2. Эволюция законодательства о Национальном банке Республики Беларусь
Одна из особенностей переходного периода состоит в том, что трансформационные процессы активно охватывают многие сферы общественной жизни. Это – объективная закономерность данного периода.
При этом в выборе направлений трансформации и ее конкретных целей роль субъективного фактора резко возрастает.Естественно предположить, что перманентный кризис в финансово-экономической сфере Беларуси руководство страны неоднократно пыталось остановить путем внесения существенных изменений и дополнений в действующий здесь правовой механизм. Общий перечень этих изменений огромен. Например, только в области валютного регулирования и контроля за последние пять лет их было около двухсот. Но если говорить в целом, то пока количество не перешло в качество.
Для нас же сегодня особый интерес представляют законодательные акты, прямо затрагивающие статус Национального банка Беларуси. Ибо он, как уже было ранее сказано, фактически является ключевым элементом (фактором) всей национальной финансовой системы. Это обусловлено также и современной мировой тенденцией, повсеместно ставящей центральные банки развитых стран в эпицентр их финансово-экономической жизни.
Логика научного анализа закономерно подводит и к мысли о том, что понять объективные причины наших постоянных неудач в области денежно-кредитной политики, а многолетняя высокая инфляция объективно свидетельствует именно об этом, невозможно без внимательного рассмотрения судьбы ключевого элемента правового статуса Национального банка – его независимости от исполнительной власти.
Данная экономико-правовая проблема (применительно к нашему Национальному банку) до сих пор почти не исследовалась, хотя она и представляет несомненный теоретический и практический интерес, особенно в связи с динамизмом развития в республике многих новых процессов в 1990 – 2001 гг.
Начало институционального формирования собственного финансового механизма и реального проведения Беларусью относительно самостоятельной денежно-кредитной политики относится к декабрю 1990 г.
Именно тогда Верховным Советом республики были приняты и вскоре вступили в действие три важных законодательных акта:1) Закон Белорусской Советской Социалистической Республики «О банках и банковской деятельности в Белорусской ССР»;
2) Закон Белорусской Советской Социалистической Республики «О Национальном банке Белорусской ССР»;
3) Постановление Верховного Совета Белорусской ССР «О Национальном банке Белорусской ССР и банках на территории республики».
Эти законы имели важное значение и оказали серьезное влияние на становление, развитие и функционирование денежно-кредитной сферы в Беларуси. В этой связи укажем лишь на два исходных положения, принятие и практическая реализация которых (в начале 90-х годов) повлекли за собой серьезные негативные последствия для всей финансовой ситуации в республике.
Во-первых. Правительство (Совет Министров БССР) фактически оказалось полновластным и единственным хозяином крупнейшего республиканского банка, из которого мог легко, почти бесконтрольно и практически бесплатно черпать (всегда необходимые любой исполнительной власти) средства. Статьи закона «О банках и банковской деятельности в Белорусской ССР» об этом событии говорили так: «Статья 9. Сберегательный банк Белорусской ССР является государственным коммерческим банком. Его Устав утверждается Советом Министров Белорусской ССР... Статья 29. Белорусское государство гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей физических лиц, вверенных учреждениям Сберегательного банка Белорусской ССР, выдачу их по первому требованию вкладчиков. Государство не несет ответственности по обязательствам других банков, кроме Сберегательного банка Белорусской ССР по вкладам граждан. Другие коммерческие банки обязаны страховать вклады населения в порядке и на условиях, определяемых Национальным банком Белорусской ССР»(1, 77 – 78,81). Нет необходимости сейчас подробно говорить об экономической вредности монопольно-привилегированного положения, напрасно растраченных средствах, обманутых вкладчиках, подорванном доверии к государству (от лица которого действовал Совет Министров) и о важности участия Национального банка в контроле не только за порядком и условиями страхования вкладов (особенно физических лиц), но и за их последующим использованием.
Во-вторых. Национальный (Центральный) банк Республики уже изначально, т.е.в те далекие годы, предстал не как относительно самостоятельный и ответственный государственный институт или орган, а как учреждение, призванное в основном лишь обслуживать и обеспечивать работу правительства (Совета Министров БССР). Поэтому уже тогда в законе «О Национальном банке Белорусской ССР» можно было прочесть: «Статья 9.... Председатель Правления Национального банка Белорусской ССР участвует в заседаниях Совета Министров Белорусской ССР с правом совещательного голоса... Статья 22. Национальный банк Белорусской ССР может осуществлять следующие операции: предоставление Правительству Белорусской ССР, а также местным органам власти краткосрочных кредитов без обеспечения на срок, не превышающий 6 месяцев; предоставление коммерческим банкам краткосрочных кредитов под обеспечение;» (2, 84,87). Зависимое положение Национального банка ни могло ни сказаться отрицательно на эффективности проводимой им денежно-кредитной политики, ответственность за которую с него никто не снимал. Причем дальнейшее становление белорусской государственности (в 1991 – 1993 гг.) объективно требовало проведения республикой в денежно-кредитной сфере жесткой и самостоятельной линии поведения, а реальных возможностей для этого у Национального банка было тогда очень немного.
Результатом ряда причин (в том числе и тех, о которых говорилось выше) явилось общее ухудшение ситуации как в экономике, так и в денежно-кредитной сфере в 1991 г. по сравнению с 1990 годом. Оказалось, что валовой национальный продукт составил 98%, при этом совокупная денежная масса в обращении возросла в 1,7 раза; общая ссудная задолженность (предприятий, населения и бюджета) выросла в республике за 1991 г. на 20,9 млрд. руб., а 56% всех кредитных вложений было использовано правительством на оплату внутреннего долга и «латание» бюджета (3, 19-20). Иными словами: «Опережающий рост денежной массы относительно реальных экономических показателей усилил инфляционные процессы.
Рубль практически перестал выполнять функцию посредника между товаропроизводителями, курс его по отношению к другим валютам резко упал» (3, 20).Дабы несколько ограничить возможности правительства бесконтрольно распоряжаться кредитными ресурсами и уменьшить опаснейшую для экономики республики кредитную эмиссию, в Основных направлениях денежно-кредитной политики РБ на 1992 г. Сберегательному банку РБ предлагалось: «5.1. Обеспечить передачу Национальному банку Республики Беларусь на договорной основе кредитных ресурсов в размере 70 процентов от прироста вкладов населения с правом уточнения этого норматива...» (3, 22). Но эта правильная, хотя и сильно запоздалая, мера мало помогла Национальному банку и почти не затронула интересов правительства, т.к.инфляция уже вырвалась из-под государственного контроля. К тому же зимой 1991 – 1992 гг. был юридически оформлен распад СССР и бывшие союзные республики стали полноправными хозяевами всех своих ресурсов, в том числе и финансовых.
В денежно-кредитной сфере весьма притягательным и важным ресурсом явилась, как и следовало ожидать, иностранная валюта. Она, т.е.ее резервный запас, обычно лежит в основе как стабильности и устойчивости национальной денежной единицы, так и выступает объективной предпосылкой практической возможности осуществления достаточно независимой и эффективной внутренней и внешней денежно-кредитной политики любого современного государства. Но и здесь тягаться Национальному банку с Советом Министров оказалось невозможно, и исходная ситуация 1990 г. (о ней уже говорилось) фактически повторилась весной 1992 г. Однако теперь речь шла уже не о ресурсах Сбербанка, а о Государственном валютном фонде Республики Беларусь. Относительно полномочий Совмина и величины фонда в соответствующем законодательном акте читаем: «1.1. Верховный Совет Республики Беларусь определяет общие принципы валютной политики, утверждает по представлению Совета Министров Республики Беларусь план формирования и использования Государственного валютного фонда Республики Беларусь...;
1.2.
функции по оперативному управлению и использованию средств Государственного валютного фонда Республики Беларусь возлагаются на Совет Министров Республики Беларусь...;1.5. Государственный валютный фонд Республики Беларусь и валютные фонды местных Советов народных депутатов формируются за счет обязательной продажи в эти фонды всеми субъектами хозяйствования независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности части валютной выручки, а также налоговых и других валютных поступлений» (4, 53 – 54). По поводу соответствующих прав Национального банка здесь же было сказано следующее: «1.3. Национальному банку Республики Беларусь предоставляются функции исполнительного органа государственного валютного регулирования и контроля по управлению валютными ресурсами, которые находятся на его балансе;...Валютный резервный фонд Национального банка Республики Беларусь формируется в порядке, который определяется Верховным Советом Республики Беларусь» (4, 54).
Но правительству хочется еще большей власти над главным инвалютным фондом республики, тем более что отечественные деньги обесцениваются на глазах и теряют свою привлекательность. Поэтому в самом конце 1992 г. красноречивый пункт 1.2, приведенный нами выше, редактируется и начинает действовать в следующем виде: «1.2. Совет Министров Республики Беларусь: выполняет функции по оперативному управлению и использованию средств Государственного валютного фонда Республики Беларусь; вносит в Верховный Совет Республики Беларусь предложения о размерах и направлениях использования внешних займов Республики Беларусь; определяет необходимость и условия привлечения кредитов в пределах установленного Верховным Советом Республики Беларусь лимита внешнего государственного долга и осуществляет контроль за выполнением обязательств по его погашению; наделяет уполномоченные банки Республики Беларусь, имеющие лицензию Национального банка Республики Беларусь, полномочиями выступать агентами по привлечению от имени Правительства государственных кредитов» (5, 71).
Т. е. опять важнейший рычаг управления денежно-кредитной сферой, имеющий огромное значение, оказался вне досягаемости Национального банка РБ. Последний фактически был отстранен как от реальных рычагов валютного регулирования, так и от распоряжения основной частью валютного дохода (запаса) Республики Беларусь в 1992 – 1993 гг.Другим моментом, серьезно усложнившим положение Национального банка и сделавшим его почти безотказным слугою Правительства, стали изменения и дополнения, внесенные также в конце 1992 г. в Закон «О Национальном банке РБ». Среди них укажем на такие:
...Дополнить статью (12. – В. С.) частями пятой и шестой следующего содержания:
«Если в годовом балансе Национального банка Республики Беларусь стоимость его активов не соответствует сумме его обязательств, капитала и резервов, Министерство финансов Республики Беларусь представляет Национальному банку Республики Беларусь долговые обязательства в виде ценных бумаг на предъявителя, выпущенных Правительством Республики Беларусь в сумме, необходимой для ликвидации дефицита.
Погашение долговых обязательств, выпущенных Правительством и хранящихся в Национальном банке Республики Беларусь, производится в дальнейшем за счет прибыли Национального банка Республики Беларусь».
... «Статья 214. Убытки, понесенные Национальным банком Республики Беларусь в данном финансовом году вследствие изменений стоимости активов или пассивов баланса Национального банка Республики Беларусь в виде золота, специальных прав заимствования или иностранной валюты вследствие изменения их курсов по отношению к официальной денежной единице, компенсируются суммой обращающихся долговых обязательств, выданных Правительством Республики Беларусь Национальному банку Республики Беларусь.
Прибыль, полученная Национальным банком Республики Беларусь в данном финансовом году вследствие изменений стоимости активов или пассивов баланса Национального банка Республики Беларусь в виде золота, специальных прав заимствования или иностранной валюты вследствие изменения их курсов по отношению к официальной денежной единице, направляется на погашение невозмещенных долговых обязательств Правительства Республики Беларусь, в оставшейся части — на пополнение официальных международных резервов».
... Абзацы восьмой и двенадцатый (Статьи 22. – В. С.) изложить в следующей редакции:
«Выдачу гарантий и поручительств, по поручению Верховного Совета или Правительства Республики Беларусь; выдачу гарантий от имени Республики Беларусь по внешним займам».
Дополнить статью (22. – В.С.) после абзаца четырнадцатого новыми абзацами следующего содержания:
«оказание посреднических услуг в качестве агента Правительства по распространению государственных ценных бумаг;
обслуживание государственного долга Республики Беларусь» (6, 45,49,50).
Результат закономерен. В конце 1993 г. Верховный Совет, Совет Министров и Национальный банк Беларуси (устами своих руководителей, которые выступили с развернутыми докладами в ноябре 1993 г. на сессии Верховного Совета РБ) единогласно констатировали наличие кризисной социально-экономической ситуации в республике. В финансовой же сфере явью стала резкая дестабилизация всей денежно-кредитной системы, сопровождающаяся быстрым ростом цен, бюджетного дефицита, неплатежей, кредитной эмиссии, процентных ставок. Произошло почти полное прекращение предоставления производителям долгосрочных и среднесрочных кредитов, а также существенное падение курса национальной денежной единицы (расчетных билетов Национального банка Беларуси) как по отношению к доллару, так к и российскому рублю.
Однако процесс понижения реального статуса Национального банка РБ на этом не завершился. Весной 1995 г. вновь были приняты очередные изменения и дополнения в Закон РБ «О Национальном банке». Среди изменений особый интерес для нас представляет новая редакция Статьи 9, которая стала звучать так: «Статья 9. Высшим органом руководства Национального банка Республики Беларусь является Правление Национального банка Республики Беларусь. Председатель Правления избирается Верховным Советом Республики Беларусь по представлению Президента Республики Беларусь сроком на шесть лет. Члены Правления избираются Верховным Советом Республики Беларусь по представлению Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь. Кроме этого, в состав членов Правления избирается по одному представителю Верховного Совета Республики Беларусь и Кабинета Министров Республики Беларусь, кандидатуры которых предлагаются соответствующими органами.
Заместители Председателя Правления утверждаются Правлением из числа членов Правления по представлению Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь.
Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь участвует в работе Кабинета Министров Республики Беларусь с правом совещательного голоса» (7, 73).
А среди принятых дополнений к Статье 16, определяющей перечень основных функций Национального банка, здесь заслуживает упоминания одно – «разработка платежного баланса Республики Беларусь» (7, 74). Теперь это стало обязанностью Нацбанка.
Очередная подвижка в сторону уменьшения реальных полномочий Национального банка РБ произошла у нас осенью 1996 г., когда на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. были приняты изменения и дополнения в Конституцию Республики Беларусь. Статья 84 новой Конституции стала гласить, что Президент РБ:
«9) с согласия Совета Республики назначает на должность... Председателя и членов Правления Национального банка;
11) освобождает от должности... Председателя и членов Правления Национального банка по основаниям, предусмотренным законом, с уведомлением Совета Республики;» (8, 67 – 68).
По поводу же прав Национального банка в ныне действующей Конституции есть только одна фраза, звучащая предельно общо: «Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег» (8, 89).
Однако логическое завершение постепенного процесса подчинения Национального банка исполнительной власти произошло в республике в 1998 году. Итоговая точка была поставлена Указом Президента РБ № 152 «О некоторых мерах по координации деятельности Национального банка» от 20.03.98 г. В нем сказано:
«В целях повышения эффективности взаимодействия государственных органов в регулировании экономических отношений постановлению:
1. Установить, что Совет Министров Республики Беларусь при проведении единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики осуществляет координацию деятельности Национального банка.
Решения Правительства по вопросам, указанным в части первой настоящего пункта, являются обязательными для Национального банка…» (9, 7).
Таким образом мы проследили основные этапы эволюции правового статуса Национального банка Беларуси или, говоря точнее, ключевого элемента этого правового статуса – независимости от исполнительной власти. Реальным и вполне закономерным результатом этой эволюции явилось то, что Национальный банк был постепенно почти полностью лишен ответственной и самостоятельной роли в финансово-экономической жизни страны.