займала законодавча процедура.

Як можна судити з тексту «Розкладу роботи Малої ради», право законодавчої ініціативи надавалось членам Ради та Генеральному Секретаріату. До 10 листопада 1917 р. прийняті на сесіях УЦР і її Малої ради документи (Універсали, декларації, постанови, резолюції) вносились Президією, членами Малої ради (Універсали зачитував М. Грушевський), її комісіями, деякі — партійними фракціями, а більшість — Генеральним Секретаріатом. Після проголошення УНР необхідність удосконалення законодавчого процесу примусила Центральну Раду створити комісію законодавчих внесень. Рішення про таку комісію (25 членів — представників усіх фракцій) було прийнято 12 листопада (277). Отже, при утворенні комісії, як і раніше, перевага надавалась не професійному, а фракційному принципу формування комісій. У проекті Конституції УНР 10 грудня, очевидно, виходячи з власного парламентського досвіду і перспектив утворення Всенародних Зборів як верховного органу влади в УНР, коло суб\'єктів законодавчої ініціативи було уточнено й розширено (278). Законодавчі проекти мали вноситись на розгляд Зборів їх президією; окремими фракціями; групою депутатів, числом не менше ЗО; Кабінетом міністрів; органами самоврядування, які об\'єднують не менше 10 тис. виборців, і безпосередньо виборцями за списками, підтвердженими громадами та Генеральним судом (не менше 100 тис. заяв). Але на практиці в парламентській роботі УЦР не довелось розглядати законопроекти за ініціативою органів місцевого самоврядування чи самого населення: дистанція між ними і Радою особливо збільшилася з приходом в Україну закликаних нею німецьких та австрійських військ.

Законодавча процедура в УЦР включала кілька стадій і етапів. Законодавча ініціатива або ж готовий законопроект надходив до відповідної комісії, яка або сама готувала законопроект (Статут автономії України, проект Конституції, Закон про вибори до Установчих зборів УНР та ін.), або ж розглядала представлені головним чином Генеральним Секретаріатом (після IV Універсалу — Радою народних міністрів) та окремими секретарствами. Найважливіші і розлогі законопроекти розглядались постатейно, в трьох читаннях чи в поіменному режимі. Саме за останньою процедурою приймались Малою радою III і IV Універсали (279).

Законопроект про вибори до Установчих зборів УНР, підготовлений Всеукраїнською виборчою комісією, розглядався 11 листопада — «по пунктах, які й приймаються — кожен окремо» (280). 25 листопада Мала рада розглядала короткий законопроект про утримання УЦР за державний кошт. Законопроект було внесено фракцією українських соціал-демократів, розглянуто комісією законодавчих внесень, що внесла до нього поправки, після чого доповіла його на засіданні Ради, яка й ухвалила законопроект (281). За скороченою процедурою на тому ж засіданні розглядався законопроект «Про право УНР», який докладався самим автором законопроекту — головою правничої комісії Ради, генеральним секретарем судівництва М. Ткаченком. Як бачимо, таке сумісництво допускалось, ним користувався і Голова Генерального Секретаріату, і генеральні секретарі. На протест представника Бунду А. Тьомкіна, що законопроект «не був даний депутатам на руки завчасно», йому на засіданні пояснили, що «справа негайна, до того ж законопроект внесено було на розгляд комісії законодавчих внесень». Законопроект було ухвалено, хоч «меншість» (представники Бунду та інших єврейських партій, меншовики та російські есери. —В. Є.) при голосуванні утрималась (282).

За скороченою процедурою (недовге обговорення, внесення поправок, «додатків» або й без них) були прийняті, наприклад, Закон «Про тимчасове шкільне правління» 5 грудня, «судові законопроекти» 23 грудня. «Вісник Генерального Секретаріату УНР» так подав інформацію із засідання Малої ради: «Після недовгих суперечок законопроект прийнято в цілому з деякими дрібними поправками» (283). «Майже без обговорення», як записано в протоколі, було прийнято 5 фінансових законопроектів 9 грудня, «з дрібними поправками» — Закон «Про створення народного війська» 3 січня. Без змін, у редакції комісії було прийнято закони про відстрочку призову на військову службу і відкомандирування з військ громадян УНР 14 листопада, про амністію та ін.

Більш повне уявлення про законодавчий процес в УЦР, сам порядок підготовки і розгляду законопроектів дає процедура підготовки найважливіших, складних законів, таких як Тимчасовий земельний закон або Закон «Про національно-персональну автономію».

