Бюджетна відповідальність і розподіл доходів - адекватність до розподілу повноважень

Питання формування та структури окремих бюджетів, і зокрема питання розподілу надходжень на всіх рівнях, у цій публікації пророблені поки що не повною мірою. Частково це виправдано з точки зору осягнення обсягу робіт з реформування, що мають бути виконані.

13.8.1. Бюджетна відповідальність

Для бюджетів нижнього рівня важливо, щоб ці питання могли вирішуватися окремо від бюджетних рішень вищих рівнів. Важливий крок у цьому напрямку було зроблено з прийняттям Бюджетного кодексу, де встановлено, що друге читання проекту державного бюджету на відповідний рік подається у вересні, коли вже завершено трансферти на нижніх рівнях. Було б добре, щоб ці трансферти ще до того оцінили за обсягами, щоб нижні рівні вже на ранньому етапі могли розробляти плани, наприклад, для інвестицій. Також необхідно відмовитися від практики застосування різних ставок утримання („retention rates”: ставок прибутку, що не розподіляється) для податків, які фактично стягуються на нижніх рівнях. Вони ускладнюють планування бюджетів нижніх рівнів і являють собою імпліцитну ступінь горизонтального процесу бюджетного регулювання (вирівнювання) та надмірно ускладнюють його систему.

У цьому виданні наводиться чітка методика формування, ухвалення та обрахування бюджету відповідного рівня, що посилює фінансову відповідальність. Утім при формуванні бюджетів слід переглянути практику застосування нормативів, які здебільшого встановлені ще в радянські часи. Є два види таких нормативів, один - для відповідного міністерства, наприклад, для сфери освіти (соціальні норми), і один - для формування бюджету. Останні для практики формування сучасного бюджету незвичні, а тому потребують перегляду.

13.8.2. Логіка розподілу надходжень

Комплекс повноважень для різних рівнів може виконуватися лише за умови, що їм надаються відповідні обсяги фінансування.

Так, часто звучить аргумент стосовно того, що проведення реформи буде пов’язане з великими труднощами, бо нові виконавчі органи ради на різних рівнях не мають відповідного персоналу. I говорить це про те, що даний процес не можна так швидко підготувати, і взагалі для цього немає фінансової бази. Що дійсно потребує багато часу, то це створення працездатної адміністрації з відповідним персоналом на найнижчому рівні, рівні територіальних громад, навіть якщо гроші на це і знайдуться. Але це не стосується району нового типу. Тут є достатньо персоналу, який нині працює в районній державній адміністрації.

Аналогічна ситуація щодо передачі функцій від обласної державної адміністрації обласній адміністрації нового типу. Тут необхідно буде тільки перемістити кадри. Хоча це безпосередньо і не є проблемою розподілу надходжень, але воно значною мірою полегшує його. Тому, очевидно, процес скорочення кадрів на вищому рівні буде пом’якшений в результаті глобального скорочення наявної чисельності персоналу для того, щоб сприяти готовності до переходу з державної до самоврядної форми управління. Te саме стосується соціальних і матеріальних витрат, інвестицій: той, хто дотепер вирішував ці питання, мав для цього фінансові ресурси, і тепер лише перейде на іншу посаду.

Дозволимо собі тут висловити тезу про те, що фінансові ресурси для реформованих організацій здебільшого вже є. їх необхідно лише перерозподілити, що звісно є нелегким політичним завданням. Проте дана теза важлива, бо вона знімає підозри суспільства, що нібито знову йдеться про (цього разу вже викликане необхідністю адміністративної реформи) підвищення податків.

Яке значення має продумана структура податкової системи для багаторівневої системи, слід пояснити вже зараз. Йдеться ж бо про логіку взаємозв’язку між функціями (чи видатками, що з них випливають) та відповідними податками. Це основне економічне завдання раціонального проведення фіскальної децентралізації, і воно відоме у світовій літературі під назвою „фіскальна еквівалентність”. Принцип фіскальної еквівалентності можна наочно продемонструвати на прикладі різних кроків, деякі з яких наведено в цій книзі як реформаторські:

1. Спочатку функції публічної влади мають бути віднесені до тих рівнів, на якій території вони можуть виконуватися з максимальною ефективністю; отже, дитячий садок - до рівня територіальної громади, а оборона країни - до центрального рівня. Цей розподіл було зроблено надзвичайно вдало, про що свідчать довгі переліки завдань, віднесених до компетенції відповідного рівня.

