§ 3. Заключение, пролонгация и ратификация международных договоров

Заключение договора включает обычно три стадии.

Первой стадией является принятие текста. Текст многосторонне­

го договора принимается большинством в две трети участников конференции и не налагает юридических обязательств.

ного вклада в поддержание мира, справедливости и прогресса для всех народов земного шара».

Вторая стадия - установление аутентичности, т.е. подлинности текста, которое осуществляется путем подписания, полного или предварительного, самого текста или заключительного акта, содер­жащего текст договора.

Третья стадия - согласие на обязательность договора, которое может быть выражено подписанием, ратификацией, принятием, ут­верждением или присоединением в зависимости от порядка, преду­смотренного договором.

Государство, завершившее оформление своего участия в догово­ре, независимо от того, вступил ли он для него в силу, именуют «договаривающееся государство». Государство, которое согласи­лось на обязательность договора и для которого он вступил в силу, называют участником договора.

Для участия в любой из стадий заключения договора представи­тель государства или организации должен иметь полномочия. Выс­шие должностные лица (глава государства, глава правительства, министр иностранных дел или генеральный секретарь международ­ной организации) обладают такими полномочиями в силу занимае­мого положения. Не нуждаются в специальных полномочиях руко­водители ведомств при заключении межведомственных соглаше­ний. Иные лица должны иметь специальные полномочия. Полномо­чия выдаются органом государства, от имени которого заключается договор.

При подготовке двустороннего договора производится обмен полномочиями. В случае многостороннего договора полномочия предъявляются для проверки.

Участие в заключении договора без полномочий не порождает правовых последствий, за исключением случаев, когда соответст­вующие действия в дальнейшем подтверждаются государством или организацией. Нарушения уполномоченным инструкций своего правительства могут служить основанием недействительности вы­раженного согласия лишь в том случае, если они были доведены до сведения другой стороны.

Государство может ссылаться на нарушение своего внутреннего права как на основание недействительности его согласия лишь в том случае, если речь идет о нормах относительно компетенции за­ключать договоры и если нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения.

Подписание договора в одних случаях означает окончательное принятие текста, в других - выражение согласия на его обязатель­ность. Оно может быть окончательным или предварительным. К последнему виду относятся парафирование (подписание с помощью инициалов подписывающего лица) и подписание ad referendum (до одобрения), т.е. отложенное подписание^[55]. Парафирование удосто­веряет аутентичность текста, после чего уполномоченные уже не могут вносить в него изменения. Как правило, за парафированием следует полное подписание. Правда, известны случаи, когда пара­фированию придается статус полного подписания в результате по­следующего утверждения договора. К парафированию прибегают по разным мотивам. Например, довольно часто договор парафиру­ется разрабатывавшими его уполномоченными, а подписывается главами государств или правительств.

Подписание ad referendum обычно используется в тех случаях, когда уполномоченный согласен с подготовленным текстом, но считает целесообразным получить одобрение правительства, на­пример, если содержание текста не совсем соответствует получен­ным им инструкциям.

Порядок подписания договора обычно согласовывается сторона­ми в процессе переговоров. В прошлом подпись под договором обя­зательно сопровождалась печатью. Ныне нередко ограничиваются подписью.

Сам по себе факт подписания договора может иметь серьезное политическое значение, содействовать улучшению отношений ме­жду участниками. Существенно значение подписания универсаль­ной конвенции, призванной установить нормы общего междуна­родного права, для формирования соответствующих обычных норм.

В некоторых международных организациях принята процедура, которая вообще не предусматривает подписания. В Международной организации труда (МОТ), например, конвенции принимаются кон­ференцией и передаются на утверждение государствам^[56].

В специальной литературе большое внимание уделяется проце­дурам ратификации договоров в международном аспекте. Вместе с тем вопросы ратификации имеют и государственно-правовой ас­пект, важность которого нельзя недооценивать.

Ратификация международных договоров - это утверждение до­говора верховной властью государства в соответствии с конститу­ционной процедурой. Происходит этот термин от ratum facere - юридически действительный, имеющий законную силу, а равно от ratum habere (ducere, facere) - утвердить, одобрить.

Современное международное право характеризуется большим количеством договоров и соответствующих норм, возникших в ре­зультате достигнутых соглашений. В договорном праве отдельных государств пользуются аналогичными наименованиями (англ, ratification: франц. ratification; испан. ratification: польск. ratifyikacja; болг. ратификацията и т.д ).

Ратификация состоит в том, что верховная власть утверждает до­говор, заключенный надлежаще уполномоченным на то лицом и с соблюдением всех надлежащих формальностей. Необходимость ратификации не связывается, как было в прошлом, с нарушением представителями, подписавшими договор, данных им полномочий или с отсутствием у них соответствующих полномочий.

Значение, придаваемое ратификации в нашей стране, подчерки­вается тем, что вопросы ратификации международных соглашений всегда были предметом регулирования Конституции (Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. и Конституция РФ 1993 г.) с за­креплением и конкретизацией конституционных норм в актах выс­ших органов государственной власти. В 1925 г. ЦИК СССР принял

Постановление «О порядке заключения и ратификации междуна­родных договоров Союза ССР» и в том же году совместное с СНК Постановление «О порядке представления международных догово­ров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР. на одобре­ние, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР». По­сле принятия новой Конституции был принят Закон 1938 г. «О по­рядке ратификации и денонсации международных договоров СССР», а затем, на основе Конституции СССР 1977 г.. - Закон 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации между­народных договоров СССР».

В последние десятилетия Россия переживает сложный период оп­ределения основ своей внутренней и внешней политики. Идет труд­ный процесс образования гражданского общества, становления демо­кратической государственности и соответствующего правопорядка.

В сложившихся условиях крайне важно разработать и принять внешнеполитическую концепцию России, неотъемлемой частью которой должна стать международно-правовая доктрина. Отправ­ной точкой ее становления можно считать Декларацию о государст­венном суверенитете РСФСР, принятую Съездом народных депута­тов в 1990 г., в которой было заявлено о приверженности России принципам международного права. Нельзя недооценивать и то об­стоятельство, что Конституция РСФСР 1978 г. и поправки к ней, внесенные до 1992 г., впервые в истории страны конституционно закрепили силу общепризнанных международных норм перед закона­ми в такой важной области, как права человека.

Наиболее значимым этапом становления международно-право­вой доктрины России стала Конституция 1993 г., принятая на рефе­рендуме.

Очень важно, что действующая Конституция не только соответ­ствует современному международному праву, но и создает гарантии его реализации.

Политико-правовая система нашего государства на современном этапе должна строиться с учетом принадлежности его к мировому сообществу, и основополагающими шагами в этом направлении стали Конституция РФ и Федеральный закон 1995 г. «О междуна­родных договорах Российской Федерации» (далее - Закон о между­народных договорах).

Конституция содержит следующую принципиальную норму: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются состав­ной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмот­ренные законом, то применяются правила международного догово­ра» (ч. 4 ст. 15).

Современное международное право отвечает интересам любого демократического государства, его главное содержание воплощено в обычных общеобязательных нормах. Новое положение нашло от­ражение и в Законе о международных договорах, в котором записа­но, что «Российская Федерация выступает за неукоснительное со­блюдение договорных и обычных норм».

Закон о международных договорах основан на Конституции и общепризнанных нормах права международных договоров, как они воплощены в Венской конвенции о праве международных догово­ров 1969 г. Тем самым заложена правовая основа заключения, вы­полнения и прекращения договоров, укреплена правовая база внеш­ней политики в целом, что содействовало ее демократизации. При­нятие Закона явилось свидетельством реализации программы со­вершенствования российского законодательства.

Ратификация международных договоров относится к компетен­ции Федерального Собрания Российской Федерации.

В Конституции федеральные законы о ратификации и денонса­ции международных договоров включены в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, подлежащих обяза­тельному рассмотрению Советом Федерации (п.

Закон предусматривает строгий порядок окончательного утвер­ждения международных договоров. Статья 15 Закона определяет перечень международных договоров Российской Федерации, под­лежащих обязательной ратификации. К ним относятся договоры:

- исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

- предметом которых являются основные права и свободы чело­века и гражданина;

- о территориальном разграничении России с другими государ­ствами, включая договоры о прохождении ее государственной гра­ницы, а также о разграничении исключительной экономической зо­ны и континентального шельфа;

- об основах межгосударственных отношений, по вопросам, за­трагивающим обороноспособность нашей страны, по вопросам ра­зоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

- об участии России в межгосударственных союзах, междуна­родных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают для нее юридическую обязательность решений их органов.

Равным образом подлежат ратификации международные догово­ры России, при заключении которых стороны условились о после­дующей ратификации.

Круг договоров, нуждающихся в ратификации, значительно расширился, и это свидетельствует о стремлении России к повыше­нию стабильности международных договоров, к укреплению силы международных обязательств нашей страны.

Международный договор, подлежащий ратификации, вносится Президентом и Правительством Российской Федерации в Государ­ственную Думу Федерального Собрания вместе с проектом феде­рального закона о его ратификации, пояснительной запиской и дру­гими необходимыми документами и материалами (ст. 16 Закона). Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с ее Рег­ламентом, утвержденным Постановлением Госдумы от 22 января 1998 г. №2134-11 ГД.

Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступив­шего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляются в комитет по международным делам и (или) в комитет по делам Со­

дружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений от­ветственный комитет представляет в Госдуму заключение и проект федерального закона о ратификации, а комитеты по международ­ным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками - свои заключения. Кроме того, в обязательном порядке должны быть представлены рекомендации других комитетов, если они содержат предложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками.

На заседании Госдумы при рассмотрении вопроса о ратификации международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Федеральном Собрании, а также при необходимости представители комитетов, участвовавшие в подго­товке договора к ратификации.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратифика­ции международного договора простым большинством голосов и на­правляет его в течение пяти дней в Совет Федерации (ст. 17 Закона).

Если согласно ст. 125 Конституции в Конституционный Суд был направлен запрос о соответствии Конституции вынесенного на ра­тификацию международного договора, то до принятия Судом ре­шения по этому вопросу Госдума приостанавливает рассмотрение проекта федерального закона о его ратификации.

Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования, и тот на основании этого закона подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностран­ных дел России (ст. 18 Закона).

Если международный договор применяется временно до его ра­тификации, то он в соответствии со ст. 23 Закона должен быть представлен в Государственную Думу для ратификации не позднее шести месяцев с даты начала временного применения. К сожале­нию, этот срок не всегда соблюдается. Вступившие в силу для Рос­сийской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для России приняты в форме федераль­ного закона, подлежат официальному опубликованию по представ­

лению МИД России в Собрании законодательства РФ и в Бюллете­не международных договоров (ст. 30 Закона).

Как видим, Закон о международных договорах детально регла­ментирует порядок ратификации международных договоров, значи­тельно дополняя и совершенствуя ранее действовавшие норматив­ные акты.