Спроба УЦР ще влітку і в жовтні 1917 р. розглянути й затвердити земельний законопроект, розроблений Секретарством земельних справ і представлений Тимчасовому уряду, «наслідків не дали» (284). Після його падіння на сьомій сесії Центральної Ради ЗО жовтня Секретарство земельних справ представило загальним зборам той же законопроект про передачу землі земельним комітетам. Обґрунтовуючи необхідність його прийняття, К. Мацієвич посилався на те, що це «тимчасовий законопроект, який не порушує основ володіння, не одміняє земельної власності». За прийнятою резолюцією, проект якої було запропоновано фракцією соціалістів-революціонерів, законопроект було вирішено прийняти «до відома». Визнаючи цю справу негайною, збори доручили Малій раді «детально обміркувати», доповнити, ухвалити його «і через Секретаріат перевести в життя, ідучи невпинно до соціалізації землі» (285). Проте справа підготовки закону виявилася складнішою.

При обговоренні проекту III Універсалу на засіданні Малої ради лунали протести проти переходу землі в розпорядження земельних комітетів без викупу (286). Проте, враховуючи радикальні вимоги найбід- нішого селянства, III Універсал сповіщав про скасування існуючого права власності на землю, оголошував її власністю всього трудового народу і передачу йому землі без викупу. УЦР доручала Генеральному Секретарству земельних справ негайно розробити закон про те, як порядкувати земельним комітетам до Українських Установчих зборів. Та земельні комітети вже розподіляли поміщицькі землі та майно.

На восьмій сесії УЦР Б. Мартос повідомив про «ті страшні розрухи та безлад, які виникли по селах через хибно зрозумілий проголошений Третім Універсалом перехід землі до рук народу». Він закликав Центральну Раду найскоріше вирішити земельне питання (287). На зборах було зачитано проект «Тимчасового земельного закону» і почалось тривале і гостре його обговорення на шести засіданнях 14-17 грудня. Було схвалено резолюцію, запропоновану фракцією соціалістів-революціо- нерів, яка визнала законопроект «не відповідаючим інтересам трудового селянства України», пропонувала створити комісію з представників фракцій, «з правом кооптації фахівців з дорадчим голосом», «цілковитого скасування власності на землю та соціалізації її», комісія не роз\'їдеться, поки новий закон не буде представлений і затверджений Малою радою. Посада ж генерального секретаря земельних справ мала бути негайно замінена українським есером. За резолюцію есерів проголосувало 131, проти —101, утрималось 13 членів Ради. Проект резолюції фракції українських соціал-демократів, який пропонував створити комісію на пропорційній основі, не набрав більшості (288). Таким чином, домінування есерів в УЦР визначило найголовніші засади вирішення земельного питання, вирішально вплинуло на порядок подальшої роботи над проектом закону.

19 грудня газета «Народна воля» подала інформацію про роботу земельної комісії: робота відбувається «безперестанно», кожного дня до 12 годин ночі, «досі обговорюються основні засади Тимчасового земельного закону» (289).

УIV Універсалі повідомлялось про закінчення роботи комісії. Законопроект «цей буде розглянуто за кілька днів у повній Центральній Раді» (290).

Але робота останньої відбувалась «під гарматні постріли та вибухи снарядів», як записано в протоколі і тому (знов втручання надзвичайних обставин!) процедура обговорення законопроекту була порушена. П. Христюк лише виклав «основні принципи та головні ідеї» нового законопроекту (пояснювальна записка і всі матеріали до законопроекту залишились у арештованих членів комісії) та прочитав його (291). На слідуючому засіданні загальних зборів М. Грушевський запропонував зборам «без обговорення затвердити внесений напередодні проект земельного закону в цілому з тим, щоб потрібні дрібні поправки до цього закону потім зробити Малій раді». Центральна Рада одноголосно прийняла земельний закон. Так надзвичайні обставини й есерівські уподобання Голови УЦР позначились на багатостраждальному законі та процедурі його читання, обговоренні та й прийнятті.

Більш гладко йшла підготовка Закону «Про національно-територіальну автономію». Законопроект, який довго вироблявся Генеральним Секретаріатом, було представлено в Малу раду з поправками комісії законодавчих внесень ЗО грудня 1917 р. Розпочалось його обговорення, яке тривало до 9 січня 1918 р. Закон було прийнято з поправками «після постатейного читання і детального обміркування... одноголосно під грім оплесків усіх присутніх» (292).