2. У користуванні повинні бути податки, що справляються на території цього територіального формування, а окремі формування новинні мати можливість варіювати ставками для цих податків (чи принаймні для найважливіших із них).

3. Тепер на черзі найважливіший крок: рада цього територіального формування повинна бути у змозі (і, навіть, зобов’язана) одночасно приймати рішення як про видатки (і, таким чином, про обсяг виконання завдань), так і про необхідне для цього, можливо додаткове, податкове фінансування. Te саме стосується послуг, надання яких фінансується за рахунок зборів/тарифів. Також і щодо цього територіальна громада повинна мати право визначати ставки зборів/тарифів.

Значення цього принципу проявляється, зокрема, тоді, коли громадяни вимагають надання додаткових послуг, які самі по собі здаються дуже вигідними. Рада повинна мати змогу та бути зобов’язаною виставляти громадянину відповідний „рахунок” за ці додаткові витрати у формі додаткових необхідних надходжень, тобто насамперед підвищувати ставки податків.

про збільшення видатків, що пропонується: чи це економічно обґрунтоване підвищення податків. He в останню чергу це є способом зацікавлення громадянина життям громади, особливо на рівнях територіальної громади та району. Там він може краще, ніж на центральному рівні, бачити, що робиться з “його” грошима.

Таким чином, відповідальна робота в територіальному формуванні організовується так, що воно може мати як власні функції- завдання, так і мати у своєму розпорядженні власні надходження, що можуть варіюватися за розміром.

Щоб наблизитися до цієї моделі, як уже зазначалось у книзі, й було проведено дуже ретельну підготовчу роботу, коли до всіх чотирьох рівнів із власними бюджетами було віднесено дуже детально виписані владні завдання. За що взятися тепер - це належний розподіл податків. Перед тим як розглянути це питання, необхідно зробити ще одне застереження щодо того, чому трансферти з вищих рівнів, призначені для забезпечення необхідних видатків, не є таким добром, як аналогічні надходження за рахунок власних податків. Трансферти з вищих рівнів для окремих територіальних формувань є „дешевими грішми”, бо немає потреби заробляти їх на власній території, де рада змушена відповідати перед власними громадянами та підприємствами за розмір надходжень. A тут для того, щоб отримати трансферти „зверху”, необхідно лише провести там лобістську роботу.

Зважаючи на цей аспект, як досить сумнівну можна розглядати ситуацію, коли сьогодні в країні абсолютна частка надходжень нижніх рівнів складається з трансфертів. Але і в цьому випадку справедлива згадана вище теза: у системі є достатньо грошей для того, щоб фінансувати сьогоднішній рівень послуг. Необхідно лише зменшити обсяги податків до центрального рівня та відповідно створити податкові джерела для нижніх рівнів.

У зв’язку з цим необхідно було б у подальшому вирішити і питання про джерела податкових надходжень.

13.8.3. Адекватний розподіл податків: сценарій 1

Щодо власних джерел надхрджень, то тут необхідно розрізняти два підходи до питання стимулів для територіального формування:

1) Основадля нарахування податків має створюватися (зароблятися) на території цього територіального формування (розподіл податків відповідно до обсягу місцевих надходжень).

кою проблемою, якщо йдеться, наприклад, про податок на землю, але якщо вже мова йде про податок з обороту чи акциз на алкоголь, ситуація ускладнюється. Якщо є база для нарахування податків і це забезпечує необхідні обсяги місцевих надходжень, уже тоді виникають важливі стимули, навіть якщо немає можливості варіювати ставками податків. У такому випадку територіальне формування має всі підстави лотурбуватися про додаткові стимули з метою розміщення нових підприємств і залучення нових громадян, бо з цим пов’язані додаткові надходження.

2) Але якщо потім згаданий вище „рахунок” за бажані додаткові видатки не може бути виставлений, важливо, щоб була можливість додатково підняти податкову ставку для власних податків (або на власну частку одного з великих податків).

He всіх видів податків достатньо територіальним формуванням нижнього рівня як джерел надходжень. Тому, якщо і це розглядати у світовому контексті, то податки відносяться до відання центрального рівня, а інші -до відання рівня територіальних громад або району. Для середнього, тобто обласного, рівня в Україні, здається, ще не вирішено, чи мають вони отримати власні джерела податків чи лише трансферти з центрального рівня (навіть певна частка податку, якщо говорити мовою економіки, є лише тоді трансфертом, якщо ця частка не „зароблена” на території області)^[2]. За аналогією слід також прагнути того, щоб не було занадто багато випадків „участі у фінансуванні” з боку вищого рівня, особливо з боку окремих міністерств. Додаткові надходження нижніх рівнів, які виникають у результаті цього, по суті також є лише трансфертами, а крім того, ще й такими, що пов’язані із значним ефектом управління з боку вищого рівня. Але, за правилами децентралізації, таке управління мало б бути зведене до мінімуму.

Якщо ж тепер після всіх попередніх міркувань перейти до послідовного розгляду видів податків, то можна виключити з цього кола центральний рівень, бо він має лише віддавати певний відсоток зібраних податків, наприклад, через зниження податкових ставок для своїх найбільших податків.

Що стосується району, немає необхідності обов’язково говорити про власні джерела податків. У Німеччині, наприклад, земельні округи (райони) повністю фінансуються переважно за рахунок розподілу податків. Для цього парламент земельного округу визначає розмір сум, що перераховуються через розподіл податків. Утім і в Німеччині час від часу предметом дискусії сгає питання запровадження для земельних округів власного податку.

Для рівня територіальних громад є один, абсолютно чітко віднесений до їхнього відання податок, - податок ua землю та па нерухомість. Це, так би мовити, натуральний комунальний (місцевий) податок. Тому дуже сприятлива ситуація у тому сенсі, що в Україні такий комбінований податок є темою для обговорення. Він у сільській місцевості не обов’язково має ґрунтуватися надужс точному земельному кадастрі. Втім дуже важливо, щоб перед тим 90 % розташованих поза територіальними громадами земель були віднесені до відання громад, як про це також уже було зазначено у книзі. Потім для сільської місцевості буде достатньо, якщо територіальна громада матиме право на оподаткування та зможе через здійснення „огляду”, наприклад, зафіксувати перехід до більш продуктивного господарювання, а потім адаптувати до цього оподаткування. Важливо, що типовий комунальний (місцевий) податок повністю належить територіальній громаді, а інші рівні ніяк не причетні до нього. Тільки так можна запроваджувати право па визначення податкової ставки.

13.8.4. Адекватний розподіл податків: сценарій 2

Утім цей податок не в змозі сам нести весь тягар фінансування територіальної громади, особливо тоді,\' коли йде процес децентралізації повноважень (можливо, навіть щодо збільшення податків на районному рівні). У ситуації, що склалася в Україні, варто серйозно подумати про розподіл податків. I тут може допомогти запровадження системи “кошиків”.

У «кошики» потрапляють податки або частини податків, яких вистачає для того, щоб фінансувати виконання всіх завдань на рівні громади (разом з обласним та районним рівнями). 3 огляду на розвиток децентралізації перевагою такої системи розподілу є те, що податки в «кошиках» із самого початку призначаються для децентралізованих рівнів. По-іншому все було б, якби відповідні надходження йшли в центральний фонд, з яких потім надходили б трансферти. Тоді передача відповідного податкового права вниз була б інтерпретована в політичному плані як “відмова” від державних надходжень.

Другий сценарій виглядав би тоді таким чином, що податки або їх частини залишаються на нижніх рівнях. Що стосується податку на доходи, то він мав би сплачуватися за місцем проживання працівника. Якщо зараз така можливість для України є складною, слід розглянути механізми допомоги.

Участь громади в корпоративних податках (corporation income tax) складна, адже іноді підрозділи підприємства розміщені у різних місцях, але мають одну бухгалтерію. Втім можна подумати про розподіл цього виду податків між окремими власниками, наприклад, залежно від кількості працюючих. Безумовно, можливим є оподаткування малих підприємств на рівні громад, що вже робиться і сьогодні. Але це має узгоджуватися з державними корпоративними податками для уникнення непорозумінь або подвійного оподаткування.

Переміщення Податків з «кошика» в «кошик» мало б перевагу, тому що можна було б легко витримувати принцип, який у Німеччині називається “вирівнюванням інтересів”. Громада могла б отримувати податки від приватних господарств і підприємств у рівних розмірах. Якщо цього немає, то громада більше опікується або підприємствами, або приватними господарями. Певним чином це вирівнювання інтересів відбувається в рамках податків на землю та нерухомість.

При такому розподілі податкових джерел територіальні утворення всіх рівнів автоматично могли б значною мірою фінансувати себе самі, використовуючи власні податки та збори. Це означало б, що трансферти в рамках горизонтального фінансового вирівнювання були б невеликими. Вони мали б місце лише за фіскальної необхідності.

He зайве згадати і про можливості заборгованості нижніх рівнів. Борги - болюча тема для багатьох країн. Маються на увазі борги, які виникають через можливість фінансування певних витрат у майбутньому замість підвищення податків. Тому можна вітати рішення, що обласні адміністрації повинні одержати право не дозволяти нижнім рівням мати бюджети з боргами. I це має бути не тимчасовим явищем, а нормою на тривалий час. У Німеччині лише в одному випадку федеральна земля має право перевіряти заборгованість своїх громад. Це питання, чи борги громади зіставні з її фінансовою спроможністю. Якщо це не так, громаді може бути відмовлено. Федеральний земельний уряд перевіряє лише розмір заборгованості, а не доцільність тих чи інших витрат. B іншому випадку мало б місце втручання у самоврядування громади.

13.8.5. Реформування фінансового регулювання

Якщо ці реформаторські кроки будуть реалізованими, необхідно одночасно обміркувати наступний крок, який може спиратися на те, що вже існує в Україні. Необхідність цього можна наочно продемонструвати, якщо виходити із ситуації, що до відання кожного окремого рівня (обласного, районного, рівня територіальних громад) віднесено види надходжень, які у своїй сукупності дорівнюють обсягу видатків, пов’язаних із виконанням завдань на цьому рівні. Але необхідність у вчиненні певних дій не зникає, бо якщо розглянути приклад з рівнем територіальних громад, то завжди існуватимуть такі територіальні громади, потреба яких у видатках перевищуватиме обсяг надходжень, який вони в змозі отримати („бідні” територіальні громади), а в інших громадах ситуація буде абсолютно протилежною („заможні” територіальні громади).

Саме зараз слушно було б розглянути ті непорозуміння, що інколи виникають у ході української дискусії. Той факт, що одна територіальна громада може з урахуванням цих індикаторів бути визнана бідною, сам по собі ще не є достатнім приводом для того, щоб об’єднувати її з іншими. Це стане зрозумілим, якщо розглянути велику територію, на якій існують лише такі територіальні громади (чи райони). Наприклад, у Німеччині це фрагментарно мало місце щодо федеральних земель, які долучилися у 1990 p. Нікому в Німеччині не спало б на думку відмовити тамтешнім територіальним громадам у праві на існування лише з тієї причини, що вони тривалий час не зможуть фінансувати себе за рахунок власних надходжень. Існує, в т. ч. й у старих федеральних землях, чимало територіальних громад, які постійно залежать від трансфертів, навіть від трансфертів зі спеціальних фондів (фондів бюджетного регулювання).

Утім є чимало громад, для яких трансферти - нормальне з причин фінансової скрути. Саме для цього, врешті-решт, і існує система - у даному випадку комунально-бюджетного регулювання (вирівнювання). B Україні вона тримається на національній основі, з добре продуманими індикаторами згідно з урядовою постановою № 1195 „Про затвердження формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами”. Після проведення реформування різних рівнів і цю постанову також необхідно буде адаптувати до нових умов. При цьому, можливо, варто було б поміркувати над

тим, що ці індикатори можуть бути радикально спрощені. Варто спробувати один раз здійснити розрахунки із застосуванням значно простіших показників, наприклад, показника чисельності населення, лише з певною поправкою на кількість школярів і густоти населення, а потім перевірити, наскільки результат взагалі відхиляється від результату системи із складними показниками.

Стосовно формування системи бюджетного регулювання (вирівнювання) у цілому в державі, слід було б подумати над тим, щоб центральний рівень здійснював лише вирівнювання між регіонами (областями), кожна область - між своїми районами, кожен район - між своїми територіальними громадами. У будь-якому випадку необхідно було б централізовано прийняти загальні директиви для останніх обох систем. Завдяки такій децентралізації систем бюджетного регулювання (вирівнювання) можна було набагато краще враховувати особливості окремих частин країни.

13.9.