7.1. Сутність і поняття контролю та нагляду за додержанням законів

Розглядаючи відомчий контроль, прокурорський нагляд та судовий контроль за здійсненням оперативно-розшукової діяльності, спочатку проаналізуємо термінологічний зміст понять "контроль" і "нагляд", їх тотожність і відмінність у законодавстві України.

Термін "контроль" має іншомовне походження. Думки дослідників щодо того, з якої мови його було запозичено, розходяться. Деякі вчені стверджують, що воно потрапило в українську мову через німецьке слово Копігопе у XVIII ст.^[138], інші - що корені його в голландській мові^[139]. Проте автори більшості словників схиляються до думки, що це слово було запозичене з французької мови - від французького "сопігоіе", що є спрощеною формою більш ранньої "сопїгегоіе", яке буквально означає "зворотний, протилежний, подвійний рахунок", "перевірка рахунків". Воно походить від латинських "сопіга" - префікс, що означає "протилежність", тому, що виражено у другій частині, та "гоїе" - міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь , список, перелік, реєстр. Соштоіе може також означати "книга прибутків і видатків, реєстр, відомість, яку ведуть дві особи" (в такому значенні це слово вживається з XIV ст.). У російській мові слова "контроль", "контрольний", "контролювати", "контролер" почали вживати протягом XVIII ст.

Термін "контроль" має низку синонімів, наприклад, "перевірка, ревізія вчинків, рахунків, того, як провадиться будь-яка справа", "перевірка, нагляд, ревізія вчинків, справ" або просто "перевірка".

Найбільшим тлумаченням слова "контроль" є "перевірка чогось". У науковій літературі термін "контроль" часто вживається саме в такому значенні. Короткий тлумачний словник української мови додає до попередньо перелічених визначень ще й таке - будь-яка перевірка, перевірка діяльності когось або перевірка чогось.

У деяких джерелах у визначенні контролю на перше місце поставлено слово "перевірка" з порівнянням термінів "перевірка" і "спостереження" ("контроль - перевірка, а також спостереження з метою перевірки") або протиставленням їх ("контроль - перевірка або спостереження з метою перевірки"). У деяких словниках трапляються визначення контролю, в яких термін "перевірка" на другому плані і відокремлюється від терміна "спостереження" комою або крапкою з комою, що також свідчить про розрізнення цих двох понять: "контроль - спостереження з метою перевірки; перевірка", "контроль - спостереження з метою перевірки, перевірка чогось".

У багатьох словниках термін "перевірка" стає наріжним каменем у тлумаченні терміна "контроль", причому трапляються також уточнення типу перевірки, наприклад: перевірка діяльності, роботи або занять, перевірка діяльності когось, чогось; спостереження за кимось, чимось з метою перевірки.

У сфері соціального управління контроль визначається як спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням та виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від принципів організації і регулювання, причому потрібно забезпечити спрямованість контролю на своєчасне і повне виявлення відхилень від норми функціонування, визначення місць їх виникнення, причин і винних виконавців, надання допомоги для подолання недоліків, своєчасне розпізнавання та розкриття нових назрілих проблем, а також узагальнення передового досвіду.

Контроль часто тлумачиться як спостереження або як перевірка виконання чогось, тобто йдеться не про абстрактний контроль, а про контроль певної дії. Контролювати означає "перевіряти, спостерігати за правильністю чиїхось дій, за додержанням певних правил". Поняття "контроль" можна розглядати як систему спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану певного об'єкта з метою оцінювання обгрунтованості та ефективності прийняття управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів.

Поняття контролю як обліку дещо розширюється, коли до визначення додається термін "нагляд". Отже, контроль визначається як перевірка, систематичний облік і нагляд або фактичне управління, володіння. Порівняно з попереднім визначенням, у цьому визначенні з'являється ще й термін "нагляд" як такий, що уточнює тлумачення контролю.

Крім загального визначення терміна "контроль", існують ще й вузькоспеціальні, в яких контроль трактується як, наприклад, аналітична функція управління, що полягає у спостереженні за певними процесами, порівнянні розміру контрольного параметра із заданою парадигмою, виявленні відхилень від програми або як елемент управління економічними об'єктами і процесами, що складається з нагляду за ними з метою перевірки їх відповідності стану, передбаченому законами, юридичними нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами.

У деяких словниках зосереджена увага на тлумаченні терміна "соціальний контроль", який розглядається як сукупність процесів у соціальній системі, за допомогою яких забезпечуються визначені "зразки" діяльності, а також дотримання обмежень у поведінці, порушення яких негативно позначається на функціонуванні системи, тобто соціальний контроль спрямований на процеси в соціальний системі (суспільстві, соціальній групі), що забезпечують її сталість і управління людьми, які входять до неї, а також управління групами та інституціями. Головним механізмом соціального контролю є соціальні санкції - позитивні, що стимулюють схвалені групою відхилення від норми, і негативні, які репресують небажані відхилення.

Соціальний контроль забезпечує таку організацію громадського життя, в

якій однотипна поведінка членів соціуму відповідає їх взаємним потребам.

Отже, контроль - це сукупність різних за формою дій, що виконуються суб'єктами контролю за поведінкою людей (власною поведінкою), відносинами, котрі виникають у суспільстві, або для досягнення будь-яких наукових та інших пізнавальних цілей при дослідженні об'єктів матеріального світу.

Соціальний контроль - це механізм або спосіб саморегуляції системи, що забезпечує впорядковану взаємодію та взаємозв'язок елементів, які складаються з нормативного, в тому числі правового, регулювання. Таким чином, соціальний контроль є способом підтримання цивілізаційної системи у динамічно врівноваженому стані за допомогою нормативного регулювання.

Контроль ще можна тлумачити як загальну функцію управління, що відповідає за нагляд та перевірку відповідності функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних настанов (законів, стандартів, наказів) та принципів організації й регулювання діяльності, яку перевіряють.

Як одна з важливих функцій державної влади та управління контроль дає змогу не лише виявляти помилки й недоліки в роботі учасників управління, а й запобігати їм, виявляти нові резерви та можливості.

Найбільш лаконічним визначенням його є таке: контроль - це перевірка виконання законів, рішень. Проте, зазначимо, що у звичайних словниках визначення, в яких контроль абсолютно прирівнюється до нагляду, трапляються зрідка. Якщо контроль тлумачиться як нагляд, то обов'язково додаються "нагляд з метою перевірки" або що контроль охоплює перевірку, облік і нагляд. Ототожнюються поняття "контроль" і "нагляд" переважно в юридичних словниках та науковій юридичній літературі.

У контексті управлінської діяльності науковці зазвичай не приділяють особливої уваги розмежуванню понять "контроль" і "нагляд".

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" від 01.12.1994 р. , працівники міліції зобов'язані систематично контролювати поведінку осіб, щодо яких установлено адміністративний нагляд. Таким чином, "нагляд" безпосередньо припускає "контроль".

Аналогічне тлумачення поняття "контроль" і "нагляд" спостерігається в Указі Президента України від 12.11.1999 р. "Про Положення про Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю".

Так, згідно з цим Положенням, Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю (Укрстрахнагляд) "здійснює контроль за платоспроможністю страховиків..." (підп. 10 п. 4), "здійснює контроль за достовірністю та повнотою інформації, що надається учасниками страхового ринку" (підп. 7 п. 5). "видає накази, організовує і контролює їх виконання" (п. 7). З наведеного прикладу зрозуміло, що назва органу - "Укрстрахнагляд" припускає здійснення ним наглядових повноважень. Проте, відповідно до зазначеного Положення, "Укрстрахнагляд" "здійснює контроль...", тобто у нормативно-правовому акті термін "нагляд" без будь-яких застережень змінюється суб'єктом нормотворчості на термін "контроль".

Отже, можна констатувати факт одночасного співіснування в текстах нормативно-правових актів термінів "контроль" і "нагляд", що мають однакове значення. Законодавець свідомо текстуальне розташовує їх поряд, лише натякаючи на формальну підставу для їх розрізнення, а нормативні характеристики контролю й нагляду не стільки стверджують їх розрізнення, скільки підкреслюють синонімію цих понять.

Прикладом цього є існування в державі органів, які фактично здійснюють контрольну діяльність, проте мають традиційну, історично сталу для них назву, з використанням у ній поняття "нагляд".

Сьогодні використання термінів "контроль" і "нагляд" як синонімів у текстах нормативно-правових актів - поширене явище.

Аналізуючи чинне законодавство, можна дійти висновку, що загальногалузевої синонімії не існує, оскільки в законодавстві іноді розрізняються контрольні та наглядові органи за способом ініціювання їх діяльності. Наприклад, відповідно до Закону України від 16.10.1996 р. "Про Конституційний суд України" (статті 40, 41, 43) діяльність Конституційного суду України можлива лише за наявності зовнішнього ініціювання діяльності контрольних і наглядових органів.

Зазначені в Законі суб'єкти наглядової діяльності не є такими, що ініціюють цю діяльність. Водночас діяльність контрольних органів пов'язана із внутрішнім і зовнішнім ініціюванням. Так, згідно зі ст. 16 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23.12.1997 р., Уповноважений Верховної Ради з прав людини виконує свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників, за зверненнями народних депутатів України або за власною ініціативою.

Уповноважений є органом контролю, так само як і Конституційний Суд України, проте діє лише за умови зовнішнього ініціювання його діяльності, хоча цей суд, як і Уповноважений, є органом контрольної влади. Отже, термін "контроль" може передбачати і не передбачати самоініціювання. Якщо контроль не допускає зовнішнього ініціювання, законодавець може в певних галузях законодавства назвати такий контроль наглядом, але за своєю природою нагляд залишається видом контролю. Так, Декрет Кабінету Міністрів України від 17.05.1993 р. "Про державний пробірний нагляд" було замінено Законом України "Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними" від 18.11. 1997 р., в якому "органи державного пробірного нагляду" вже мають назву "органи державного пробірного контролю", тобто у своїй нормотворчій правосвідомості законодавець ці терміни не розрізняє і навіть за умов вибору надає перевагу "контролю".