Законодавчий процес не зупинився і під час перебування УЦР на Волині. Незважаючи на те, що Мала рада збиралася не в повному складі (найменше — 12-14 її членів), вона приймала важливі закони і рішення. Судячи з протоколів, це відбувалося за спрощеною процедурою: внесення раніше напрацьованих законопроектів тією чи іншою комісією (частіше — комісією законодавчих внесень), які приймались після короткого обговорення або й без нього. Так були прийняті закони про перехід України на нове літочислення, про державну символіку, про грошову одиницю, Тимчасовий статут про громадські роботи та ін.

Після повернення до Києва засідання Малої ради відбувалися (майже щоденно) за звичайним режимом — «членів Ради багато. Хори переповнені публікою» (293). Більше уваги приділяється додержанню регламенту, ретельному опрацюванню проектів законів, їх обговоренню. У квітні 1918 р. порядок проходження законопроектів був дещо формалізований. Проекти повинні були надсилатись до канцелярії за 2-3 дні до початку його розгляду. Якщо питання торкались фінансових справ, то відповідні документи попередньо погоджувались з міністерством фінансів і державним контролером. У кожному проекті повинні були міститися посилання на діючі закони чи установи, а також думка керівників міністерств щодо скасування або змін старих законів (294).

Тексти законів та інших законодавчих актів, прийнятих УЦР, оформлялися її канцелярією і підписувались Головою Ради або одним з його товаришів чи заступників, секретарем, а стверджувались генеральним писарем чи виконуючим його обов\'язки. Короткі закони або постанови УЦР друкувалися у вигляді витягів з протоколу засідання. Законодавчі акти друкувались у газетах «Вісти з УЦР», «Нова рада», «Вісник Генерального Секретаріату», «Народна воля», «Робітнича газета» та ін. для широкого освідомлення населення. Текст Конституції УНР 29 квітня 1918 р. був розглянутий Малою радою у трьох читаннях і прийнятий (295). Проте на його промульгацію вже не вистачило часу і Основний Закон УНР не набрав правової чинності.

Установча діяльність Центральної Ради відбувалась теж за виробленою нею парламентською практикою. Основними елементами і етапами установчої процедури були: вироблення її президією і Малою радою списку членів уряду; обговорення його на нарадах фракцій, на загальних зборах або засіданнях Малої ради — складу та програмної декларації, їх затвердження. Так, список першого складу Генерального Секретаріату було складено на засіданні Малої ради 17 червня (296). П\'ята сесія УЦР обговорила й ухвалила його склад та Декларацію, внесла зміни в її зміст за пропозицією фракцій (297).

Після II Універсалу Мала рада розглянула зміни в його складі, затвердила бюджети окремих секретаріатів, прийняла Статут Генерального Секретаріату (298). Його ж відставка після «Інструкції» Тимчасового уряду і формування нового складу розглядались спочатку на нарадах фракцій, які не дійшли згоди щодо кандидатур генеральних секретарів та принципів формування уряду. За прийнятою пропозицією фракції українських есерів Мала рада ухвалила доручити формування кабінету президіям фракцій. Незважаючи на те, що фракція есерів не дійшла згоди з іншими фракціями і утрималась при голосуванні, Мала рада затвердила узгоджений список генеральних секретарів і доручила Президії подати його на затвердження Тимчасового уряду (299).

Після його падіння сьома сесія УЦР 29 жовтня заслухала звіти генеральних секретарів, без обговорення затвердила доповнення Секретаріату комісарами у справах військових, судових, продовольчих, залізничних, пошти та телеграфу (300). Розширення складу Генерального Секретаріату було продовжено на загальних зборах 1 листопада. «За згодою фракцій» було затверджено генеральних секретарів та комісарів (останні в подальшому теж будуть зватись генеральними секретарями. — В. Є.). Оскільки напередодні В. Винниченкові, який представляв нові кандидатури, «не пощастило переговорити» з представниками партій «меншостей» (меншовиками, народними соціалістами, сіоністами, бундівцями), останні домоглись перерви для проведення наради. Після перерви вони запропонували свою кандидатуру від Бунду. Подані кандидатури було затверджено (301).

Теж на сесії і теж майже без обговорення на дев\'ятих загальних зборах було сформовано склад Ради народних міністрів (302). Кандидатури міністрів і «головні точки програми» Кабінету представляв В. Го- лубович. Отже, і раніше кандидатура голови уряду окремо не подавалась і не обговорювалась.

