§ 1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм

Разделяя позицию В. Д. Сорокина о выделении административно-процес­суального права в качестве самостоятельной отрасли российского права, административно-процессуальные нормы мы будем рассматривать как раз­новидность правовых норм, которые составляют самостоятельную отрасль российского права.

К основным чертам административно-процессуальных норм, характе­ризующих их специфику по отношению к нормам административного права, можно отнести следующие:

1. Административно-процессуальные нормы регламентируют две группы общественных отношений.

Первая группа включает общественные отношения, которые складыва­ются в сфере государственного управления и обеспечивают реализацию, прежде всего, ряда материальных норм одноименной отрасли права. В связи с этим материальные нормы административного права, реализация которых осуществляется в административно-процессуальной форме, то есть в рамках административных производств, входящих в структуру ад­министративного процесса, и административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию указанных материальных норм, «регулируют отношения “предметного единства”, складывающиеся в одной и той же об­ласти социально-правовой среды»^[88].

Однако, как уже было отмечено, административно-процессуальное право включает нормы, регулирующие административные производства, которые обеспечивают реализацию отдельных материальных норм иных отраслей права. Общим для указанных административно-процессуальных норм является то, что они обеспечивают, прежде всего, реализацию полно­мочий органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом слу­чаях — полномочий иных субъектов (судей, комиссий по делам несовер­шеннолетних и защите их прав, административных комиссий).

Вторая группа включает общественные отношения, которые складыва­ются при осуществлении административного судопроизводства, то есть пра­восудия по административным делам в случаях возникновения различных от­клонений при реализации в сфере публичного управления материальных норм и направлены на их защиту.

2. Среди норм, обеспечивающих реализацию материальных норм адми­нистративного права, следует также различать нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса (административно-процессуальные нормы), и нормы, которые явля­ются составной частью соответствующих административно-правовых инсти­тутов и регламентируют внепроцессуальные административные процедуры (административно-процедурные нормы), обеспечивающие реализацию мате­риальных норм данных институтов. К примеру, нормы, устанавливающие по­рядок присвоения очередного специального звания, назначения на вышесто­ящую должность, аттестации сотрудников, проведения конкурса на замещае­мую вакантную должность и т. п.

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие админи­стративные производства, входящие в структуру административного про­цесса, характеризуют содержание термина «административно-процессуаль­ное законодательство» и являются нормами административно-процессуаль­ного права как самостоятельной отрасли российского права.

Административно-процедурные нормы, регламентирующие внепро- цессуальные административные процедуры, обеспечивающие реализацию материальных норм в рамках соответствующих административно-право­вых институтов, охватываются термином «административное законода­тельство» и являются нормами административного права как самостоя­тельной отрасли российского права.

3. Следующая черта административно-процессуальных норм обу­словлена характером связи между материальными и процессуальными нор­мами. Если материально-правовая норма, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут быть реализованы, в том числе в случае возникнове­ния препятствий нормальной реализации материальных норм. Процессу­альные нормы представляют ту часть права, которая определяет порядок, последовательность, содержательную сменяемость стадий правотворче­ства и правоприменения.

По сути дела, административно-процессуальные нормы регламенти­руют порядок разрешения исполнительными органами государственной власти индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также порядок разрешения судами подведомственных им административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных ин­тересов граждан, либо других административных дел, возникающих из ад­министративных и иных публичных правоотношений и связанных с осу­ществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осу­ществления государственных или иных публичных полномочий.

4. Цель процессуальных норм состоит в регулировании поведения и действий участников административно-процессуальных отношений, то есть лиц, ведущих административное производство, судей, рассматрива­ющих административное дело, и лиц, участвующих в производстве, что и определяет содержание процессуальных правоотношений.

Административно-процессуальные нормы реализуются посредством их соблюдения, исполнения, применения и использования, что обеспечи­вает выполнение задач административного процесса. Применение и ис­пользование норм — наиболее активные формы их реализации. Примене­ние находит свое выражение в процессуальных актах-документах (прото­кол об административном правонарушении, протокол заседания коллеги­ального органа, рассматривающего дело, постановление органа или долж­ностного лица)^[89]. Использование выражается в действиях, совершаемых ор­ганами или должностными лицами (административное задержание, лич­ный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов).

5. Вопрос о структуре административно-процессуальной нормы явля­ется предметом научной дискуссии. Традиционный подход к структуре пра­вовой нормы вообще (состоящей из гипотезы, диспозиции и санкции) может быть применен к процессуальным нормам только как общая умозрительная логическая модель, включающая максимальное число элементов, из кото­рых она может состоять. Однако не все процессуальные нормы достигают этого максимума, многие ограничиваются минимумом — «диспозицией».

Поэтому следует поддержать мнение о том, что сама постановка во­проса о структуре процессуальной нормы (и необходимости обнаружения чисто процессуальной гипотезы или санкции) некорректна, логическая норма права как модельная мыслительная конструкция может быть только комплексной и только на этом уровне возможен трехэлементный подход к ее содержанию^[90].

Санкции отдельных процессуальных норм, если вести речь о чисто процессуальной санкции, представлены, чаще всего санкциями «ничтожно­сти» (к примеру, признание правовой ничтожности действий по сбору до­казательств с нарушением установленных правил, ничтожности решения по делу при отсутствии кворума, необходимого для его принятия). Санк­ции административно-процессуальных норм могут состоять из послед­ствий, в виде оставления обращения без ответа по существу поставленных в нем вопросов, и сообщении гражданину, направившему обращение, о не­допустимости злоупотребления правом, если это обращение содержит не­цензурные, либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права ад­министративно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности.

Во-первых, существуют заметные различия и в круге субъектов, реа­лизующих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначен­ный в соответствующих процессуальных законах. В сфере государствен­ного управления, в которой действует разветвленная система органов ис­полнительной власти, круг субъектов правоприменения административно­процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

Во-вторых, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений.

В самом общем виде административно-процессуальная норма опреде­ляется как «установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении инди­видуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий ис­полнительных органов государственной власти»^[91], а также при осуществле­нии правосудия по административным делам.

Административно-процессуальные нормы, это правила поведения, устанавливающие порядок, последовательность действий, содержание ста­дий, правовой статус лиц, ведущих и участвующих в административном производстве, и обеспечивающие правотворчество и правоприменение в сфере государственного управления, а также правила, регламентирую­щие административное судопроизводство.