Контроль має статус родового поняття, котре охоплює нагляд як особливий вид контролю у деяких галузях права. Ця особливість пов'язана не з терміном "нагляд", а з характером нагляду. Наприклад, нагляд може бути адміністративним або прокурорським, що уособлює відповідні індивідуалізовані повноваження суб'єктів нагляду. Таким чином, розрізнення "контролю" і "нагляду" зазвичай є результатом неусвідомленої підміни терміна "нагляд" такими термінами, як, наприклад, "прокурорський нагляд" або "судовий нагляд".

Існує думка, що поняття "контроль" і "нагляд" у сучасній теорії, законодавстві і практиці не розділені. В юридичній літературі іноді звертають увагу на їх відмінність, але в коментарях науковців, які вказують на цю відмінність, не зрідка спостерігаються внутрішні суперечності. Наприклад, залежно від обсягу контролю розрізняють власне контроль, у процесі якого перевіряється законність і доцільність

Тема 7. Контроль і нагляд за додержанням законів під час проведення... діяльності, і нагляд, котрий обмежується тільки перевіркою законності, при цьому втручання в оперативно-господарську діяльність об'єкта, що перебуває під наглядом, є неприпустимим, тобто нагляд є лише діяльністю спрямованою на забезпечення законності.

Крім того, у п. 9 розд. XV Конституції України зазначено, що законність, тобто додержання насамперед законів, пов'язана винятково з поняттям "контроль", з діяльністю державних органів контролю за додержанням законів. У законодавстві України є положення, котрі спростовують тезу, що "контроль" і "нагляд" стосуються різних "речей". Наприклад, у ст. 62 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейським

Співтовариством та його державами-членами йдеться про контроль і нагляд за радіоактивним станом навколишнього середовища. Це положення свідчить про те, що і "контроль" і "нагляд" можуть бути спрямовані на однаковий об'єкт. Але в угоді не зазначено, що контроль цікавить "законність і доцільність", а нагляд - лише "законність". Зазначені поняття, навпаки, абсолютно несумісні з поняттям "радіоактивний стан навколишнього середовища", оскільки категорії "законність" або "доцільність" є мірилом оцінювання поведінки тільки соціальних об'єктів, а стан природних об'єктів позначають іншими термінами, оскільки він об'єктивно не може бути предметом правового регулювання.

Існує ще одна думка, за якою розрізняють "контроль" і "нагляд". Контроль припускає, що орган, який контролює, може скасовувати акти підконтрольного органу, а нагляд припускає можливість наглядового органу лише звертати увагу піднаглядового органу на ті його порушення, які виправляє або він сам, або орган вищого підпорядкування.

Так, відповідно до "Загального Положення про міністерство,інший орган державної виконавчої влади України", затвердженого Указом Президента України від 12.03.1996 р., ці органи у межах своєї компетенції забезпечують реалізацію державної політики стосовно державної таємниці та здійснюють контроль за роботою щодо її охорони. Контрольні повноваження конкретних центральних органів державної виконавчої влади закріплені у відповідних нормативних документах. Це Положення стосується переважно того чи іншого міністерства,комітету. Здійснюваний ними контроль може мати як відомчий, такі надвідомчий характер. Відомчим є контроль, здійснюваний центральними органами державної виконавчої влади, їх структурними підрозділами стосовно організаційно підпорядкованих їм ланок. Так,

МВС України, відповідно до п.3 положення про це міністерство, забезпечує законність у діяльності працівників і військовослужбовців системи МВС; відповідно до п. 2 Положення у межах своїх повноважень організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

В юридичній літературі пропонуються різні класифікації контролю (наприклад, за формою здійснення, сферою діяльності, предметною ознакою тощо), проаналізувавши та узагальнивши які, можна розрізняти контроль:

• за призначенням - загальний (всебічно охоплює діяльність суб'єкта, що контролюється) і спеціалізований (контроль окремого напрямку роботи);

• за суб'єктом - державний (здійснюється органами державного управління) та недержавний (здійснюється недержавними структурами);

• за сферою діяльності, яка підлягає контролю, - внутрішньовідомчий (контроль у межах одного відомства), міжвідомчий(застосовується щодо об'єктів, які організаційно підпорядковані органові виконавчої влади) і позавідомчий (застосовується стосовно об'єктів, які організаційно не підпорядковані органові виконавчої влади);

• за метою і часом здійснення контролю — попередній (спрямований на прогнозування проблем і запобігання їм у майбутньому), поточний (призначений для підтримання установленої схеми взаємодії суб'єктів) та підсумковий (який застосовують для поліпшення роботи всієї системи);

• за частотою проведення і передбачуваністю — систематичний,що здійснюється періодично, та одиничний (позаплановий), який здійснюється за потреби;

• за предметною ознакою - фінансовий, експортний, антидемпінговий та ін.;

• за формами здійснення — аналіз, аудит, моніторинг, нагляд,облік,

оцінювання, перевірка, ревізія, спостереження¹⁴¹.