Після повернення УЦР до Києва В. Голубович представив 19 березня 1918 р. Малій раді «список нового кабінету». Потім виступили представники фракцій з оцінкою дій уряду, заявами щодо його нового складу та з приводу відсутності декларації (303). Остаточний список кандидатур складу Кабінету міністрів і «Декларацію В. Голубовича» було представлено Малій раді 24 березня. Вона затвердила склад Кабінету, а обговорення декларації було вирішено перенести на фракційні наради і наступні засідання Ради (304). Проте обговорення на наступному засіданні Малої ради 26 березня фактично не було («час декларацій пройшов, тепер не час декларацій, а час роботи»). Обмінявшись думками, члени Ради ухвалили «формулу переходу до чергових справ» з побажаннями, щоб по остаточному сформуванні складу Ради міністрів було подано на розгляд Центральної Ради більш докладна програма діяльності уряду (305). Але цього вже так і не було зроблено. На наступних засіданнях Малої ради обговорювались і затверджувались структура, штати, фінансове забезпечення окремих міністерств, кандидатура міністра з єврейських і польських справ.

Таким чином, процедура формування складу уряду набула досить усталеного парламентського характеру. Порядок попереднього розгляду справ на нарадах фракцій використовувався діячами УЦР і у вирішенні справ щодо формування органів судової влади. Так, за поданням Генерального секретаря судових справ М. Ткаченка 3 січня 1918 р. Рада передала «списки кандидатів на суддів на розгляд фракцій» (306). Останнім вистачило перерви. При голосуванні обраними суддями Генерального та апеляційного судів були ті кандидатури, які набрали найбільшу кількість голосів. На конкурсній основі, але за більш ускладненою процедурою відбулись нові вибори суддів до Генерального суду УНР та Київського апеляційного суду 2 квітня (307).

Спеціальною процедурою парламентського контролю, застосованою УЦР, було, починаючи з її третіх загальних зборів, утворення і заслуховування тимчасових слідчих комісій з окремих справ (308), в тому числі щодо перевірки додержання законів органами виконавчої влади (309).

За спеціальною процедурою відбувалась і ратифікація УЦР Брестського договору. Після повернення делегації до Києва протягом п\'яти днів (12, 13, 14,15 і 17 березня) в Малій раді тривали дебати щодо його ратифікації (310). На засіданнях виступили члени делегації, представники фракцій, які виклали позиції своїх партій. З великою промовою виступає М. Грушев- ський, «знайомлячи членів Ради з історичною підкладкою щодо становища Холмщини і Бессарабії». Після закінчення обговорення «справи миру» було вирішено «передати договір в комісію з 27 членів, представників усіх фракцій Малої ради». Ця парламентська комісія (визначення М. Грушевсь- кого) створила дві підкомісії — юридичну і економічну, ретельно вивчила умови мирного договору та його наслідки для України і 17 березня доповіла Малій раді свої висновки. Нові дебати закінчилися ухваленням ратифікаційної резолюції, яка затверджувала умови договору.

Дієвою формою парламентського контролю були депутатські запити — «інтерпеляції». Спочатку вони фіксувались у протоколах як запитання, заяви від імені фракцій, а після III Універсалу — як офіційні звернення від імені фракцій до уряду, його голови чи окремих генеральних секретарів. Вони стали традиційними на загальних зборах і засіданнях Малої ради (іноді — по три запити однієї і тієї ж фракції) (311).

Інші парламентські процедури (фінансові справи, прийняття бюджету тощо) відрізнялись лише їх спрощеним порядком.

Таким чином, Центральна Рада вповні реалізовувала компетенцію і функції, порядок роботи парламентської установи, якою вона поступово стала попри всі недоліки і невирішені проблеми, особливо — територіального представництва. Останні — наслідки не лише непрофесійного складу УЦР, політичних уподобань її лідерів і діячів, але й надзвичайно складних обставин, в яких вона діяла. Як відзначав видний діяч Ради О. Шульгін, раптовість розриву з метрополією восени 1917 р. позбавила Україну змоги планомірно творити свою державність (312). На роботі Ради позначились не лише спроби поєднати соціалізм з національною ідеєю, а й свідоме прагнення лідерів УЦР наблизити її до зразків західноєвропейської демократії.

<< | >>
Источник: Єрмолаєв В.М.. Вищі представницькі органи влади в Україні (історико-правове дослідження). - X.: Право,2005. - 272 с.. 2005

Еще по теме § 1. Українська Центральна Рада — вищий представницький орган УНР:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -